| 深化事業(yè)單位改革的路徑選擇 |
熱門話題 中國新聞名專欄 話題緣起 機構(gòu)臃腫、職責不清、亦官亦商，效率低下，是我國事業(yè)單位的通病。深化事業(yè)單位改革，建立一個能夠與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、滿足公共服務(wù)需要、科學合理、精簡高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系，成為繼國有企業(yè)改革和政府機構(gòu)改革之后，中國面臨的又一項迫切的改革任務(wù)。事業(yè)單位改革無疑是一件促進社會事業(yè)大發(fā)展的好事，但它牽涉到130多萬個單位和近3000萬從業(yè)人員，對一個如此龐大的群體的改革并非易事。實踐證明，“唯市場化”和“甩包袱”的改革不成功。事業(yè)單位改革到底應(yīng)怎樣改，仍需研究探索。這期話題我們特約有關(guān)專家為事業(yè)單位改革獻策，供讀者參考。 走出事業(yè)單位改革困局 張尚仁 與政府、企業(yè)、農(nóng)村改革相比，事業(yè)單位的改革成效不大，問題不少，社會上頗多微詞。事業(yè)單位改革確實陷入了困局。 事業(yè)單位改革難，難就難在其構(gòu)成太復(fù)雜，各構(gòu)成部分的差異相當大。它和政府分不開，有政府主管部門，還要靠政府撥款；它和企業(yè)又有共通之處，經(jīng)費部分要靠自身經(jīng)營解決。于是，一種簡單的改革思路出來了:主要行使行政輔助職能的少部分事業(yè)單位歸回政府；多數(shù)能靠自身經(jīng)營的轉(zhuǎn)制為企業(yè)、保留事業(yè)性質(zhì)的走市場化道路，減輕政府財政負擔。其實這一思路并沒有解決問題。因為這樣改又要增加政府機構(gòu)，對政府不利；改制成企業(yè)的事業(yè)單位不愿意，因為丟掉了部分政府撥款；保留的事業(yè)單位不滿意，因為靠自身經(jīng)營解決相當部分經(jīng)費，意味著向服務(wù)對象收取更多的費用，社會壓力大增。按此思路去改革，想走出困局反而陷入更深的困局之中。 事業(yè)單位改革如何走出困局？ 將原屬事業(yè)單位的所有組織改稱“社會組織”，分類改革 將原屬事業(yè)單位的所有組織改稱“社會組織”，再對社會組織作分類:第一類是準行政組織或稱行政執(zhí)行機構(gòu)，即不屬政府行政機關(guān)而承擔某些行政管理職能的社會組織。政府職能主要是制定政策、法規(guī)和規(guī)劃；常規(guī)性、執(zhí)行性和技術(shù)性較強的具體事務(wù)，由準行政組織承擔。這類組織主要由政府財政撥款，合理收取服務(wù)費用。第二類是事業(yè)組織，即從事科學、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視、出版等各項事業(yè)的組織，是國家批準的為提高人民素質(zhì)和科學文化水平而設(shè)置的獨立法人核算單位。它們不以營利而以社會公益為目的，面向社會自主從事公共或準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營活動。由于此類事業(yè)組織對社會發(fā)展的作用越來越大，政府應(yīng)在政策和財政上給予大力支持。第三類是社會中介組織，即非政府的社會事務(wù)管理組織，其特點是以自身服務(wù)收入而獨立生存，但又與企業(yè)不同，因為它的職責是促進社會領(lǐng)域的自律和發(fā)展，而不是以營利為目的。各種各類事務(wù)所、信息中心、職業(yè)介紹所等屬此類。三類社會組織各有特點，可分類提出有針對性的改革方案。 改革政府對事業(yè)單位的管理方式，變自上而下單向管理為雙向協(xié)商協(xié)議管理 事業(yè)單位是一個龐大的體系，體系中的各單位不僅在社會生活中發(fā)揮不同的作用，而且隸屬關(guān)系、所有制形式、服務(wù)對象、資金來源等都不盡相同。政府自上而下單向直接管理已證明不利于事業(yè)的發(fā)展。變直接管理為間接管理已形成共識，但如何間接管理則還有待研究。間接管理不能只理解為放權(quán)和監(jiān)督，因為這仍是單方面的政府行為，放權(quán)和監(jiān)督也難于到位。事業(yè)單位的管理改革不僅政府有發(fā)言權(quán)，事業(yè)單位本身更有發(fā)言權(quán)，采取雙向協(xié)商協(xié)議管理方式比較可行。所謂雙向協(xié)商協(xié)議管理，指政府在政策和財政上支持事業(yè)單位，事業(yè)單位就有職責和義務(wù)協(xié)助政府完善公共管理。事業(yè)單位要求政府給予哪些方面的支持、政府要求事業(yè)單位完成哪些職能，這都不能由一方說了算，應(yīng)雙方協(xié)商，形成具有法律效力的協(xié)議。這種協(xié)議應(yīng)分類分層并經(jīng)反復(fù)多次協(xié)商而形成，內(nèi)容必須明確具體。一經(jīng)形成，即成為雙方的行為準則。任何一方有違協(xié)議，均以協(xié)議為依據(jù)追究責任。 大力發(fā)展和完善基層社區(qū)自治組織 社區(qū)是由生活在一定地域范圍內(nèi)的人們形成的共同體，是社區(qū)成員參與日常管理和其他活動的場所。社區(qū)成員以共同需要為基礎(chǔ)，以自我管理、自我發(fā)展、自我服務(wù)為特征，體現(xiàn)共有、共治、共享，在社會管理中扮演著十分重要的角色。在我國，隨著企業(yè)制度、住房制度、福利制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度等改革，涉及家庭和個人的許多利益已從原單位剝離出來，發(fā)展和完善社區(qū)組織，大量與人們?nèi)粘Ｉ钪苯酉嚓P(guān)的問題都可以在社區(qū)內(nèi)自行解決。社區(qū)難以處理的問題才由事業(yè)單位處理，事業(yè)單位才能真正承擔其職能。如果科、教、文、衛(wèi)、體、流動人口及環(huán)境保護等等方面的所有問題都要由國家批準和支持的事業(yè)單位處理，事業(yè)單位勢必不堪重負，糾紛沖突可能越來越多。發(fā)展和完善社區(qū)組織，還是提高全民素質(zhì)的重要舉措，是事業(yè)單位改革能否成功的必備條件。 作者系廣東行政學院教授 建立中國特色的現(xiàn)代事業(yè)制度 王樂夫 一般認為，所謂事業(yè)單位，是指為了社會公益目的，由國家機關(guān)或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會服務(wù)活動的組織。事業(yè)單位具有鮮明的中國特色，其范圍覆蓋各個行業(yè)，從業(yè)人員數(shù)量僅次于企業(yè)，是我國第二大社會組織。事業(yè)單位集中了我國大部分專業(yè)技術(shù)人才，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中占有重要地位。事業(yè)單位因應(yīng)于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制，在市場經(jīng)濟條件下面臨著一系列的問題，亟需以深化改革來解決，當務(wù)之急是明確事業(yè)單位改革的方向與思路。 分類推進事業(yè)單位改革——按照事業(yè)單位的功能進行分類 長期以來，事業(yè)單位一直處于政府和企業(yè)之間，在進行企業(yè)改革和政府機構(gòu)改革時，較少受到關(guān)注，似乎成了改革的“防空洞”和“避風港”。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，企業(yè)的市場主體地位日益明晰，政府機構(gòu)改革也取得了階段性的成效，事業(yè)單位改革隨之成為了社會各界關(guān)注的焦點。 事業(yè)單位的復(fù)雜性和多樣性，決定了事業(yè)單位改革不可能用一個模式、一種政策，必須針對不同類型的事業(yè)單位，制訂不同的政策和措施，分類推進事業(yè)單位的改革。其首要問題是在社會主義市場經(jīng)濟體系中對事業(yè)單位進行準確定位和科學分類。目前，應(yīng)主要采取按照事業(yè)單位的功能進行分類的辦法。 按照事業(yè)單位承擔的功能，可以將事業(yè)單位的改革定位于三個方向:一是朝向政府的一極發(fā)展，二是朝向企業(yè)的一極發(fā)展，三是定位于在政府與企業(yè)的兩極之間。具體說來，就是將事業(yè)單位分為三類:一是行政執(zhí)行類，二是企業(yè)化經(jīng)營類，三是社會公益類。在這三類事業(yè)單位中，行政執(zhí)行類事業(yè)單位可以有條件地逐步轉(zhuǎn)向政府機構(gòu)；企業(yè)化經(jīng)營類事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身的發(fā)展狀況逐步確立企業(yè)法人身份；社會公益類事業(yè)單位因其自身的特殊性，既不能由市場包辦，又不能由政府包攬，因此可以保持事業(yè)法人的身份。 真正實行政事分開——從事業(yè)單位內(nèi)部入手明晰功能、準確定位、理順關(guān)系 “政事分開”不是一個新話題，但卻是事業(yè)單位改革不可不提的話題。“政事分開”實質(zhì)上關(guān)涉政府和事業(yè)單位兩個方面。就目前的現(xiàn)實狀況而言，按照“有所為，有所不為”的原則，合理界定政府職能，無論在理論上還是在實踐上都取得了很大的突破，成績有目共睹?？梢哉f，這為推進事業(yè)單位改革創(chuàng)造了必要的條件和外部環(huán)境。當下應(yīng)當切實從事業(yè)單位內(nèi)部入手，明晰功能、準確定位、理順關(guān)系、發(fā)揮優(yōu)勢，既要讓事業(yè)單位在政府的主導(dǎo)下，為社會提供更多更好的公共產(chǎn)品，又要讓事業(yè)單位在市場的引導(dǎo)下，樹立效率意識和服務(wù)意識，從而真正發(fā)揮事業(yè)單位的應(yīng)有功能。 逐步取消行政級別——改革的必由之路 可以說，事業(yè)單位的行政化是目前事業(yè)單位的最大痼疾。其突出表現(xiàn)就是事業(yè)單位均定編于一定的行政級別；其領(lǐng)導(dǎo)人由黨政機關(guān)等權(quán)力部門任命，并且根據(jù)事業(yè)單位的級別，享受相當甚至高于事業(yè)單位級別的行政級別。事業(yè)單位的行政化，忽視了事業(yè)單位之間所承擔的功能差異，導(dǎo)致了社會資源配置的低效甚至無效。這在一定程度上也誘發(fā)了社會不公平感，所謂事業(yè)單位“無事業(yè)”正是這一現(xiàn)象的真實寫照。在某種意義上，事業(yè)單位似乎成了社會的寵兒，它既無需經(jīng)受像企業(yè)那樣的市場競爭的洗禮，也無需考慮像政府部門那樣的“服務(wù)性”承諾。事業(yè)單位的行政化，就像是一層面紗，不僅掩蓋了事業(yè)單位的本像，使人們無法真正透徹地認識事業(yè)單位，也讓人們習慣于以行政化的思路來分析和解決事業(yè)單位改革中出現(xiàn)的問題，從而誤導(dǎo)事業(yè)單位改革的方向。因此，逐步取消事業(yè)單位的行政級別應(yīng)該是今后改革的必由之路。 不能簡單套用非政府組織或非營利組織理論解析中國的事業(yè)單位制度 事業(yè)單位改革的本意，不是從根本上消滅事業(yè)單位，而是為了事業(yè)單位的優(yōu)化和發(fā)展，其最終目的是建立社會主義市場經(jīng)濟體制下的中國特色的現(xiàn)代事業(yè)制度。它既有別于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時代的事業(yè)管理制度，也不是對西方發(fā)達資本主義國家的相應(yīng)管理模式的簡單復(fù)制。在此意義上而言，不能簡單套用非政府組織理論或非營利組織理論來解析中國的事業(yè)單位制度。從長遠來看，我國事業(yè)單位將形成兩種性質(zhì)不同的社會組織:一種是市場化和企業(yè)化的營利性社會組織，它是提升社會整體效率的又一動力；另一種是社會化的、具有一定的社會公益和社會管理職能的非營利社會組織，它將構(gòu)成社會服務(wù)的主要創(chuàng)新源泉。 作者系中山大學政治與公共事務(wù)管理學院教授、博導(dǎo) 加快事業(yè)單位改革要健全四種機制 唐曉陽 經(jīng)過多年的探索，事業(yè)單位改革取得了很大的成績，改革的目標日益明確，改革的路徑日益清晰。但是，由于各種各樣的原因，從總體上看，我國事業(yè)單位改革的進程，與發(fā)展市場經(jīng)濟和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求還不適應(yīng)，所以，必須加快改革的步伐，并通過改革，建立健全四種機制。 建立科學的分類管理機制 分類管理既是一種科學管理方法，也是事業(yè)單位改革應(yīng)當遵循的一項基本原則。要通過深化事業(yè)單位改革，建立政事職責分開、單位自主用人、人員自主擇業(yè)、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制。不僅要按照干部分類管理體制的要求，把事業(yè)單位從過去大一統(tǒng)的國家干部管理模式中分離出來，結(jié)合事業(yè)單位的特點進行人事管理制度的改革，而且要對不同類型的事業(yè)單位及事業(yè)單位的不同人員，實行不同的管理辦法，建立一套適合科技、教育、文化、衛(wèi)生等各類事業(yè)單位特點，符合管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和工勤人員各自崗位要求的具體管理制度。 首先，要對現(xiàn)有的事業(yè)單位進行全面的清理，區(qū)分不同的類別。在此基礎(chǔ)上，采取保留、轉(zhuǎn)制、撤銷、合并、分離、下放管理權(quán)限等不同的改革方式，對事業(yè)單位進行整合，調(diào)整事業(yè)單位的布局，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，形成事業(yè)單位的新格局。 其次，要堅持政事分開原則，合理劃分政府和事業(yè)單位之間的職責權(quán)限，將事業(yè)單位從黨政機關(guān)的附屬物逐步變?yōu)楠毩⒌氖聵I(yè)法人。政府要把自己該管的事情管住、管好，既不能越位，也不能缺位，更不能錯位，而必須要到位。要將原來由一些事業(yè)單位行使的行政職能剝離出來，交還給政府，使之歸位。 建立高效的公平競爭機制 公平競爭是促使優(yōu)秀人才脫穎而出、不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要前提，事業(yè)單位改革必須建立一種高效的公平競爭機制。 首先，要全面推行聘用制，形成一個人員能進能出、職務(wù)能上能下、待遇能升能降、優(yōu)秀人才能夠脫穎而出、充滿生機與活力的用人機制。全面推行聘用制，是事業(yè)單位人事制度改革的方向。所有事業(yè)單位與職工都要按照國家有關(guān)法律、法規(guī)在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上通過簽訂聘用合同確定單位和個人的人事關(guān)系，明確單位和個人的義務(wù)和權(quán)利。這樣一來，不僅可以引入競爭機制，實現(xiàn)用人上的公開、公平、公正，促進單位自主用人，保障職工自主擇業(yè)，維護單位和職工雙方的合法權(quán)益，而且可以轉(zhuǎn)換事業(yè)單位的用人機制，實現(xiàn)由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。 其次，要改革事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的選拔任用方式，實行委任、選任、聘任多種任用方式。同時要實行任期制，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員在同一職位連續(xù)任職超過一定年限的，必須進行交流。 再次，要在事業(yè)單位提供的公共服務(wù)中引入市場競爭機制。改革現(xiàn)行的財政供養(yǎng)方式，變過去的“以人定費”、“以費養(yǎng)人”為“以事定費”、“以費養(yǎng)事”，根據(jù)其提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量來撥付經(jīng)費。另外，凡是可以通過采購提供的公共服務(wù)，政府可以采取“花錢買服務(wù)”的辦法，用市場化的方式組織生產(chǎn)和供給，以降低公共服務(wù)的單位成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。 建立有力的監(jiān)督約束機制 事業(yè)單位改革要建立一種雙向約束機制。一方面，要通過實行聘用制，根據(jù)崗位設(shè)置的情況及不同崗位的職責任務(wù)和任職條件，進行公開招聘、競聘上崗，最后由事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員集體討論決定具體的聘用人員，并與聘用人員簽訂聘用合同，確定相應(yīng)的工資待遇，并加強考核，從而實現(xiàn)對事業(yè)單位的各類管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和工勤人員的監(jiān)督約束。另一方面，對事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員也要加強監(jiān)督約束。不僅在選拔任用事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的過程中，要加大民主監(jiān)督的力度，而且要建立健全事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員任期目標責任制，加大對事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員任期考核的力度，并要將考核結(jié)果與任用、獎懲掛鉤，做到獎罰分明。對那些不能完成任期目標、業(yè)績平平的領(lǐng)導(dǎo)人員，應(yīng)就地免職，不能易地為官。從而形成一種雙向制約機制。 建立健全的激勵保障機制 首先，要實行符合事業(yè)單位特點的收入分配制度，建立形式多樣、自主靈活的分配激勵機制。完善的分配激勵機制是事業(yè)單位改革成功與否的標志之一。要進一步擴大事業(yè)單位內(nèi)部分配自主權(quán)。對經(jīng)費主要靠國家財政撥款的事業(yè)單位，要在國家政策指導(dǎo)下搞活內(nèi)部分配，做到以崗定薪，崗變薪變，逐步建立重實績、重貢獻，向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜，形式多樣、自主靈活的分配激勵機制。同時，要積極探索按生產(chǎn)要素分配的改革。事業(yè)單位可以在科技成果轉(zhuǎn)化取得的收益中，提取一定比例，用于獎勵項目完成人員和對產(chǎn)業(yè)化有貢獻的人員。 其次，要完善社會保障制度，建立健全社會保障機制。只有加快事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、失業(yè)保險制度、工傷保險制度、生育保險制度的建設(shè)，建立起統(tǒng)一的、完善的社會保障機制，才能解決人員流動的后顧之憂，才能逐步做到人才資源的社會化、市場化配置，才能促進事業(yè)單位改革的順利進行。此外，還要建立多層次、多形式的未聘人員安置制度，堅持以單位內(nèi)部消化為主，探索多種形式給予妥善安置。 作者系中共廣東省委黨校行政學教研部主任、教授 著力強化第三部門職能 郭忠華 事業(yè)單位改革的大背景在于事業(yè)單位的“職能錯位”、“政事不分”和“事企不分”，事業(yè)單位既承擔了部分政府職能，又履行了許多本來應(yīng)當由市場和非政府組織(NGO，或者說“第三部門”)承擔的職能。事業(yè)單位改革的實質(zhì)在于重新厘定事業(yè)單位所承擔的社會職能，使三個部門的主體各歸其位、各司其職。從這一角度來看，事業(yè)單位改革的意義實際是集三位于一體:它關(guān)系到政府職能能否真正理順，也關(guān)系到市場體系的發(fā)育能否成熟，還關(guān)系到第三部門職能的強化。 第三部門的意義在于彌補“政府失靈”和“市場失靈”留下的不良后果 第三部門是相對于第一、第二部門而言的。第一部門指的是政府公共組織，它是通過強制機制來提供公共利益的組織。第二部門指的是營利部門，如各種企業(yè)組織等，它是以自由選擇、自由交易、自愿契約等方式追求私人利益的部門。第三部門則是以自愿方式提供公共利益的組織，純粹意義上的第三部門強調(diào)組織的“非政府性”和活動的“非營利性”，它的意義在于，能夠有效彌補“政府失靈”和“市場失靈”所留下的不良后果，實現(xiàn)政府、市場和社會之間的密切配合。 那么，事業(yè)單位改革與第三部門的職能強化之間又存在什么樣的關(guān)聯(lián)呢？根據(jù)1998年9月25日通過的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織?？梢?，事業(yè)單位與第三部門有著相同的活動目標，即它們都以“社會公益”為宗旨，強調(diào)社會服務(wù)的性質(zhì)。但是，兩者之間也存在著明顯的差異。純粹的第三部門具有明顯“非政府性”和“志愿性”特征，而事業(yè)單位則與國家之間存在著各種直接或間接的聯(lián)系。盡管如此，由于中國國情的特殊性，事業(yè)單位改革與第三部門的職能強化之間依然存在著密切的聯(lián)系。 中國第三部門發(fā)育所面臨的問題不同于歐美發(fā)達國家。在發(fā)達資本主義國家，現(xiàn)代意義上的民主政府和規(guī)范市場的出現(xiàn)早于第三部門，它們是在政府失靈和市場失靈等問題充分顯露的基礎(chǔ)上，才漸次發(fā)展出第三部門的。因此，在那些國家，第三部門所面臨的問題主要在于如何擺脫政府和市場的干預(yù)，保持其“非營利性”和“獨立性”。但是在我國，第三部門所面臨的問題不是如何獨立于政府和市場的問題，而是如何擺脫“政企不分”、“政事不分”、“企事不分”的問題。 事業(yè)單位改革既促進了第一、二部門的發(fā)展，也強化了第三部門的職能 如前所述，我國事業(yè)單位目前存在的問題在于，部分事業(yè)單位集三部門的職能于一身，事業(yè)單位的職能與政府、市場、第三部門之間交叉融合，造成政府、市場和第三部門的職能同時扭曲。例如，黨政機關(guān)經(jīng)辦各種培訓(xùn)機構(gòu)和后勤服務(wù)團體，結(jié)果造成不平等的市場競爭，使部分營利組織享受著其他市場主體無法享受到的優(yōu)惠和特權(quán)。同樣，政府直接經(jīng)營各種經(jīng)濟鑒定、監(jiān)測檢驗、咨詢服務(wù)或職業(yè)介紹機構(gòu)，使部分政府職能轉(zhuǎn)移給了事業(yè)單位，事業(yè)單位變成了政府機關(guān)。事業(yè)單位改革的基本目標在于改變這種職能混同、邊界模糊的狀況，純化事業(yè)單位的“社會公益”職能，把一些不具備公益性的事業(yè)機構(gòu)轉(zhuǎn)化為企業(yè)組織，使它們通過平等的市場競爭求得生存，把一些履行了行政監(jiān)管職能的事業(yè)單位納入政府序列，實現(xiàn)政府職能的回歸，把一些公益性事業(yè)單位重新定位到事業(yè)單位的范疇，使之更好地促進“社會公益”。從這一角度來說，事業(yè)單位改革既促進了第一、二部門的發(fā)展，也強化了第三部門的職能。事業(yè)單位改革同時體現(xiàn)了政府民主化、市場規(guī)范化、社會自治化等三方面的價值取向。 作者單位:中山大學政治與公共事務(wù)管理學院 |
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