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鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)旨在通過(guò)對(duì)人口、土地、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展要素的系統(tǒng)配置和有效管理推動(dòng)鄉(xiāng)村全面復(fù)興的戰(zhàn)略。開(kāi)展國(guó)土空間全域綜合整治，統(tǒng)籌全要素系統(tǒng)治理，是助力鄉(xiāng)村全面振興的迫切需要，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的內(nèi)生動(dòng)力，有助于優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。

鄉(xiāng)村振興催生更高層次的國(guó)土空間需求。從需求角度而言，鄉(xiāng)村振興是國(guó)土空間全域綜合整治的目標(biāo)導(dǎo)向?！笆奈濉逼陂g，我國(guó)以縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距為主攻方向，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，而鄉(xiāng)村振興是必經(jīng)之路?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出，到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。這意味著物質(zhì)空間與精神內(nèi)核并重，從居住環(huán)境和公共服務(wù)等物質(zhì)層面的提升，延伸到充滿活力的產(chǎn)業(yè)、獨(dú)特的文化、有序的治理體系等深層次復(fù)興，由對(duì)土地要素的單一化需求升級(jí)為對(duì)“土地—生態(tài)—景觀—文化”的多元化需求。

國(guó)土空間全域綜合整治，強(qiáng)化自然資源的供給保障。從供給角度而言，國(guó)土空間全域綜合整治是鄉(xiāng)村振興的要素保障。自然資源尤其是土地資源，是鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素，不僅以生產(chǎn)支持功能和空間承載功能支撐著鄉(xiāng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也以生態(tài)調(diào)節(jié)功能和文化傳承功能影響著鄉(xiāng)村生活品質(zhì)的提升，更以自然增值和資本增值決定著農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)的增長(zhǎng)。因此，應(yīng)以國(guó)土空間全域綜合整治為抓手，優(yōu)化自然資源供給，發(fā)揮保護(hù)、保障和調(diào)控作用，為鄉(xiāng)村振興注入新的活力。

2020年4月，江蘇省出臺(tái)了《江蘇省國(guó)土空間全域綜合整治方案》，突出江蘇特色，增加公共空間治理目標(biāo)，注重提升鄉(xiāng)村治理能力。同時(shí)，在政策方面，出臺(tái)允許永久基本農(nóng)田布局合理調(diào)整、節(jié)余指標(biāo)省域范圍內(nèi)調(diào)劑使用、申請(qǐng)流量和掛鉤指標(biāo)、鼓勵(lì)建設(shè)用地整治成生態(tài)用地、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)式管理等政策，并探索不同的全域綜合整治模式。

“三生空間”優(yōu)化型。以空間布局優(yōu)化為目標(biāo)，提升鄉(xiāng)村治理能力。通過(guò)開(kāi)展農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)，探索閑置宅基地有償退出，改善村容村貌和生態(tài)環(huán)境，保障公共設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村道路、廣場(chǎng)、荒地等公共空間治理，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約、生活空間宜居和生態(tài)空間秀美。如：鹽城市建湖縣上岡鎮(zhèn)通過(guò)平整田坎壟溝、歸并零散地塊等方式，建成連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)；協(xié)同推進(jìn)農(nóng)房改善，完善綠化、污水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)文化禮堂等公共服務(wù)設(shè)施；修復(fù)自然退化和人為損毀的農(nóng)田，規(guī)范化肥農(nóng)藥使用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)”引領(lǐng)型。以現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)為引擎，促進(jìn)產(chǎn)城、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)民住房條件改善和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等路徑，盤活存量用地，滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，組織耕地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，帶動(dòng)農(nóng)民增收，加快共同富裕步伐。如：徐州市豐縣常店鎮(zhèn)打造智能電動(dòng)車產(chǎn)業(yè)園，推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地優(yōu)化調(diào)整，打造現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并通過(guò)銀行貸款融資、企業(yè)“工程總承包+融資”模式、增減掛鉤指標(biāo)交易資金等渠道融資，確保項(xiàng)目實(shí)施。

“三產(chǎn)融合”發(fā)展型。以一、二、三產(chǎn)業(yè)融合為紐帶，加強(qiáng)特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)，通過(guò)拆并整理農(nóng)村建設(shè)用地，加強(qiáng)農(nóng)用地整治，適當(dāng)調(diào)整永久基本農(nóng)田，為農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展提供用地空間；實(shí)施退圩還湖等生態(tài)修復(fù)工程，加快鄉(xiāng)村資源與旅游、體育、文化等產(chǎn)業(yè)深度融合，發(fā)展新興支柱產(chǎn)業(yè)。如：興化市陳堡鎮(zhèn)立足里下河水網(wǎng)密集、河道縱橫的水文條件，發(fā)展特色果蔬種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖，培育農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)，建立物流配送網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)生態(tài)修復(fù)保障體育產(chǎn)業(yè)用地，同時(shí)利用湖蕩、水鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境發(fā)展旅游業(yè)，打造“農(nóng)業(yè)+旅游+文化”游覽示范區(qū)。

“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”建設(shè)型。以現(xiàn)代化指標(biāo)為導(dǎo)向，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，通過(guò)開(kāi)展全域全要素設(shè)計(jì)，圍繞保障用地空間、改善人居環(huán)境、營(yíng)造村鎮(zhèn)景觀風(fēng)貌等目標(biāo)，采取城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)整治和生態(tài)修復(fù)等手段，優(yōu)化全域國(guó)土空間格局，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平。如：蘇州市于2020年發(fā)布農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；昆山市張浦鎮(zhèn)對(duì)標(biāo)確立了10項(xiàng)整治子目標(biāo)，開(kāi)展村莊整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、工業(yè)集中區(qū)整理和工礦生態(tài)修復(fù)，謀劃農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化藍(lán)圖。

涉農(nóng)投入有限，資金來(lái)源單一。由于農(nóng)業(yè)效益低、見(jiàn)效周期長(zhǎng)、整治前期資金投入多，有些地區(qū)對(duì)整治工作未能給予足夠的重視。社會(huì)資本參與整治的相關(guān)政策和機(jī)制不夠健全，投資回報(bào)存在不確定性，導(dǎo)致其參與程度不高。此外，有些地區(qū)將整治騰退出的用地空間更多用于推進(jìn)“鄉(xiāng)村工業(yè)化”和“鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化”，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地投入較少。

規(guī)劃引領(lǐng)滯后，資源整合困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃是實(shí)施全域綜合整治的規(guī)劃依據(jù)。當(dāng)前，各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃尚未編制完成，村莊規(guī)劃在編制和實(shí)施過(guò)程中，存在與上位規(guī)劃銜接不足、部分規(guī)劃建設(shè)用地占用永久基本農(nóng)田、不符合鎮(zhèn)村布局規(guī)劃等問(wèn)題。同時(shí)，整治前期工作主要以當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門為主，其他相關(guān)部門參與積極性不高。如何統(tǒng)籌各方資源、發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，有待進(jìn)一步思考。

生態(tài)功能受制，本土特色欠缺。由于受傳統(tǒng)整治模式的影響，有些地區(qū)對(duì)自然資源的生態(tài)服務(wù)價(jià)值、文化價(jià)值認(rèn)識(shí)不到位，一味追求整治效果的“短、平、快”，忽略了各地稟賦的差異性，缺乏對(duì)自然景觀的保護(hù)，導(dǎo)致項(xiàng)目同質(zhì)化明顯，特色風(fēng)貌彰顯不足，造成“千鎮(zhèn)一面”。同時(shí)，在“自上而下”的政府主導(dǎo)模式下，村集體和農(nóng)民參與整治的主動(dòng)性和積極性略顯不足。

產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)不足，振興層次不深。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下，“人口—產(chǎn)業(yè)—土地”的耦合機(jī)制是否協(xié)調(diào)是關(guān)鍵。目前，有些地區(qū)在整治時(shí)割裂了三者的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，對(duì)農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀調(diào)查和趨勢(shì)研判不到位，導(dǎo)致整治范圍的劃定不夠科學(xué)。同時(shí)，有些地區(qū)在本土資源挖掘、品牌塑造、多元化營(yíng)銷等領(lǐng)域存在短板，產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)活力不足，農(nóng)民增收渠道較少。

“多管齊下”，提升整治綜合效應(yīng)。一是優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。盤活集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和閑置宅基地，加大空心村治理力度，騰挪空間優(yōu)先用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地。二是提升農(nóng)地利用效能。發(fā)揮田坎歸并平整、修建農(nóng)田水利設(shè)施等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)田坎規(guī)則化、種植機(jī)械化和經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?。三是守住耕地保護(hù)紅線。嚴(yán)守耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，確須調(diào)整永久基本農(nóng)田的，按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”要求推進(jìn)。四是優(yōu)化資金平衡機(jī)制。健全市場(chǎng)化投融資機(jī)制，爭(zhēng)取開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行和社會(huì)資本支持，優(yōu)化節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)制度，保障資金需求。

加強(qiáng)村莊規(guī)劃，合理布局鄉(xiāng)村空間形態(tài)。一是強(qiáng)化空間規(guī)劃引領(lǐng)。切實(shí)做好整治與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，按需編制“多規(guī)合一”實(shí)用型村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展定位、生態(tài)保護(hù)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村空間形態(tài)有機(jī)更新。二是整體謀劃綜合施策。明確細(xì)化配套政策，出臺(tái)規(guī)劃編制、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目實(shí)施及后期管護(hù)等實(shí)施細(xì)則，協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，形成整治工作合力。三是改善農(nóng)民居住條件。協(xié)同推進(jìn)農(nóng)房改善、農(nóng)村人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村景觀建設(shè)等工作，選取公共資源配置較優(yōu)區(qū)域作為搬遷地，提升居住環(huán)境。

治理鄉(xiāng)村環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。一是牢固堅(jiān)守生態(tài)底線。保護(hù)鄉(xiāng)村風(fēng)貌、歷史文脈和生態(tài)環(huán)境，結(jié)合鄉(xiāng)村生態(tài)本底，以生態(tài)系統(tǒng)自調(diào)控為主，以生態(tài)風(fēng)景化為目標(biāo)，運(yùn)用自然手法開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)。二是彰顯鄉(xiāng)村地域特色。注重品牌打造、特色塑造，推動(dòng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌田園化，保護(hù)傳統(tǒng)村落，傳承鄉(xiāng)土文化，營(yíng)造鄉(xiāng)愁空間，構(gòu)建“一鎮(zhèn)一品”。三是推動(dòng)公共空間治理。發(fā)動(dòng)村集體、農(nóng)民和社會(huì)各界參與整治，優(yōu)先公共設(shè)施建設(shè)需求，提高公共空間利用效率，提升基層治理水平，推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化。

促進(jìn)三產(chǎn)融合，助力脫貧致富。一是促進(jìn)三產(chǎn)融合發(fā)展。激活人口、土地和產(chǎn)業(yè)要素，將產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)效益明顯、“造血機(jī)制”順暢的區(qū)域優(yōu)先納入整治范圍，騰退空間重點(diǎn)用于一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。二是拓展農(nóng)民增收渠道。優(yōu)化收益分配機(jī)制，將農(nóng)民承包地、宅基地等集中整治后，規(guī)模經(jīng)營(yíng)、共享收益，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。三是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。建立拆遷安置、被征地農(nóng)民再就業(yè)等保障制度，發(fā)揮整治對(duì)吸納就業(yè)、農(nóng)民增收、城鄉(xiāng)融合等方面的帶動(dòng)效益，助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。

 （作者分別供職于江蘇省國(guó)土資源研究中心和江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院）

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