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最近，媒體時(shí)常報(bào)道各地紛紛開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)，一些地方也很以此種“先行先試”為傲。但筆者深為這些舉措捏一把汗：在沒(méi)有修法或者有權(quán)機(jī)關(guān)正式授權(quán)試點(diǎn)之前就貿(mào)然行動(dòng)，會(huì)給改革探索的深入推進(jìn)帶來(lái)障礙。
　　2014年11月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，首次以中央文件形式確立了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革方向。毫無(wú)疑問(wèn)，“三權(quán)分置”是我國(guó)農(nóng)業(yè)土地制度改革的重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新：它實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)土地權(quán)利配置從“所有權(quán)——承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“兩權(quán)分離”到“所有權(quán)——承包權(quán)——經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變；它分割了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能，讓承包權(quán)繼續(xù)擔(dān)負(fù)農(nóng)民社會(huì)保障職責(zé)，而僅承擔(dān)財(cái)產(chǎn)功能的經(jīng)營(yíng)權(quán)則可以輕裝上陣進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，從而可以在堅(jiān)持集體所有和家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上解決承包地的拋荒、集中經(jīng)營(yíng)以及抵押融資等問(wèn)題，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。不僅如此，從農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的風(fēng)險(xiǎn)控制的角度看，“三權(quán)分置”理論將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解成承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)則是為農(nóng)戶的承包地流轉(zhuǎn)行為設(shè)置了一道保護(hù)屏障。
　　但一項(xiàng)改革舉措從中央提出到實(shí)踐實(shí)施，還有較長(zhǎng)路要走。一些地方“搶占先機(jī)”的做法，在尚未明確三權(quán)的權(quán)能配置和缺乏正式法律制度保障的前提下推行，將面臨諸多隱患。
　　首先，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押法律關(guān)系的明確，以三權(quán)的權(quán)能配置明確為前提，這就需要對(duì)各產(chǎn)權(quán)的權(quán)能配置做出明確界定，需要明確各自的主體、內(nèi)涵和外延，以及相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革僅限于“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這種十分原則性的表述，三權(quán)的權(quán)能配置并不明晰。理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)這一問(wèn)題的研究也尚欠成熟?；蛟S短期來(lái)看這種做法并無(wú)大礙，但假以時(shí)日，一旦出現(xiàn)無(wú)法償還銀行貸款需要拿土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，糾紛也就無(wú)法避免，在模糊的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)中受損的必將是弱者，而且極有可能是農(nóng)民。尤其是經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)并不是一錘子買賣，而是具有較長(zhǎng)的期限，在缺乏周密制度安排的條件下普遍推開(kāi)，不僅容易滋生各種糾紛，而且也會(huì)為將來(lái)正式推進(jìn)改革留下諸多難以解決的遺留問(wèn)題，甚至影響對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的客觀評(píng)價(jià)和信心。
　　其次，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度是以農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”為基礎(chǔ)的，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革必將帶來(lái)農(nóng)業(yè)用地權(quán)利體系的重新安排。這意味著這一改革舉措不僅與《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等的規(guī)定不符，而且是有重大突破。在這幾部法律中并無(wú)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的地位，自然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也不在《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》規(guī)定的可以抵押的財(cái)產(chǎn)之列。故此，在沒(méi)有修法的情形下就開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)踐，顯然于法無(wú)據(jù)，一旦發(fā)生糾紛，如果嚴(yán)格依照法律規(guī)定，抵押權(quán)并不能得到保障。故此，我們看到很多地方試點(diǎn)的做法通常有賴于地方黨委政府的強(qiáng)力推動(dòng)和擔(dān)保，但政府的此種做法既有過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)之嫌也無(wú)法推廣。而且一旦付諸訴訟，也必然讓法院為難。這也恰好是前幾年成都等地的試驗(yàn)區(qū)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押探索中面臨的困惑。
　　農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革也必須于法有據(jù)，以法治方式推進(jìn)。當(dāng)前以法治方式推行這項(xiàng)改革有兩種路徑可選：一是先授權(quán)試點(diǎn)后立法，二是直接立法。在當(dāng)前條件下，短期內(nèi)尚不具備直接修法條件：《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的規(guī)定建立在原有的“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上，“三權(quán)分置”改革要求重構(gòu)農(nóng)業(yè)用地上的權(quán)利體系，各產(chǎn)權(quán)的權(quán)能配置、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等也會(huì)發(fā)生較大變化。這意味著需要對(duì)《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》進(jìn)行較大力度的修改，會(huì)涉及分散在各處的諸多條款。但當(dāng)前并不具備如此大力度修改這三部法律的條件：一是當(dāng)前理論儲(chǔ)備不足。如何建立適應(yīng)“三權(quán)分置”、適應(yīng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)分離的土地權(quán)利體系，如何明晰各產(chǎn)權(quán)的歸屬，完善各產(chǎn)權(quán)的權(quán)能配置，如何清晰界定各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)，如何將這些產(chǎn)權(quán)體系和權(quán)利義務(wù)在法律上進(jìn)行精確的表達(dá)，如何將這一創(chuàng)新的權(quán)利體系融入現(xiàn)有法律體系，如何在權(quán)能配置和法律制度安排上防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和“揚(yáng)利去弊”，對(duì)這些問(wèn)題在理論上尚缺乏系統(tǒng)深入研究，在立法方面更是有待探索。二是從立法計(jì)劃和程序上看，三部“重量級(jí)”法律同時(shí)大力度修改，也并非一朝一夕之事。故此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革采取授權(quán)試點(diǎn)模式先行先試是更加符合當(dāng)前實(shí)際的選擇。待經(jīng)驗(yàn)積累足夠、立法條件成熟，再啟動(dòng)修法程序，然后再全國(guó)推廣。
　　同樣，作為此次農(nóng)村土地制度改革重要組成部分的農(nóng)村土地“三塊地”改革，雖然中央做出部署比農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革晚，但前者已經(jīng)率先采取了全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)試點(diǎn)模式。征地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地這“三塊地”改革與農(nóng)村土地“三權(quán)分置”這“一塊地”改革的最大不同在于：前者改革方向尚不確定，需要通過(guò)試點(diǎn)探索；后者改革方向則很明確，僅是具體實(shí)施規(guī)則尚待探索?；蛟S這也是此次“三塊地”改革率先采取全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)試點(diǎn)模式，而“一塊地”改革則進(jìn)行試點(diǎn)的原因。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革雖然方向明確，但具體操作規(guī)則尚有待摸索完善，而且其確實(shí)對(duì)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》等有較大幅度突破。在此種情形下只有由這些法律的制定機(jī)關(guān)——全國(guó)人大常委會(huì)做出授權(quán)決定，試點(diǎn)工作才具有合法性。故此，按照全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革可以也應(yīng)當(dāng)采取全國(guó)人大授權(quán)試點(diǎn)模式。并且，考慮到農(nóng)村土地制度相互之間的關(guān)聯(lián)性，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革可以也應(yīng)該和“三塊地”改革一同推進(jìn)，這也有利于促進(jìn)各改革制度設(shè)計(jì)之間的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和耦合性。
　　農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是一項(xiàng)可以惠及廣大農(nóng)民的改革舉措，但只有在權(quán)能配置明確的基礎(chǔ)上穩(wěn)打穩(wěn)扎、依法有序推進(jìn)，才符合“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的要求，也才能真正確保“農(nóng)民利益不受損”的底線。因此，一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押并不是一朝一夕之事，各地既不應(yīng)該也沒(méi)有必要搶跑；另一方面，中央應(yīng)該抓緊做出具體部署，通過(guò)正式的“試點(diǎn)授權(quán)”將迫不及待的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革納入法治軌道。