最近常被問(wèn)到的一個(gè)問(wèn)題是，國(guó)有企業(yè)能不能作PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本?
因?yàn)椋?cái)政部去年的113號(hào)文《PPP操作指南》中，排除了“本級(jí)政府的融資平臺(tái)及其他控股的國(guó)有企業(yè)”作為社會(huì)資本。今年國(guó)辦發(fā)40號(hào)文，雖然明確了：轉(zhuǎn)型后的政府融資平臺(tái)可以作為社會(huì)資本，但卻沒(méi)提“本級(jí)政府控股的國(guó)有企業(yè)”能不能作為當(dāng)?shù)卣腜PP項(xiàng)目的社會(huì)資本?
今年的銀監(jiān)43號(hào)文，再次明確，符合下列三個(gè)條件的地方政府融資平臺(tái)公司，可以作為社會(huì)資本，參與當(dāng)?shù)卣腜PP項(xiàng)目：
1、已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)；
2、其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置；
3、明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。
符合三個(gè)條件+發(fā)改部門“重點(diǎn)領(lǐng)域重大工程項(xiàng)目建設(shè)”，銀行甚至可以新增貸款。
但是此文仍然沒(méi)有說(shuō)，“本級(jí)政府控股的國(guó)有企業(yè)”能不能充當(dāng)社會(huì)資本?
排除本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其控制的國(guó)有企業(yè)，這一規(guī)定是有道理的。
因?yàn)?，中央政府本輪推行PPP模式的目的之一，就是充分發(fā)揮社會(huì)資本的積極性，并形成對(duì)地方政府的約束，地方政府和社會(huì)資本是平等的契約關(guān)系，而本級(jí)政府的融資平臺(tái)則起不到這樣的作用——它與地方政府簽訂的協(xié)議基本等于自己跟自己簽協(xié)議。地方國(guó)企也很難對(duì)地方政府有約束。
我們只能從文件精神中推測(cè)，既然轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)都可以充當(dāng)社會(huì)資本，那么符合上述三個(gè)條件的國(guó)有企業(yè)應(yīng)該也可以。但文件中畢竟沒(méi)有明確，這就留下了一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)。
我以前曾說(shuō)過(guò)，以國(guó)有企業(yè)做社會(huì)資本，將是中國(guó)PPP模式的主流。這是有一定合理性的。
因?yàn)?，相比于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)仍然處于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，社會(huì)資本投資獲利的機(jī)會(huì)，還是相對(duì)比較多的。而PPP一般是社會(huì)公共項(xiàng)目，難以提供太高的投資回報(bào)，自然對(duì)社會(huì)資本的吸引力不強(qiáng)。需承擔(dān)一定社會(huì)責(zé)任的國(guó)有企業(yè)，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，則跟PPP項(xiàng)目的社會(huì)公共屬性更為匹配。
而且，總體上我國(guó)的民營(yíng)企業(yè)，仍然不夠發(fā)達(dá)。在一些行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域，缺乏實(shí)力雄厚、經(jīng)驗(yàn)豐富的龍頭型民企，而一些央企、地方國(guó)企則在這些領(lǐng)域占有優(yōu)勢(shì)。
只要具備專業(yè)能力、財(cái)務(wù)實(shí)力，能夠?qū)Φ胤秸纬芍萍s，則國(guó)企作為社會(huì)資本并無(wú)不可。
國(guó)企充當(dāng)社會(huì)資本，需要特別注意是，它對(duì)地方政府的制約能力不強(qiáng)，甚至淪為地方政府的融資工具，達(dá)不到中央推廣PPP模式的目的。
一般來(lái)說(shuō)，央企和上級(jí)政府的國(guó)有企業(yè)，對(duì)地方政府的談判能力還是比較強(qiáng)的，所以，需要特別關(guān)注的，主要是當(dāng)?shù)貒?guó)企充當(dāng)社會(huì)資本存在的問(wèn)題。
本輪推廣PPP，香港地鐵的模式，被作為一個(gè)范例，向各地廣泛推廣。其實(shí)國(guó)有企業(yè)能否做社會(huì)資本這個(gè)問(wèn)題，也可以在港鐵的故事中得到一點(diǎn)啟示。
打開(kāi)任何一個(gè)有港股行情的網(wǎng)站，或者手機(jī)客戶端，就可以看到，港鐵公司的第一大股東，是香港特區(qū)政府財(cái)政司司長(zhǎng)社團(tuán)法人，股比是76%。也就是說(shuō)，港鐵是由香港特區(qū)政府財(cái)政司控股的貨真價(jià)實(shí)的地方'國(guó)有企業(yè)'。
遍布香港九龍新界的地鐵，是香港特區(qū)政府與自己控股的'國(guó)有企業(yè)'搞的成功的PPP項(xiàng)目。
而香港“地下鐵路公司”是1975年根據(jù)《地下鐵路公司條例》（香港法例第270章）成立的。它的治理機(jī)制及其與特區(qū)政府的關(guān)系，在此條例及其后的相關(guān)法例中，有清晰的規(guī)定。
博主研究香港地鐵的歷史和經(jīng)營(yíng)，覺(jué)得可以給我們一些啟示。地方政府與自己控股的國(guó)有企業(yè)，合作搞PPP項(xiàng)目，最好具備以下條件:
1、地方政府應(yīng)制定管理國(guó)有企業(yè)的規(guī)范，明確政府管理國(guó)有企業(yè)的方式、權(quán)限、范圍、責(zé)任和邊界，并經(jīng)人大通過(guò)備案。
2、地方政府與所屬國(guó)有企業(yè)的PPP合作協(xié)議應(yīng)制定得特別細(xì)致規(guī)范，盡量做到:各種情況均有規(guī)可依。
3、此國(guó)有企業(yè)應(yīng)建立了完全意義上的現(xiàn)代企業(yè)制度，是一個(gè)真正意義上的'企業(yè)':獨(dú)立經(jīng)營(yíng)決策，以追求利潤(rùn)最大和成本最低為己任。它從政府獲得的支持應(yīng)全部載入PPP合同中，除合同中規(guī)定的義務(wù)外，政府沒(méi)有任何支持其債務(wù)償還的義務(wù)。
4、此國(guó)有企業(yè)最好不是政府100%持股的，最好有一部分小股東。因法律對(duì)保護(hù)小股東的利益有規(guī)定，因此，即使政府控股（但不是全資）的國(guó)有企業(yè)，也能對(duì)政府產(chǎn)生一定的牽制。
5、此國(guó)企最好是上市公司。
6、PPP項(xiàng)目實(shí)施之前，應(yīng)該規(guī)定詳細(xì)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)、付費(fèi)獎(jiǎng)懲制度。
7、地方政府的財(cái)政收支狀況、對(duì)每個(gè)PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼情況都應(yīng)該向社會(huì)公示。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)情況，PPP項(xiàng)目的績(jī)效，從政府獲得的補(bǔ)貼情況，也應(yīng)該向社會(huì)公示。
8、上述過(guò)程都應(yīng)該做到公開(kāi)透明，接受社會(huì)監(jiān)督，保證公眾充分的知情權(quán)和參與權(quán)。強(qiáng)調(diào)這個(gè)的原因是，當(dāng)國(guó)有企業(yè)做社會(huì)資本的時(shí)候，由于其對(duì)政府的牽制力稍弱，所以，更需要引人公眾的力量加強(qiáng)監(jiān)督。當(dāng)然，以私營(yíng)企業(yè)為社會(huì)資本時(shí)，同樣需要加強(qiáng)公眾監(jiān)督，以避免利益輸送。
以上各點(diǎn)，既是從港鐵的故事中得到的啟示，也體現(xiàn)了國(guó)辦[2015]42號(hào)文（在我看來(lái)是'真正的PPP基本法'）的精神。
上述精神，也體現(xiàn)在2003年頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中，只是這一條例規(guī)定仍然比較粗，而且對(duì)于政府的權(quán)限給的比較大。即使這樣，在地方層面的實(shí)踐中，這一條例的落實(shí)情況也不太理想。
當(dāng)?shù)卣毓傻膰?guó)有企業(yè)充當(dāng)社會(huì)資本，要達(dá)到中央政府本輪推廣PPP的目的，要看它能不能對(duì)當(dāng)?shù)卣纬梢欢ǖ闹萍s，它是不是一個(gè)真正的企業(yè)，它能否自主地運(yùn)營(yíng)，它的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，治理結(jié)構(gòu)、約束機(jī)制是否清晰透明。
而達(dá)到這一點(diǎn)，需要著力推進(jìn)依法治國(guó)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)和國(guó)企改革。而這些，也正中央政府本輪推進(jìn)PPP模式的要義之一。
以上屬理論探討，供各方參考。
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