對(duì)于現(xiàn)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是年齡較大的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，要讓其掌握太多的法律知識(shí)，從而成為法律專家，既沒有必要也不現(xiàn)實(shí)。必要且可行的要求是讓領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治思維，正確認(rèn)識(shí)改革、發(fā)展、穩(wěn)定與法治的關(guān)系，養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好習(xí)慣。
□?國家行政學(xué)院法學(xué)部教授、民商經(jīng)濟(jì)法教研室主任?劉?銳
法治思維是指以法治觀念為基礎(chǔ)，運(yùn)用法律規(guī)范、原則對(duì)有關(guān)事項(xiàng)、問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理的理性認(rèn)識(shí)過程。黨的十八屆四中全會(huì)明確要求，要“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”。那么，領(lǐng)導(dǎo)干部為什么要具備法治思維，應(yīng)當(dāng)具備什么樣的法治思維呢?
一、領(lǐng)導(dǎo)干部為什么要具備法治思維
(一)領(lǐng)導(dǎo)干部具備法治思維是黨中央的明確要求
黨的十八大提出“法治是治國理政的基本方式”，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。黨的十八屆四中全會(huì)更是在中央全會(huì)的層面上首次專門討論了依法治國，就法治中國建設(shè)做出了全面部署。黨的十八大以來，法治被提高到了前所未有的高度，同時(shí)也被前所未有地在各個(gè)領(lǐng)域?qū)崒?shí)在在地大力推進(jìn)。既然法治被確定為治國理政的基本方式，作為治國理政的主要擔(dān)當(dāng)者，領(lǐng)導(dǎo)干部理應(yīng)遵從黨中央的要求，盡快轉(zhuǎn)變思維方式，即從以前的人治思維、統(tǒng)治思維、特權(quán)思維轉(zhuǎn)向重法治的法治思維。
(二)領(lǐng)導(dǎo)干部具備法治思維是人民群眾的殷切期盼
經(jīng)過改革開放30多年的法治化進(jìn)程，老百姓的法治意識(shí)普遍提高，遇事找法、依法“要說法”、通過法律途徑維權(quán)的現(xiàn)象越來越普遍，老上訪戶、拆遷釘子戶等更是“久病成醫(yī)”，對(duì)法律的了解、運(yùn)用水平已經(jīng)遠(yuǎn)超部分公務(wù)員，甚至領(lǐng)導(dǎo)干部。實(shí)踐中如果公職人員、領(lǐng)導(dǎo)干部不依法“說事”、辦事，老百姓是不答應(yīng)的，是不能容忍的。強(qiáng)權(quán)命令、長官意志等簡單粗暴的老套路越來越不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，老百姓對(duì)法治的渴求倒逼公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部必須提高依法行政水平。
(三)領(lǐng)導(dǎo)干部具備法治思維是對(duì)這一特殊群體的現(xiàn)實(shí)要求
從中國目前領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)干部的知識(shí)背景看，真正具有一定法律素養(yǎng)的不多。對(duì)于現(xiàn)任的領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是年齡較大的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，要讓其掌握太多的法律知識(shí)，從而成為法律專家，既沒有必要也不現(xiàn)實(shí)。必要且可行的要求是讓領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治思維，正確認(rèn)識(shí)改革、發(fā)展、穩(wěn)定與法治的關(guān)系，養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好習(xí)慣。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、依法辦事的觀念和能力狀況，直接影響到廣大人民群眾的行為習(xí)慣，進(jìn)而影響到法治中國的建設(shè)進(jìn)程。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備法治思維。
二、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備什么樣的法治思維
從我國法治發(fā)育現(xiàn)狀及其存在的問題來看，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)樹立以下五個(gè)方面的法治思維。
(一)規(guī)則性思維
法治是法律之治、規(guī)則之治，而非長官意志之治。領(lǐng)導(dǎo)干部首先應(yīng)當(dāng)樹立規(guī)則性思維。規(guī)則性思維的基本要義可以概括為“先立規(guī)矩后辦事，立好規(guī)矩再辦事”。
1.先立規(guī)矩后辦事。
先立規(guī)矩后辦事要求重點(diǎn)處理好兩方面的關(guān)系：一是在法和政策的關(guān)系上，以法為重。法律是治國之重器，治國理政所依之法主要是指狹義的法律，而非法規(guī)、規(guī)章，更不是政策。應(yīng)加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，盡快實(shí)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章的升級(jí)換代。即使立法條件不成熟，也應(yīng)盡可能提高制度層次，減少規(guī)范性文件的適用空間。當(dāng)然，法治社會(huì)的規(guī)則并非只有法律。在沒有法律規(guī)定或者法律規(guī)定不明時(shí)，也要建章立制，用制度管人、管事、管資產(chǎn)，不能主要依靠會(huì)議決定、批示、指示辦事，不能動(dòng)輒特事特辦。二是在立法和改革的關(guān)系上，立法先行。實(shí)踐表明我國過去奉行的“先實(shí)踐探索后立法”的發(fā)展模式不可持續(xù)，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“必須堅(jiān)持立法先行”，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。
2.立好規(guī)矩再辦事。
立好規(guī)矩再辦事強(qiáng)調(diào)的是規(guī)矩的質(zhì)量。俗話說無規(guī)矩不成方圓，其實(shí)，有規(guī)矩也不一定成方圓。治國理政，光有規(guī)矩、僅有法可依是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，良法是善治之前提。要實(shí)現(xiàn)良法之治，首先需要明確良法的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還要遵守良法的實(shí)現(xiàn)途徑。
一般說來，良法的品質(zhì)要求有公開、明確、穩(wěn)定、可預(yù)期、無內(nèi)在矛盾、可遵循和具有同一性。(1)公開。在現(xiàn)代信息社會(huì)，公開這一標(biāo)準(zhǔn)很容易滿足，立法部門一般也不會(huì)違反。(2)明確。法治是規(guī)則之治而不是原則之治，抽象、原則、概括是立法之大忌，應(yīng)當(dāng)盡可能避免。只有明確，方可給立法、執(zhí)法、守法以明確指引，既便于法律的貫徹執(zhí)行，同時(shí)也可有效約束立法、執(zhí)法行為，避免低層次法律甚至規(guī)范性文件治理社會(huì)的現(xiàn)象。從過去的實(shí)踐來看，由于受部門主導(dǎo)立法及“簡單概括+授權(quán)”立法思路等的影響，法律規(guī)定不明確，更多傾向于運(yùn)用授權(quán)立法技術(shù)，忽視相應(yīng)配套法規(guī)和規(guī)章的及時(shí)出臺(tái)，即便出臺(tái)了，有的也不能很好地貫徹和體現(xiàn)立法目的，“部門利益”“行業(yè)利益”痕跡明顯。(3)穩(wěn)定。穩(wěn)定是法律區(qū)別于政策的特點(diǎn)之一。惟有穩(wěn)定，法律方可約束公權(quán)，保證法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人意志的改變而改變，防止有權(quán)有勢(shì)者通過法律侵害私人權(quán)利和公共利益，有利于人們產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，更好樹立法律的權(quán)威。當(dāng)然，我們強(qiáng)調(diào)法律要穩(wěn)定，并不是說法律越穩(wěn)定越好。法律改變得過于頻繁自然不好，不利于產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期。但法律長期不修改，就會(huì)嚴(yán)重滯后于實(shí)踐的需要，這在快速變革的年代更是如此。從我們改革開放30多年的歷史來看，法律過于穩(wěn)定的問題似乎更為突出。(4)可預(yù)期?？深A(yù)期是法律發(fā)揮指引、規(guī)范功能的重要基礎(chǔ)，惟有可預(yù)期，方能使人們有信心、有恒心，進(jìn)而大膽交易、促進(jìn)市場繁榮。(5)無內(nèi)在矛盾。協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系，可給人們以明確指引、清晰預(yù)期，從而降低執(zhí)法成本，減少執(zhí)法偏差。從過去的立法來看，法律內(nèi)在矛盾問題比較突出，實(shí)踐中“各依各法”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，且長期得不到糾正。(6)可遵循。法治社會(huì)不僅要求有法可依，更強(qiáng)調(diào)法律可依，也就是說法律要求人們做的必須是其能夠做的，必須讓人們對(duì)法律和規(guī)則先心“服”后行“從”。惟有可遵循，才能降低守法成本，增強(qiáng)守法意愿。法律過于寬松自然不好，但也不是越嚴(yán)越好。過分嚴(yán)格的法律制度會(huì)窒息社會(huì)的創(chuàng)新動(dòng)力。(7)具有同一性。所謂同一性，是指應(yīng)該在公開、穩(wěn)定、明確而又一般的規(guī)則的指導(dǎo)下制定特定的法律命令或行政指令。惟有具有同一性，方可避免“自己立法、自己解釋、自己執(zhí)行”“上有政策、下有對(duì)策”，以及濫用自由裁量權(quán)，從而最大限度實(shí)現(xiàn)法律的目的，畢竟絕大多數(shù)法律要通過政府來實(shí)施，因而必須確立一套確保官方行為與法律一致的制度和原則，必須設(shè)立合理的、嚴(yán)格的適用和解釋法律的程序。從我國過去的立法來看，法律的同一性差，一些地方、部門借改革試點(diǎn)之名，以“發(fā)展、大局”等為幌子，隨意出臺(tái)“土辦法”“地方糧票”，擱置甚至架空法律。需要說明的是，以上良法的品質(zhì)要求也基本適用于非法律規(guī)則。
至于實(shí)現(xiàn)良法的途徑，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》已經(jīng)給出了明確答案。這就是：(1)完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。(2)健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。(3)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量。科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。不僅法律文本內(nèi)容要科學(xué)，立法技術(shù)也要科學(xué)，應(yīng)切實(shí)改變“抽象概括+授權(quán)”的立法思路。民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。這里需要特別強(qiáng)調(diào)的是，立法一定要講民主、講透明，擴(kuò)大立法的參與度，尤其是不同利益群體的平等參與，要允許、甚至歡迎不同聲音、不同意見，只有這樣，才能有效反映各方利益，找到各方利益的最大公約數(shù)，從而實(shí)現(xiàn)不同利益群體真正意義上的妥協(xié)。不僅如此，這樣的民主立法過程，同時(shí)也是凝聚共識(shí)的過程，還是很好的普法過程。對(duì)立法的參與度越廣、越深，越有利于法律的貫徹實(shí)施。當(dāng)然，對(duì)于相當(dāng)部分的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，可能并不領(lǐng)導(dǎo)、參與立法，但制定規(guī)則是不可避免的，以上科學(xué)立法、民主立法的基本要求對(duì)于制定非法律的規(guī)則也是適用的。
(二)合法性思維
法治意味著憲法至上、法律至上，一切組織和個(gè)人都必須接受、服從法律的統(tǒng)治。對(duì)于公權(quán)力而言，法定職責(zé)必須為，否則構(gòu)成不作為;法無授權(quán)不可為，否則構(gòu)成亂作為。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備合法性思維，凡事都應(yīng)事先問一下“這合法嗎?”或者“這有法律依據(jù)嗎?”與之不同的是，對(duì)于老百姓來說，法無禁止即自由，因此，老百姓只需問“這違法嗎?”
1.合乎法律文本的具體規(guī)定。
合法，首先要求合乎法律文本的具體規(guī)定。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的制定要遵守《立法法》規(guī)定的權(quán)限和程序。同時(shí)，不同的法律，效力等級(jí)也不同。根據(jù)《立法法》第79條、第80條，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章，地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章，省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。因此，在立法、執(zhí)法、司法、法律解釋以及規(guī)范性文件制定過程中，當(dāng)法律文本規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)根據(jù)上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法的原則，確定應(yīng)當(dāng)依據(jù)或適用的法律，也就是說要找準(zhǔn)、用準(zhǔn)法律依據(jù)，既要杜絕“黑頭的(法規(guī))不如紅頭的(文件)、紅頭的不如白頭的(領(lǐng)導(dǎo)批示)”現(xiàn)象，也要避免根據(jù)個(gè)人喜好或利益選擇性適用法律，自覺維護(hù)法律的統(tǒng)一與尊嚴(yán)。這一點(diǎn)在我國目前法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及司法解釋等之間矛盾、沖突現(xiàn)象比較常見的背景下，尤為重要。
2.合乎立法目的、法律原則和法治精神。
合法，還要求在法律沒有具體規(guī)定或者規(guī)定不明確時(shí)，嚴(yán)格遵循立法目的、法律原則、法治精神解釋、補(bǔ)充、適用法律。人類理性的有限性和社會(huì)實(shí)踐的復(fù)雜多變，使得法律涵蓋不全或者出現(xiàn)一些概括、模糊規(guī)定不可避免。因此，當(dāng)某一領(lǐng)域沒有法律具體規(guī)定時(shí)，應(yīng)根據(jù)法律的原則、法治的精神去填補(bǔ)法律漏洞、適用法律，而不能為所欲為。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部在面對(duì)法律規(guī)定不明確時(shí)，也要根據(jù)立法目的、法律原則、法治精神解釋、適用法律。恣意解釋適用法律，“打擦邊球”“變通”等游走于法律的灰色地帶的心態(tài)應(yīng)當(dāng)盡力避免。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在有法律明確規(guī)定的情況下，不能繞開具體規(guī)定直接適用法律原則。
3.正確對(duì)待不良之法。
法治應(yīng)當(dāng)是良法之治，但不良之法的存在在所難免?，F(xiàn)實(shí)的問題是，領(lǐng)導(dǎo)干部能不能以法律法規(guī)與行業(yè)、當(dāng)?shù)貙?shí)際不符而作出不同規(guī)定或拒絕執(zhí)行?與明目張膽違法違規(guī)不同，以法律不良、不符合實(shí)際為由拒不遵守、執(zhí)行的現(xiàn)象，在我國的實(shí)踐中不僅比較常見，而且更容易為人們寬宥，因而值得深入探討。
從歷史來看，2000多年前蘇格拉底以死捍衛(wèi)了惡法的尊嚴(yán)，二戰(zhàn)結(jié)束后的紐倫堡大審判則宣告與人類基本道德和人性完全相悖的法西斯惡法非法，二者只不過分別是幾千年“惡法亦法”和“惡法非法”之爭的典型例子而已?！皭悍ㄒ喾ā彼w現(xiàn)的是形式主義法律思維，強(qiáng)調(diào)規(guī)則的形式價(jià)值和普遍平等;“惡法非法”所體現(xiàn)的是實(shí)質(zhì)主義法律思維，更多地強(qiáng)調(diào)規(guī)則內(nèi)容和個(gè)案公正。
對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，“惡法非法”的實(shí)質(zhì)主義法律思維與中國傳統(tǒng)的德治、人治思維更為接近，有時(shí)會(huì)更有利于眼前問題的解決，因此也更具誘惑力。但這種“惡法非法”的實(shí)質(zhì)主義思維傾向恰恰是值得我們警惕的。
首先，在現(xiàn)代法治發(fā)展演變過程中，形式主義始終是現(xiàn)代法治的核心理念，也是現(xiàn)代法律制度設(shè)計(jì)和安排的理論基石。哈耶克認(rèn)為，“甚至可以說，要使法治生效，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)常常毫無例外地適用的規(guī)則，這一點(diǎn)比這個(gè)規(guī)則的內(nèi)容為何更為重要。只要同樣的規(guī)則能夠普遍實(shí)施，至于這個(gè)規(guī)則的內(nèi)容如何倒還是次要的”，“重要的是，規(guī)則使我們能夠正確地預(yù)測別人的行動(dòng)，而這就需要它應(yīng)當(dāng)適用一切情況——即使在某種特殊情況下，我們覺得它是沒有道理時(shí)”。
其次，“惡法亦法”是法治在中國生根發(fā)芽的必經(jīng)階段。我國從來沒有經(jīng)歷過法律至上、規(guī)則至上這樣一個(gè)形式法治的階段，我們的國民規(guī)則意識(shí)非常欠缺，守法還沒有成為慣行，法律還沒有被信仰。實(shí)踐中，法律不科學(xué)、不合理已經(jīng)成為一些組織、公民甚至領(lǐng)導(dǎo)干部不遵守、不執(zhí)行法律的慣常借口。在這種情況下，強(qiáng)調(diào)“惡法非法”的實(shí)質(zhì)主義思維，無疑是賦予了執(zhí)法者、司法者更少限制的自由裁量權(quán)。因此，只有強(qiáng)調(diào)“惡法亦法”，權(quán)大于法、情重于法的頑固結(jié)構(gòu)才有可能被觸動(dòng)，法律至上、規(guī)則至上才會(huì)成為國民的共識(shí)。因此，在當(dāng)今中國，即使法律不好，也必須給予足夠的尊重，在沒有依法修改或廢除之前，不能允許任意突破。因?yàn)?，一旦允許隨意突破一條不良之法，在潘多拉盒子打開以后，就意味著成千上萬條的“良法”將可能因此而受牽連，從而危及法律的權(quán)威和生命。
(三)程序性思維
公權(quán)力的取得和行使都需遵守一定的程序?！罢x不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)?！彼痉ㄒ袷爻绦蚍?，立法、行政同樣要遵守程序。某種程度上講，法治強(qiáng)調(diào)程序正義甚于實(shí)體正義，因?yàn)榉ㄖ蔚母救蝿?wù)在于規(guī)范約束公權(quán)力，不借助于正當(dāng)程序，公權(quán)力將很難被“關(guān)進(jìn)籠子里”，實(shí)質(zhì)正義也無從實(shí)現(xiàn)?！稕Q定》把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，就是在強(qiáng)調(diào)程序的重要性。而在我國的實(shí)踐中，經(jīng)常聽到領(lǐng)導(dǎo)干部講“我只看結(jié)果”。這種“只要結(jié)果，不重視程序”的觀念需要改變。領(lǐng)導(dǎo)干部要重視程序，尤其是要尊重他人嚴(yán)格按照程序辦事，避免要求或變相要求他人“違章作業(yè)”。
程序性思維不僅要求有程序、尊重程序，更要求程序要正當(dāng)。走程序不等于“走形式”“走過場”，不能圍繞特定結(jié)果設(shè)置程序，實(shí)踐中那種為特定人量身定做應(yīng)聘崗位的“蘿卜招聘”及其類似現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)避免。程序的正當(dāng)性來源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時(shí)終結(jié)和公開。(1)中立。程序參與各方不得因程序設(shè)計(jì)而受到不公正對(duì)待或享受特殊優(yōu)待?！白约翰坏米鲎约旱姆ü佟彼鶑?qiáng)調(diào)的就是程序的中立性，回避原則即是這一原則的體現(xiàn)。(2)理性。程序應(yīng)具有合理性，以有效防止武斷、恣意、專橫或反復(fù)無常。為此，決定的制定者應(yīng)為自己所作決定說明理由;程序操作應(yīng)體現(xiàn)職業(yè)主義原則，程序步驟合理、通過程序而產(chǎn)生的決定應(yīng)符合形式邏輯的一般要求。程序理性的核心在于權(quán)力應(yīng)當(dāng)以一種合理的、可以通過說明、論證以及邏輯上一致的方式而行使。(3)排他。每一個(gè)程序獨(dú)立、依法展開后，非經(jīng)特定程序，不得更改，即排斥與其相同程序的再次重復(fù)與沖擊。(4)可操作。程序應(yīng)明確、具體、可執(zhí)行。(5)平等參與。接受程序法律后果的各方當(dāng)事人在相同條件下，從程序主持者獲得相關(guān)信息，并有相同的機(jī)會(huì)向程序主持者陳述自己的看法。在訴訟、仲裁及聽證實(shí)踐中，給不同當(dāng)事人同樣多的發(fā)言時(shí)間、次數(shù)，以及“任何裁決都要聽取當(dāng)事人的陳詞”等均是平等參與的體現(xiàn)。而在招投標(biāo)實(shí)踐中，不同潛在投標(biāo)人得到信息的時(shí)間和信息量不同是違反平等參與原則的。(6)自治。程序的參與基于自愿，不得強(qiáng)迫。例如不得強(qiáng)制投票、聽證等。(7)及時(shí)終結(jié)。程序應(yīng)符合效率原則，應(yīng)有時(shí)限，要有終點(diǎn)，不能沒完沒了。《決定》提出申訴案件逐步實(shí)行律師代理，目的就是要解決有些案件當(dāng)事人不達(dá)目的不罷休、無休止申訴的問題，以節(jié)約有限的司法資源。(8)公開。程序除涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，應(yīng)當(dāng)向程序參與人和社會(huì)公開。因此，暗箱操作應(yīng)當(dāng)避免。
解決一些領(lǐng)導(dǎo)干部不依法辦事，尤其是不依法定程序辦事的問題，首先需要從干部考核、選拔等方面營造激勵(lì)、約束領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事的良好環(huán)境。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)程序的價(jià)值，正確認(rèn)識(shí)按程序辦事可能的利弊——可能的個(gè)案不公正和普遍公正。尤其是，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，實(shí)踐中好多行政訴訟案件政府?dāng)≡V的原因就是違反程序，因?yàn)槌绦蚴莿傂缘模`反程序必?cái)o疑。第三，要學(xué)會(huì)接受按照正當(dāng)程序辦事所得到的結(jié)果。只要遵守了正當(dāng)既定的程序，不管結(jié)果如何都應(yīng)當(dāng)坦然接受。
(四)權(quán)義性思維
1.以權(quán)利、義務(wù)為線索去審視、調(diào)整社會(huì)關(guān)系。
市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。法治經(jīng)濟(jì)要求法律通過權(quán)利義務(wù)建構(gòu)社會(huì)關(guān)系的基本框架。依法治國、建設(shè)法治政府要求領(lǐng)導(dǎo)干部首先能夠識(shí)別權(quán)利義務(wù)的基本類型和特點(diǎn)，從而以權(quán)利、義務(wù)為線索去審視、調(diào)整社會(huì)關(guān)系。比如，權(quán)利包括憲法權(quán)利和民事權(quán)利兩大類別。憲法權(quán)利又分自由權(quán)(人身、政治、精神、經(jīng)濟(jì)自由權(quán))和社會(huì)權(quán)(工作權(quán)、社會(huì)安全權(quán)和文化教育權(quán))。對(duì)自由權(quán)，政府的義務(wù)是不干涉，即不作為;而對(duì)社會(huì)權(quán)，政府的義務(wù)就是要積極作為。民事權(quán)利包括人格權(quán)、身份權(quán)、物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和股權(quán)。市場經(jīng)濟(jì)是權(quán)利經(jīng)濟(jì)，市場交換的對(duì)象是權(quán)利，即物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)四大現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)。不同的民事權(quán)利，對(duì)應(yīng)的義務(wù)不一樣，對(duì)于人格權(quán)、身份權(quán)、物權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)，政府的首要義務(wù)是尊重、不干預(yù)。對(duì)于合同權(quán)利，如果政府是合同一方當(dāng)事人，就應(yīng)當(dāng)信守約定，全面履行合同義務(wù)。此外，在訴訟中，當(dāng)事人尚有訴訟權(quán)利。樹立法治思維的目的之一，就是要求領(lǐng)導(dǎo)干部從權(quán)利、義務(wù)兩個(gè)緯度分析、認(rèn)識(shí)社會(huì)關(guān)系，從調(diào)整、平衡權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的角度去制定法律、規(guī)則，推進(jìn)改革。
2.認(rèn)真對(duì)待權(quán)利，切實(shí)履行義務(wù)。
領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)真對(duì)待他人權(quán)利。領(lǐng)導(dǎo)干部在行權(quán)履責(zé)過程中，幾乎沒有不影響他人權(quán)利的立法、決策和執(zhí)法。一般情況下，他人的權(quán)利就是公權(quán)力的邊界。因此，要尊重他人的權(quán)利。當(dāng)然，尊重權(quán)利并不意味著權(quán)利不可限制。但必須注意的是，對(duì)權(quán)利的限制是有條件的，即限制本身也是有限度的，比如征收就應(yīng)當(dāng)以公共利益為原則，程序正當(dāng)、公正補(bǔ)償。超越權(quán)力的正當(dāng)邊界行使權(quán)力，往往會(huì)傷及他人權(quán)利。而相對(duì)于民事主體之間的侵權(quán)行為而言，政府侵犯民事權(quán)利的傷害力更大、影響也更壞，因而更需警惕。
領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)認(rèn)真對(duì)待政府權(quán)利和義務(wù)。政府既是公權(quán)力主體，同時(shí)也是市場上最大的買家，時(shí)常充當(dāng)市場主體，代表人民行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，在土地出讓、政府采購等活動(dòng)中成為一方契約當(dāng)事人。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待政府權(quán)利，不能造成國有資產(chǎn)流失。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)在市場參與過程中，自覺履行合同義務(wù)，以誠信政府帶動(dòng)誠信社會(huì)建設(shè)。
3.以權(quán)利、義務(wù)為基本分析工具，正確對(duì)待、妥善處理社會(huì)矛盾。
紛繁復(fù)雜的社會(huì)矛盾如果從權(quán)利義務(wù)的角度去分析，就會(huì)清晰得多、簡單得多，這也是正確對(duì)待矛盾糾紛及其當(dāng)事人，妥善處理社會(huì)矛盾的一種有效方法。在很多情況下，政府不僅是權(quán)力的擔(dān)當(dāng)者和市場秩序的維護(hù)者，同時(shí)也是市場的平等參與者，領(lǐng)導(dǎo)干部處理社會(huì)矛盾時(shí)也應(yīng)堅(jiān)持權(quán)義性思維。不管是歷史遺留問題，還是當(dāng)下的社會(huì)矛盾，都需要弄清事實(shí)，明確包括政府在內(nèi)的各方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，進(jìn)而公平、合理、妥善處理?！盎ㄥX買平安”“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”所體現(xiàn)的顯然不是權(quán)義性思維，應(yīng)當(dāng)盡量避免。
(五)權(quán)責(zé)性思維
權(quán)力是應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，與權(quán)利具有選擇性、可行使、可放棄、可轉(zhuǎn)讓相反，權(quán)力必須行使、不可放棄、不可轉(zhuǎn)讓。權(quán)力與責(zé)任總是相伴的，有多大的權(quán)力就應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)多重的責(zé)任，即所謂的權(quán)責(zé)相隨，權(quán)責(zé)相當(dāng)。領(lǐng)導(dǎo)干部作為權(quán)力的行使者和責(zé)任的擔(dān)當(dāng)者，理應(yīng)樹立權(quán)責(zé)性思維。
1.有權(quán)必有責(zé)。
首先，制度設(shè)計(jì)上要做到有權(quán)必有責(zé)。立法機(jī)關(guān)制定法律法規(guī)，行政機(jī)關(guān)出臺(tái)行政法規(guī)、規(guī)章時(shí)，賦予權(quán)力的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任保障機(jī)制，既要避免有權(quán)無責(zé)，也要防止權(quán)責(zé)錯(cuò)位。也就是說，誰享有權(quán)力誰就應(yīng)當(dāng)負(fù)有責(zé)任，但權(quán)力行使者和責(zé)任承擔(dān)者不一致也需避免。從我國的制度規(guī)定來看，由于部門主導(dǎo)立法等原因，法律制度往往規(guī)定權(quán)力的多，規(guī)定責(zé)任的少，有權(quán)無責(zé)現(xiàn)象并不少見，尤其是針對(duì)主導(dǎo)立法部門的責(zé)任規(guī)定少。《決定》有關(guān)重大行政決策終身責(zé)任的規(guī)定，以及司法機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的規(guī)定，就是在落實(shí)權(quán)責(zé)一致原則。
其次，實(shí)踐中既要保證用權(quán)當(dāng)負(fù)責(zé)，也要避免無權(quán)亂負(fù)責(zé)。責(zé)任不僅應(yīng)落到紙上，更應(yīng)落在實(shí)踐中。法律文本只規(guī)定權(quán)力未規(guī)定責(zé)任的，實(shí)踐中自然無責(zé)任可落實(shí);即使法律文本規(guī)定了與權(quán)力相應(yīng)的責(zé)任，也不能保證責(zé)任就能夠落實(shí)到位。從我國過去的實(shí)踐來看，權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)的現(xiàn)象還比較常見，主要表現(xiàn)有：只有權(quán)力沒有責(zé)任;上級(jí)享受權(quán)力，下級(jí)承擔(dān)責(zé)任;一把手享受權(quán)力，二把手或副職承擔(dān)責(zé)任。在實(shí)際問責(zé)過程中，板子打不到點(diǎn)子上的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生;沒有權(quán)力卻亂攬責(zé)，比如本屬當(dāng)事人之間的民事賠償糾紛，在責(zé)任不明的情況下，為息事寧人，政府卻先行承擔(dān)賠償責(zé)任，就是一個(gè)典型的例子。黨的十八大以來，中央特別強(qiáng)調(diào)黨委的主體責(zé)任，這是權(quán)責(zé)一致原則的具體體現(xiàn)。
2.權(quán)責(zé)要相當(dāng)。
越是權(quán)高位重，責(zé)任就應(yīng)越大。有多大權(quán)力就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多重責(zé)任。責(zé)任過輕既不能糾正濫用權(quán)力行為，也不足以威懾潛在違法行為。但責(zé)任也不是越重越好。
從理念上講，一個(gè)擁有有限權(quán)力的政府只能承擔(dān)有限的責(zé)任;反之，一個(gè)享有無限權(quán)力的全能政府就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)無限責(zé)任。既然我們政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是建立有限政府，相應(yīng)建立的就應(yīng)當(dāng)是一種有限責(zé)任機(jī)制。因此，從責(zé)任的角度看，我國政府職能轉(zhuǎn)變的過程，也正是政府從承擔(dān)無限責(zé)任向有限責(zé)任轉(zhuǎn)變的過程。
從制度設(shè)計(jì)講，既要注意權(quán)力與責(zé)任在類型配置方面的相當(dāng)，也要注意某一責(zé)任類型中責(zé)任程度的相當(dāng)。立法中要實(shí)現(xiàn)刑事、民事和行政責(zé)任的合理平衡配置，改變重行政責(zé)任、輕刑事責(zé)任和民事責(zé)任的現(xiàn)象。因?yàn)椴煌呢?zé)任類型，嚴(yán)厲程度不同，體現(xiàn)價(jià)值不同，欲實(shí)現(xiàn)的社會(huì)目標(biāo)也不同，彼此間不存在相互替代的基礎(chǔ)。同時(shí)，立法中要盡可能規(guī)定明確具體的責(zé)任，逐步改變我國立法中“模糊處理”的現(xiàn)象。這樣不僅可以使?jié)撛诘倪`法者提前防范、分散法律風(fēng)險(xiǎn)，而且可以有效約束執(zhí)法者和司法人員，避免執(zhí)法、司法不公。
就追責(zé)實(shí)踐而言，一要嚴(yán)格執(zhí)法。任何人違法犯罪，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。要將法律文本規(guī)定的責(zé)任不折不扣地落實(shí)下去，避免追究不到位，“老實(shí)人吃虧”。二要防止不問青紅皂白濫施責(zé)任。任何法律責(zé)任的承擔(dān)都要符合一定的構(gòu)成要件，不問原因、不問過錯(cuò)、不問真正的責(zé)任者的追責(zé)表面看來很嚴(yán)格，實(shí)際上往往是不妥當(dāng)?shù)?。三要尊重?zé)任追究機(jī)制。責(zé)任不同，相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制不同，有權(quán)追責(zé)的機(jī)構(gòu)也不同。對(duì)于沒有追責(zé)權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)來說，要尊重有關(guān)部門依法執(zhí)法，不要?jiǎng)虞m過問、插手，更不要接手、大包大攬責(zé)任追究過程。因?yàn)?，這樣越位的追責(zé)不僅本身就存在合法性的問題，而且往往更會(huì)造成權(quán)責(zé)失當(dāng)?！稕Q定》提出建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法、插手具體案件的記錄、通報(bào)和問責(zé)機(jī)制，就是要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部尊重司法機(jī)關(guān)依法、獨(dú)立行使檢察權(quán)和審判權(quán)。
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