公益訴訟,以程序設(shè)計(jì)化解法院之困
本期撰稿人肖建國(guó)
民事訴訟法修正案(草案)的一大亮點(diǎn)是將公益訴訟入法,明確規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟”。其中,社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的規(guī)定最為引人注目,備受公眾和媒體好評(píng)。按照該規(guī)定,環(huán)境保護(hù)組織、消費(fèi)者保護(hù)組織等社會(huì)團(tuán)體,可以對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為,依法提起公益訴訟。賦予社會(huì)團(tuán)體以公益訴權(quán),對(duì)于彌補(bǔ)行政執(zhí)法供給的不足、克服實(shí)踐中對(duì)損害公益行為打擊不力的狀況、緩解轉(zhuǎn)型時(shí)期日益復(fù)雜艱巨的社會(huì)矛盾,都具有積極意義?？梢哉f,該規(guī)定開啟了我國(guó)公益訴訟的新紀(jì)元,是一次具有里程碑意義的立法變革。
承認(rèn)社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的原告資格,實(shí)際上也是立法機(jī)關(guān)回應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要的產(chǎn)物。黨的十七大報(bào)告明確指出:“建設(shè)生態(tài)文明,基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),增長(zhǎng)方式,消費(fèi)模式。”在環(huán)境公益領(lǐng)域,隨著我國(guó)環(huán)境危機(jī)的加劇,通過司法途徑加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的呼聲日益高漲。2006年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,加快構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo),必須把環(huán)境保護(hù)擺在更加重要的戰(zhàn)略位置。其第27條規(guī)定:“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用,鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為,推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。”2010年,最高人民法院下發(fā)的《為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》特別指出:“在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭,實(shí)行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判,提高環(huán)境保護(hù)司法水平?！?/span>
在上述背景下,專門從事環(huán)境案件審判的環(huán)保法庭在我國(guó)各地法院陸續(xù)設(shè)立。在處理環(huán)保組織提起的公益訴訟案件時(shí),人民法院倍感困擾的問題是:現(xiàn)行民訴法是以私益訴訟為中心制定的,而公益訴訟程序的立法供給嚴(yán)重不足。對(duì)于特定環(huán)境公益案件,何種環(huán)保組織有權(quán)起訴、管轄法院如何確定、訴訟請(qǐng)求如何限定、環(huán)保組織收集證據(jù)的權(quán)利有多大、環(huán)境損害鑒定如何進(jìn)行、要不要繳納訴訟費(fèi)用、環(huán)保組織能否放棄訴訟請(qǐng)求或者與對(duì)方和解、法院能否調(diào)解、能否發(fā)布禁止令、如何確定裁判的效力范圍、裁判文書如何執(zhí)行,等等,諸如此類的程序問題。如果簡(jiǎn)單援引民訴法關(guān)于私益訴訟的規(guī)定,就會(huì)混淆公益訴訟與私益訴訟之間的界限,使社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的門檻大大提高,導(dǎo)致公益訴訟的立法目的落空。
因此,民事訴訟法修正案(草案)在公益訴訟制度的設(shè)計(jì)上尚有改進(jìn)和完善的必要。第一,授予檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)第一順序行使公益訴權(quán)的資格。主要理由是:檢察機(jī)關(guān)擁有在我國(guó)憲政中的法律監(jiān)督者的特殊地位,檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表者、維護(hù)者和實(shí)現(xiàn)者的職能角色,同時(shí)考慮到檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)、調(diào)查證據(jù)的權(quán)限、擔(dān)負(fù)訴訟成本的能力和進(jìn)行訴訟所必需的法律專業(yè)素養(yǎng)等方面優(yōu)越于享有公益訴權(quán)的社會(huì)團(tuán)體。第二,適當(dāng)提高公益訴訟的受理標(biāo)準(zhǔn)。將涉及多數(shù)人利益的訴訟案件的受理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為“合理標(biāo)準(zhǔn)”,要求社會(huì)團(tuán)體起訴必須主張充分事實(shí)以說明其救濟(jì)主張的合理性。第三,規(guī)定公益訴訟的訴訟請(qǐng)求限于預(yù)防性請(qǐng)求,即要求被告停止侵害、排除妨礙、消除影響、回復(fù)原狀等作為或不作為請(qǐng)求,不得提出私益損害的賠償請(qǐng)求。第四,不適用處分原則,對(duì)原告放棄訴訟請(qǐng)求、承認(rèn)對(duì)方請(qǐng)求、和解、撤訴等訴訟行為進(jìn)行嚴(yán)格限制等。
社會(huì)各界已呼吁公益訴訟多年,應(yīng)該說在思想上已做好的充分的準(zhǔn)備,但一旦落到制度設(shè)計(jì)上我們還有很多具體的工作要做,需要立法者聽取各方的意見,集中民眾的智慧,畢竟好的設(shè)計(jì)是一個(gè)制度成功的保障。
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