案件的監(jiān)督思路充分實(shí)踐了最高檢指導(dǎo)性案例發(fā)揮的指導(dǎo)作用，證明指導(dǎo)性案例在推動(dòng)檢察司法實(shí)踐進(jìn)步提升方面具有強(qiáng)大的生命力?！耙粋€(gè)案例勝過一打文件”，是具體生動(dòng)鮮活的。要注重養(yǎng)成案例意識(shí)、精品意識(shí)，發(fā)揚(yáng)檢察工匠精神，從辦案一開始就按指導(dǎo)性案例、典型案例的要求來嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致辦案。
指導(dǎo)性案例讓行政檢察辦案活起來
編者按 “一個(gè)案例勝過一打文件?！苯陙?，最高檢高度重視指導(dǎo)性案例工作，已經(jīng)連續(xù)發(fā)布了18批指導(dǎo)性案例。指導(dǎo)性案例的充分、有效運(yùn)用，對(duì)于統(tǒng)一執(zhí)法思想和司法尺度，發(fā)揮著十分重要的作用。“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”都要充分發(fā)揮案例的作用，同時(shí)，要督導(dǎo)、促進(jìn)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)、用好這些案例，不斷提升檢察監(jiān)督辦案的能力和水平。在此，選發(fā)一位行政檢察部門檢察官撰寫的學(xué)習(xí)運(yùn)用指導(dǎo)性案例辦案的心得體會(huì)文章，敬請(qǐng)關(guān)注。
“暮春三月，江南草長(zhǎng)，雜花生樹，群鶯亂飛?！?/p>
這是南朝文學(xué)家丘遲在《與陳伯之書》中所描繪的景象，如今這番鶯飛草長(zhǎng)、春明景和、江水清冽、人與自然草木飛禽和諧的生態(tài)文明之象，得以呈現(xiàn)在我市港口鎮(zhèn)大豐水廠二級(jí)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)（屬珠江水系支流），行政檢察監(jiān)督工作發(fā)揮了重要作用。
誰能想到，在此之前，這里曾是堆滿沙石、粉塵漫天飛揚(yáng)的水泥攪拌場(chǎng)，某建筑公司混凝土攪拌中心未經(jīng)批準(zhǔn)，在此水道中順大堤內(nèi)建設(shè)了10個(gè)高35米、直徑12米的水泥攪拌儲(chǔ)罐，以及2條水泥、沙石輸送帶和臨時(shí)廠房等配套設(shè)施進(jìn)行水泥攪拌生產(chǎn)，運(yùn)行已近五年之久，違建占地面積達(dá)2500多平方米，違建體積達(dá)8萬立方米。何以在檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)督后迅速得以整改，河道得以恢復(fù)自然生態(tài)原貌，水源安全和防洪行洪安全得以保障？
學(xué)用指導(dǎo)性案例，確定監(jiān)督思路
該案的成功辦理主要得益于對(duì)最高檢第十五批指導(dǎo)性案例的學(xué)習(xí)、實(shí)踐和運(yùn)用。
話得從我去年3月下旬至清明節(jié)期間參加最高檢第七檢察廳組織的全國(guó)行政檢察三十年首批指導(dǎo)性案例選編工作說起。當(dāng)時(shí)，正值京城春光明媚、姹紫嫣紅時(shí)分，我被抽調(diào)參與案例的篩選和編撰工作。當(dāng)時(shí)，我負(fù)責(zé)的是行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案例。在選編過程中，湖北省隨縣水利局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行肖某河道違法建設(shè)處罰決定監(jiān)督案,因其監(jiān)督的問題典型、效果好而被選中，經(jīng)最高檢院領(lǐng)導(dǎo)層層審核、檢委會(huì)討論通過選為指導(dǎo)性案例。該案例指導(dǎo)要旨有兩個(gè)方面：一是具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，法院不應(yīng)受理而受理的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)予監(jiān)督；二是檢察機(jī)關(guān)在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督履職中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政行為存在違法或不當(dāng)履職情形的，可以向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。通過參與選編案例，有關(guān)水務(wù)局對(duì)河道違法建設(shè)負(fù)有行政處罰和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等案中的行政、執(zhí)行等專業(yè)問題深深印在我的腦海里。2019年9月9日，最高檢發(fā)布了第十五批指導(dǎo)性案例，此案例也在其中。但當(dāng)時(shí)自己對(duì)指導(dǎo)性案例在司法實(shí)踐中的具體指導(dǎo)作用并無太深的直觀感受，直到我院辦理了同類型案例之后。
10月下旬的一天，部門檢察官在跟進(jìn)中央環(huán)保督察的涉生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法案件中發(fā)現(xiàn)了我市港口鎮(zhèn)大豐水廠二級(jí)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)某建筑公司混凝土攪拌中心違法建設(shè)未被拆除的線索。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)：環(huán)保部門以建設(shè)設(shè)施未經(jīng)獲環(huán)評(píng)審批為由于2018年2月13日作出《責(zé)令改正違法行為決定書》，責(zé)令攪拌中心立即停止違法行為，恢復(fù)原狀。在處罰方面，環(huán)保局認(rèn)為，由于違建時(shí)間已超過兩年，不再給予行政處罰。環(huán)保部門僅就“恢復(fù)原狀”申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。而法院于2018年12月3日立案執(zhí)行并于12月7日作出執(zhí)行通知以及報(bào)告財(cái)產(chǎn)令，責(zé)令攪拌中心停止堤外物料運(yùn)輸擴(kuò)建項(xiàng)目主體工程的建設(shè)，恢復(fù)原狀以及報(bào)告財(cái)產(chǎn)。2019年4月26日，法院作出執(zhí)行裁定書認(rèn)為，攪拌中心沒有履行生效法律文書確定的義務(wù)，該院已將市一建攪拌中心列入失信人名單并限制其負(fù)責(zé)人高消費(fèi)。現(xiàn)攪拌中心已停止堤外物料運(yùn)輸擴(kuò)建項(xiàng)目主體工程的建設(shè)，對(duì)部分進(jìn)行拆除和搬遷，因此裁定：終結(jié)本次執(zhí)行程序。
此案最初是作為公益訴訟線索立案，承辦檢察官提出了環(huán)保部門未予處罰屬履職不當(dāng)、適用法律錯(cuò)誤應(yīng)發(fā)檢察建議督促糾正的初步意見?？春?，我第一時(shí)間想到了指導(dǎo)性案例中湖北隨縣案例，主要法律關(guān)系、法律性質(zhì)幾乎如出一轍，核心問題都是河道違法建設(shè)的處罰處理，都涉及非訴執(zhí)行。受指導(dǎo)性案例啟發(fā)，我迅速厘清此案的行政檢察監(jiān)督事實(shí)涉及的三個(gè)方面：一是水務(wù)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)河道非法建設(shè)處罰和強(qiáng)制執(zhí)行而未履職；二是法院對(duì)不符合終結(jié)條件的案件終結(jié)執(zhí)行；三是違法行為處于持續(xù)狀態(tài)中，環(huán)保部門以超期為由未予處罰不當(dāng)。確定監(jiān)督思路后，及時(shí)申請(qǐng)技術(shù)協(xié)助，并制作現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄，通過無人機(jī)對(duì)該河道內(nèi)違法建設(shè)情況及仍然進(jìn)行生產(chǎn)的事實(shí)進(jìn)行了拍攝、測(cè)量，以固定證據(jù)。原來，攪拌中心共建了10個(gè)罐，但只拆了2個(gè)，其他照樣生產(chǎn)運(yùn)行。
深研指導(dǎo)性案例，分步驟扎實(shí)開展辦案工作
基本事實(shí)調(diào)查核實(shí)清楚、證據(jù)得到固定后，我們決定分步驟開展工作：
上下一體辦案，執(zhí)行和行政監(jiān)督并進(jìn)。2019年11月26日，適逢最高檢第七檢察廳負(fù)責(zé)人到我院調(diào)研指導(dǎo)，我們把案件情況作了匯報(bào)。案件線索的價(jià)值得以充分認(rèn)可，監(jiān)督思路、方向和舉措也得到充分肯定，并對(duì)案件的進(jìn)一步辦理提出了切實(shí)的指導(dǎo)意見。之后，我們把行政非訴執(zhí)行監(jiān)督線索交第一市區(qū)檢察院辦理，對(duì)同級(jí)法院的非訴行政執(zhí)行活動(dòng)開展監(jiān)督。按照指導(dǎo)性案例的指導(dǎo)要旨，檢察機(jī)關(guān)在行政非訴執(zhí)行案件中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)行政行為存在違法或不當(dāng)履職情形的，可以向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，遂由市院負(fù)責(zé)對(duì)水務(wù)局履職的監(jiān)督和對(duì)市生態(tài)環(huán)境局（原環(huán)保局）履職的監(jiān)督。
深研指導(dǎo)性案例，夯實(shí)監(jiān)督依據(jù)。我們組織辦案組同志認(rèn)真學(xué)習(xí)指導(dǎo)性案例，把握案例指導(dǎo)的意旨、精神，研判本案與指導(dǎo)性案例之異同，感覺指導(dǎo)性案例就是鮮活的法律，當(dāng)下即可“比附援引”運(yùn)用到我們的案件中，直接參照性很強(qiáng)。有了指導(dǎo)性案例的引領(lǐng)、示范，我們對(duì)辦理本案充滿了信心，絲毫不擔(dān)心會(huì)辦錯(cuò)案，不擔(dān)心我們的監(jiān)督會(huì)受到質(zhì)疑、不配合。研判后，我們一致認(rèn)為：基于法院非訴執(zhí)行終結(jié)裁定違法事項(xiàng)明確清楚，其認(rèn)定的事實(shí)與實(shí)際不符，違法建設(shè)并未拆除，且終本只適用于有金錢給付的執(zhí)行，本案屬行為執(zhí)行，執(zhí)行法院終本裁定適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)由基層院盡快發(fā)出檢察建議予以監(jiān)督撤銷并恢復(fù)執(zhí)行。另外，指導(dǎo)性案例“指導(dǎo)意義”表明，“應(yīng)當(dāng)依法查明行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)是否具有直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)”，很顯然，對(duì)本案河道中違法建設(shè)的執(zhí)法主體應(yīng)為市水務(wù)局，并且水務(wù)局具有直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，應(yīng)向水務(wù)局發(fā)出檢察建議督促履職。由于違法建設(shè)一直處于持續(xù)狀態(tài)，環(huán)保局適用行政處罰法第29條第1款之規(guī)定“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰”未予處罰，屬認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤。且法院終結(jié)本次執(zhí)行不當(dāng)，市環(huán)保局應(yīng)當(dāng)向法院申請(qǐng)恢復(fù)執(zhí)行。針對(duì)生態(tài)環(huán)境局的執(zhí)法不當(dāng)，應(yīng)發(fā)出檢察建議進(jìn)行監(jiān)督。
召開約談會(huì)，明確履職建議。監(jiān)督意見厘清后，我院主持召集市水務(wù)局、市生態(tài)環(huán)境局、水源保護(hù)區(qū)所在的港口鎮(zhèn)政府等單位召開行政檢察案件約談會(huì)，會(huì)上通報(bào)了三份檢察建議，指出了案件存在河道違法建設(shè)的基礎(chǔ)事實(shí)及終結(jié)本次執(zhí)行不當(dāng)，市水務(wù)局、市生態(tài)環(huán)境局履職不當(dāng)?shù)氖聦?shí)，并提出了立即履職和整改的建議。各家均認(rèn)可檢察建議意見，未提出異議，表示要加強(qiáng)依法履職，迅速整改。
監(jiān)督與保障并重，彰顯檢察溫度。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，已成為社會(huì)普遍共識(shí)，而本案中的10個(gè)攪拌罐和泥沙輸送帶就建在離水源不到一公里之處，對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞顯而易見。但真正在利義的取舍面前人們往往難以決斷。檢察機(jī)關(guān)公正嚴(yán)明司法，但也要充分考慮如何服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展大局，尤其中山是處在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)城市，對(duì)納稅大戶鎮(zhèn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)支柱該如何給予保障呢？?jī)呻y問題也考驗(yàn)檢察智慧和擔(dān)當(dāng)，檢察監(jiān)督的目的從根本上說不就是服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局嗎？經(jīng)過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，泥沙輸送帶是該建筑公司的生命線，企業(yè)的建筑原材料從水路上運(yùn)送，更加便捷，更加節(jié)約成本，相對(duì)于車輛公路運(yùn)輸而言效率更高，對(duì)環(huán)境的損害更小。經(jīng)過核查，企業(yè)使用碼頭是報(bào)備過的，兩條輸送帶也報(bào)批過，并裝有窗戶，避免運(yùn)送過程中大量揚(yáng)塵，防護(hù)措施還是到位的。而按照環(huán)保部門之前的決定，輸送帶也在強(qiáng)拆范圍。為此，我院認(rèn)為保留輸送帶有合法依據(jù)，不應(yīng)強(qiáng)拆，應(yīng)該給企業(yè)保留生路。攪拌罐等設(shè)施應(yīng)予拆除異址重建。有感于檢察機(jī)關(guān)的人性化司法，企業(yè)主動(dòng)提出按期自行拆除違法建設(shè)，避免了采取強(qiáng)制執(zhí)行措施可能造成的1200多萬元損耗，即使是后期遇上疫情發(fā)生也沒有過多耽誤時(shí)間。
舉一反三，深化監(jiān)督，助力治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。辦案過程中，我們意識(shí)到該案反映出的行政非訴執(zhí)行、行政執(zhí)法問題均具有典型性，故而深挖細(xì)查，以點(diǎn)帶面，建議行政機(jī)關(guān)與法院同步開展類案排查專項(xiàng)活動(dòng)，延伸、拓展監(jiān)督面。一方面，針對(duì)法院行政非訴執(zhí)行受理、審查和實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)存在的問題，建議開展專項(xiàng)排查，實(shí)現(xiàn)辦理一案、影響一片的監(jiān)督效果；另一方面，在對(duì)本案進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)上，建議生態(tài)環(huán)境局和水務(wù)局開展專項(xiàng)活動(dòng)，推進(jìn)全市水源保護(hù)區(qū)內(nèi)違法建筑的查處，促進(jìn)行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前，市相關(guān)行政執(zhí)法部門正在全市開展河道污染、違建違法行為的專項(xiàng)整治活動(dòng)。
至此，案件畫上了圓滿的句號(hào)，實(shí)現(xiàn)了“雙贏多贏共贏”的良好效果。案件的成功辦理除了辦案契機(jī)得天獨(dú)厚，得到了最高檢有關(guān)部門、廣東省院的直接現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，可以說，此案是檢察機(jī)關(guān)“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”合力下的精品。案件的監(jiān)督思路充分實(shí)踐了最高檢指導(dǎo)性案例發(fā)揮的指導(dǎo)作用，證明指導(dǎo)性案例在推動(dòng)檢察司法實(shí)踐進(jìn)步提升方面具有強(qiáng)大的生命力。“一個(gè)案例勝過一打文件”，是具體生動(dòng)鮮活的，而不只是理論上的認(rèn)知。善于學(xué)習(xí)和運(yùn)用指導(dǎo)性案例，能取得事半功倍的效果，辦案踏實(shí)，有指引，毋須經(jīng)歷“為伊消得人憔悴”的焦灼，而是獨(dú)享“驀然回首，那人卻在燈火闌珊處”的驚喜。因此，在工作中，我們要注重養(yǎng)成案例意識(shí)、精品意識(shí)，發(fā)揚(yáng)檢察工匠精神，從辦案一開始就按指導(dǎo)性案例、典型案例的要求來嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致辦案，辦理一批具有典型性、引領(lǐng)性的案件，努力爭(zhēng)取為人民群眾提供更多高質(zhì)量的檢察產(chǎn)品、法治產(chǎn)品。
（作者單位：廣東省中山市人民檢察院）
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