遂寧市副市長 劉德福
城市管理行政執(zhí)法是城市管理的一種具體手段，是充分發(fā)揮城市載體功能的重要保證。2002年8月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號），授權(quán)將城市管理領(lǐng)域過去由幾個行政職能部門實施的行政處罰權(quán)集中由一個行政執(zhí)法機關(guān)行使，標(biāo)志著城市管理行政執(zhí)法工作進(jìn)入了一個新的階段。2005年以來，我市在市城區(qū)開始推行相對集中城市管理行政處罰權(quán)工作，著力理順城市管理體制，有效整合城市管理資源，深入推進(jìn)依法管城，促進(jìn)了城市管理行政執(zhí)法工作與城市建設(shè)、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，城市形象和城市品位發(fā)生了質(zhì)的飛躍。然而，城市管理行政執(zhí)法是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，相對集中處罰權(quán)又是一個新生事物，在城市建設(shè)飛速發(fā)展和城市化進(jìn)程日益加快的情況下，城市管理行政執(zhí)法工作面臨諸多矛盾和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，存在許多“短板”問題，研究和有效解決當(dāng)前城市管理執(zhí)法中的“短板”問題，是城市管理的一項重大課題和迫切任務(wù)。
一、主要問題及原因分析
缺乏完備的法律體系。自國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》貫徹執(zhí)行以來，我國尚沒有一部獨立的城市管理法律，城市管理行政執(zhí)法一直處于“借法執(zhí)法”的局面，由此帶來不少弊端。一是城管法律地位不明，職能職責(zé)不清。由于還沒有出臺《城市管理法》，城管執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)體制，城管執(zhí)法部門主體資格、職權(quán)、管理原則、強制措施以及與其他職能部門的關(guān)系都還不太明確。城市管理相對集中行政處罰權(quán)所涉及的執(zhí)法范圍大多來源于城市管理相關(guān)職能部門剝離出來熱點、難點事項，包括環(huán)保部門的噪聲污染，工商部門的無照商販，食品衛(wèi)生部門的無證飲食、交警部門的違章車輛停放等行政處罰權(quán)，以及各地城市政府立足于城市發(fā)展需要，賦予城管執(zhí)法部門其它職責(zé)，如城市房屋拆遷、流動人口的監(jiān)管、黑車的非法營運等，城管執(zhí)法成為城市發(fā)展進(jìn)程中各種矛盾的聚集點。二是執(zhí)法依據(jù)法出多門，法律適用隨意性大。城管執(zhí)法部門行使了由多個部門、多部法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，各個法規(guī)存在適用區(qū)域不一、立法意圖不一、法條競合等問題。另外，由于每個法規(guī)的立法意圖均不是從城市管理的角度出發(fā)，因此這些法規(guī)中涉及城市管理的部分條款規(guī)定相對較粗，導(dǎo)致操作中存在不少問題。再有，針對某一個具體違法行為，不同的法律、法規(guī)、規(guī)章在設(shè)定范圍、處罰標(biāo)準(zhǔn)上存在較大差異，城管執(zhí)法人員難以準(zhǔn)確適用，行政管理相對人無所適從，容易產(chǎn)生執(zhí)法糾紛。如針對無證的流動飲食攤點的行政處罰，既可適用《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，又可適用《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理辦法》，但二者在處罰標(biāo)準(zhǔn)上就存在較大差距，容易導(dǎo)致法律適用的隨意性。
缺乏系統(tǒng)的管理體制。城市管理行政執(zhí)法工作具有很強的政策性、法規(guī)性、技術(shù)性和綜合性，不但需要強有力的法律和政策支撐，而且需要有系統(tǒng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，才能確保城管執(zhí)法工作與快速的城市化發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)。目前，雖然各省、地市以及區(qū)縣都在認(rèn)真貫徹國務(wù)院《決定》精神，在城管工作領(lǐng)域進(jìn)行了積極探索和實踐，但全國各地的城管執(zhí)法工作，從上至下沒有一個系統(tǒng)的管理體制，缺乏縱向的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與專項資金、技術(shù)、設(shè)備等方面的支持，橫向同行之間缺乏互動機制，極大地限制了城管執(zhí)法持續(xù)健康發(fā)展。
缺乏寬松的執(zhí)法環(huán)境。一是社會公眾對城管執(zhí)法認(rèn)識不足。由于相對集中行政處罰權(quán)還處在實踐探索階段，相當(dāng)多的群體對城市管理隊伍存在著懷疑、質(zhì)疑態(tài)度，部分媒體不能用客觀的態(tài)度來正面報導(dǎo)行政執(zhí)法工作，甚至有“妖魔化”城管的傾向，使綜合執(zhí)法舉步維艱，陷入“管與不管”均招致非議的兩難困境，影響和阻礙了城市管理行政執(zhí)法工作的深入開展。二是管理對象雜。城管執(zhí)法對象涉及社會經(jīng)營活動的各個層面，其中最敏感的是下崗失業(yè)人員、弱勢群體、無業(yè)人員和外來群體等，他們大多從事著最簡單的商品買賣活動，維持著最基本的生活需求，其艱難處境極易博得市民的同情和諒解；加之部分違章者自身存在的陋習(xí)，使其對城市管理不理解、不支持，甚至抵觸。執(zhí)法中稍有不慎，執(zhí)法人員便會成為眾矢之的，引來路人圍觀起哄，令城管隊員進(jìn)退兩難。三是城市基礎(chǔ)設(shè)施不配套。在城市規(guī)劃和建設(shè)過程中，忽略諸如農(nóng)貿(mào)市場、機動車停車場、休閑廣場、公共廁所和垃圾處置場等公共設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，市民和城郊農(nóng)民存在賣菜、停車、洗車、入廁和垃圾傾倒難，導(dǎo)致“馬路攤點、馬路市場、馬路停車場”等現(xiàn)象嚴(yán)重。城管部門想疏導(dǎo)也是巧婦難為無米之炊，劃行歸市、規(guī)范經(jīng)營成為空談。四是城市管理職能部門重許可，輕監(jiān)管。個別審批部門片面追求部門利益而濫用審批權(quán)，從而為城市管理行政執(zhí)法制造了諸多無法逾越的障礙，增加了城管執(zhí)法成本。
缺乏有力的強制措施。執(zhí)法工作中強制手段不夠，一直是困擾城市管理行政執(zhí)法工作的一大難題，嚴(yán)重阻礙了執(zhí)法工作的順利開展和工作成效。在實施相對集中行政處罰權(quán)后，行政處罰權(quán)雖然轉(zhuǎn)移了，但是相應(yīng)的行政強制措施權(quán)卻沒有轉(zhuǎn)移。例如屬于城管行政執(zhí)法職能范圍的違章停車行為、經(jīng)營戶占道設(shè)攤行為、由于駕駛證、行駛證、工商營業(yè)執(zhí)照是相關(guān)行政管理部門核發(fā)的，法律法規(guī)規(guī)定只有發(fā)證部門才有暫扣這些證件的行政權(quán)力，因此城管行政執(zhí)法局就無權(quán)在查處這些違法案件中行使暫扣有關(guān)證件的行政強制措施。由于執(zhí)法人員在執(zhí)法過程缺乏強制手段，一些行政相對人極不配合執(zhí)法工作，執(zhí)法人員向其送達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書和調(diào)查詢問通知書，他們不予理睬，仍然明目張膽地從事違法活動，造成執(zhí)法不力，法律的尊嚴(yán)和權(quán)威受到挑戰(zhàn)。
缺乏有效的監(jiān)督制約。城市管理行政處罰沒有超脫“誰管理，誰處罰”的框框，整個執(zhí)法過程，對違法行為從調(diào)查到作出處罰決定都由同一執(zhí)法部門執(zhí)法人員辦理，不可避免地讓辦案人員先入為主。同時，各執(zhí)法環(huán)節(jié)缺少相應(yīng)的監(jiān)督，存在違反執(zhí)法程序執(zhí)法、逐利執(zhí)法和濫用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，人民群眾反映強烈，嚴(yán)重影響了黨和政府的形象，不利于社會和諧。
行政執(zhí)法隊伍建設(shè)中不容忽視的問題。一是執(zhí)法隊伍構(gòu)成復(fù)雜。其中一些人沒有受過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，難以適應(yīng)新形勢和新任務(wù)下對城管行政執(zhí)法的要求。二是思想教育薄弱。少部分執(zhí)法人員服務(wù)意識差，特權(quán)思想嚴(yán)重，法律意識淡薄，執(zhí)法過程中存在情大于法的現(xiàn)象，粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、吃拿卡要現(xiàn)象偶有發(fā)生。三是執(zhí)法人員素質(zhì)偏低。隨著城市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市管理任務(wù)更重，要求更高，但執(zhí)法人員待遇偏低，裝備落后，影響了執(zhí)法工作的效率和管理效果。
二、解決問題的途徑和對策
隨著城市化進(jìn)程加快，城市規(guī)模越來越大，城市人口越來越多。如果不能有效實施城市管理執(zhí)法工作，就會造成城市秩序混亂、城市環(huán)境惡劣，嚴(yán)重阻礙城市經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。因此，解決好城市管理執(zhí)法工作中存在的問題，加強城市管理執(zhí)法工作迫在眉睫。
完善城市管理法律體系?？茖W(xué)嚴(yán)密的法規(guī)體系是搞好城市管理執(zhí)法工作的先決條件。一是加強立法工作。堅持科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，遵循立法規(guī)律，在總結(jié)我國城市管理經(jīng)驗教訓(xùn)、借鑒國外城市管理先進(jìn)立法成果的基礎(chǔ)之上制定科學(xué)、可操作的城市管理法，形成覆蓋城市管理各個方面、相互銜接的法規(guī)框架，通過規(guī)范完善的法律解決城市管理職權(quán)和執(zhí)法規(guī)范問題，對各級城管執(zhí)法機關(guān)的性質(zhì)、地位和職責(zé)權(quán)限進(jìn)一步明確，達(dá)到機構(gòu)合法、職責(zé)清楚、有權(quán)有責(zé)、社會周知的效果。在完善現(xiàn)有行政處罰法立法的基礎(chǔ)之上，對城管執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法制度、執(zhí)法措施、強制手段、執(zhí)法程序等明確提出規(guī)范和要求。二是加大清理力度。清理修訂現(xiàn)有城市管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章，消除和減少法律沖突及矛盾，加強立法解釋，解決有法難依問題。
建立系統(tǒng)的執(zhí)法管理體制。一是建立獨立的管理機構(gòu)。國務(wù)院、省、市都應(yīng)建立相應(yīng)的組織管理機構(gòu)，從中央到地方都有一個系統(tǒng)、機構(gòu)、人員從事組織管理工作，加強對城市管理執(zhí)法工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)，理順城市管理執(zhí)法體制，避免全國城市管理執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置和權(quán)限的“混亂”，真正做到全國上下城市管理執(zhí)法工作“一盤棋”，確保城管執(zhí)法工作健康發(fā)展。二是搭建橫向交流工作平臺。由國務(wù)院有關(guān)部門牽頭，組建全國城市管理行政執(zhí)法工作協(xié)會，不定期組織召開學(xué)術(shù)研討、工作交流、考察學(xué)習(xí)等活動，使其成為工作研究的陣地，經(jīng)驗交流的園地，相互學(xué)習(xí)的載體，從而使城市管理行政執(zhí)法部門從相對孤立的封閉狀態(tài)走上互動開放的狀態(tài)。
健全城管執(zhí)法監(jiān)督機制。一是強化內(nèi)部監(jiān)督。建立科學(xué)的考核評價機制和行政執(zhí)法責(zé)任制，加大監(jiān)督檢查，逗硬實施獎懲，從嚴(yán)規(guī)范執(zhí)法行為。二是開展社會監(jiān)督。大力實施政務(wù)公開，通過新聞媒體、公示板、宣傳欄、宣傳車等有效方式廣泛公布城管行政執(zhí)法職能與職責(zé)范圍，行政處罰的依據(jù)和處罰標(biāo)準(zhǔn)，實施行政處罰的法定程序，辦理流程，服務(wù)承諾制度，舉報電話及對執(zhí)法人員違紀(jì)的投訴途徑等，達(dá)到家喻戶曉，人人皆知。三是完善司法監(jiān)督。保證市民充分行使復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)，切實維護公民的司法權(quán)利。通過有效的司法監(jiān)督，促進(jìn)城市管理行政執(zhí)法人員在執(zhí)法實踐中不斷提高依法行政水平。
推行執(zhí)法管理“一體化”模式。城市管理行政執(zhí)法行使的行政處罰權(quán)職能處于行政管理“鏈條”的末端，其執(zhí)法效能和執(zhí)法質(zhì)量受制于前期管理職能的執(zhí)行情況。目前，涉及城市管理相對集中行政處罰權(quán)的行政管理職能分屬于相關(guān)行政職能機關(guān)，致使行政執(zhí)法工作無法實現(xiàn)“超前管理”、做到有的放矢，從而降低了行政執(zhí)法效率。為此，需要對城市管理行政權(quán)力進(jìn)行合理調(diào)配，建立科學(xué)規(guī)范、高效便捷的行政管理模式。一是授權(quán)城管行政執(zhí)法局在城管執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)結(jié)構(gòu)合理的全部行政權(quán)力。將一些簡單易行的、技術(shù)含量不高的行政管理職能與行政執(zhí)法職責(zé)相統(tǒng)一，即將行政審批權(quán)、行政管理權(quán)與行政處罰權(quán)集中于城管行政執(zhí)法局，從而實現(xiàn)城市管理與執(zhí)法一體化，減少內(nèi)耗扯皮，降低運行成本，杜絕城市管理斷層和盲區(qū)，全面提升城市管理執(zhí)法效能。二是實行備案制。對技術(shù)含量高、專業(yè)技術(shù)強的行政職能，如規(guī)劃建設(shè)、城市環(huán)境污染的行政執(zhí)法，城管行政執(zhí)法局將管理“關(guān)口”前移，對行政審批項目進(jìn)行備案，全面掌握審批事項的各類信息資料，確保行政審批權(quán)、行政管理權(quán)與行政處罰權(quán)形成環(huán)環(huán)相扣的完整“鏈條”，力避出現(xiàn)管理與執(zhí)法“斷鏈”。
優(yōu)化城管執(zhí)法環(huán)境。一是加強宣傳教育。作為宣傳載體的新聞媒體要堅持正確輿論導(dǎo)向，從有利于構(gòu)建和諧社會，有利于城市經(jīng)濟社會發(fā)展，有利于城管執(zhí)法有效開展出發(fā)，把城管執(zhí)法的重點難點轉(zhuǎn)化為百姓關(guān)注的熱點和新聞媒體的焦點，增強城管執(zhí)法的影響力和公信力。城管執(zhí)法部門要大力開展城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)機關(guān)活動，深入宣傳城市管理法律法規(guī)，讓亂擺亂賣、亂停亂放、亂傾亂倒、亂搭亂建、亂張亂貼等行為是違法行為的基本概念深入人心，營造良好城管法治環(huán)境和輿論環(huán)境，有效提升市民城管法制意識。二是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照城市管理與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是要加大環(huán)衛(wèi)設(shè)施、農(nóng)貿(mào)市場、停車場等與市民生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，不斷完善城市功能，為城市規(guī)范管理提供硬件保障。三是加大城管執(zhí)法經(jīng)費投入。作為城市管理主要力量，城管執(zhí)法隊伍對改善城市環(huán)境，提升城市形象，完善城市功能，促進(jìn)城市經(jīng)濟快速發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)，但其目前的社會地位并未與其貢獻(xiàn)成正比，城管隊伍裝備差、經(jīng)費缺、待遇低是不爭的事實。城市政府要充分考慮城市管理工作的繁重性和艱巨性，加大對城管經(jīng)費投入力度，改善城管執(zhí)法裝備，并結(jié)合城管執(zhí)法人員工作條件差、工作強度大、工作時間長和街面工作的實際，給予城管執(zhí)法人員一定的特殊崗位補助，提高城管隊伍經(jīng)濟待遇，切實維護城管執(zhí)法人員工作積極性和合法權(quán)益。四是大力實施“數(shù)字化”城市管理工程，全面推行“萬米單元網(wǎng)格管理法”、“城市部件管理法”，建立集治安、交通、城管為一體的城市管理監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，為城管執(zhí)法人員配備具有定位、拍照、錄音、填單等多種執(zhí)法功能的“城管通”，全面提高城市管理執(zhí)法效率和水平，推進(jìn)城市管理執(zhí)法工作科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化進(jìn)程。
加強執(zhí)法隊伍建設(shè)?！按蜩F還得自身硬”，城管執(zhí)法工作具有很強的政策性，專業(yè)性，而且任務(wù)艱巨，需要一支特別能戰(zhàn)斗，特別能吃苦，善打硬仗的執(zhí)法隊伍。一是實行軍事化管理。以正規(guī)化、專業(yè)化、規(guī)范化管理為切入點，確立統(tǒng)一的隊伍管理標(biāo)準(zhǔn)，做到紀(jì)律嚴(yán)明、指揮高效、作風(fēng)優(yōu)良、舉止規(guī)范，培養(yǎng)頑強的作風(fēng)、錘煉堅強的意志，把城市管理行政執(zhí)法隊伍建設(shè)成為善于完成各項執(zhí)法工作，敢于承擔(dān)急、難、險、重任務(wù)的一支鐵軍。二是加強思想教育。城管執(zhí)法工作環(huán)境相對復(fù)雜，加班加點多，有時還要受委屈甚至挨打受傷，需要較好的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和心理素質(zhì)。要切實加強思想政治工作，增強執(zhí)法人員職業(yè)光榮感、責(zé)任感和使命感，樹立起正確的價值觀和人生觀。三是積極開展業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。采取集中培訓(xùn)和派送培訓(xùn)相結(jié)合、在崗培訓(xùn)和定期組訓(xùn)相結(jié)合、以執(zhí)代訓(xùn)和以學(xué)代訓(xùn)相結(jié)合等多種途徑，著力提高隊員合理運用法律知識的能力、按規(guī)定程序執(zhí)法的能力、駕馭執(zhí)法現(xiàn)場復(fù)雜局面的能力，做群眾思想工作以及處理突發(fā)事件增強自身防范的能力，努力建設(shè)一支適應(yīng)新形勢下發(fā)展需要的高素質(zhì)的城市管理執(zhí)法隊伍。
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