【征收拆遷實務】在土地征收過程中，如何作出征地補償安置決定？
根據《土地管理法實施條例》第三十一條規(guī)定，土地征收申請經國務院或者省級人民政府批準后，市、縣人民政府在土地征收公告結束后，就要開始組織實施土地征收。對個別沒有簽訂征地補償安置協議的，市、縣人民政府就要依據征地補償安置方案和土地利用現狀調查結果，作出征地補償安置決定。征地補償安置決定作出后，個別不簽訂征地補償安置協議的，就要按照市、縣人民政府作出的征地補償安置決定來實施補償安置。這也是借鑒2011年《國有地上房屋征收與補償條例》（國務院令第590號）所作的規(guī)定。農村“三塊地”改革試點中，33個試點也普遍采取了這種做法，這次修正后的《土地管理法實施條例》對這種做法予以肯定，并上升為法規(guī)規(guī)定。至于在哪個階段作出征地補償安置決定？自然資源部起草的《土地管理法實施條例（修訂草案）》將簽訂征地補償安置協議和作出征地補償安置決定都放在征地報批前，規(guī)定對個別未簽訂征地補償安置協議的，縣（市）人民政府應當依據征地補償安置方案和補償登記結果作出征地補償安置決定。在修訂草案國務院審查階段，一些專家學者提出，在土地征收批準前，土地征收的效力是待定的，如果在預征收階段作出補償安置決定，后來土地征收審批又未批準，那么征地補償安置決定的效力也不能確定，也就是說，本征地獲得審批前，即使市、縣人民政府及自然資源主管部門作出征地補償安置決定，其效力也是不確定的。因此，建議將作出征地補償安置決定的時間放到征地批準之后?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》采納了專家學者的意見，將作出征地補償安置決定的時間放到了征地依法批準之后。在征地審批通過后，對仍無法達成協議的，正式作出征收補償安置決定。征地補償安置決定是在征地補償安置協議無法達成時，由市、縣人民政府依據征地補償安置方案，向被征收的農村集體經濟組織和農民作出的，其性質屬于行政行為。行政行為是行政主體為了實現行政目的或者基于公共行政的需要所實施的行為或者采取的措施。行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是行政機關針對不特定的人和事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為，包括制定行政法規(guī)和規(guī)章，發(fā)布具有普遍約束力的決定和命令，發(fā)布規(guī)范性文件等。具體行政行為是行政機關針對特定的人和事作出的具有履行義務的行為。很顯然，征地補償安置決定是具體行政行為，是一種行政決定，行政相對人在法定期限內不申請行政復議或提起行政訴訟，又不履行行政決定的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行。如何作出征地補償安置決定？作出征地補償安置決定應當遵循什么樣的程序？《土地管理法實施條例》都沒有作出明確的規(guī)定，這不能不說《土地管理法實施條例》一個比較嚴重的缺陷。由于征地補償安置決定真接關系到不愿意簽訂征地補償安置協議的那一部分人的利益，所以征地安置決定的作出必須規(guī)范。筆者認為，要重點關注以下基本點：一是要規(guī)范征地補償安置決定的主要內容。征地補償安置決定的主要內容應當包括征收人與被征收人的基本情況、爭議的主要事實和理由、補償安置的內容（方式、金額、支付期限、安置情況、搬遷費、臨時安置費或周轉用房等）、補償決定的依據及理由等。征地補償安置決定要特別告知被征收人不服補償安置決定申請行政復議和提起行政訴訟的權利。二是征地補償安置決定的作出必須以市、縣人民政府為主體。在新《土地管理法實施條例》出臺前，各地作出征地補償安置決定的主體不盡一致，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，有的是征地事務所，有的是土地儲備機構，還有的是建設單位。在新《土地管理法實施條例》頒布實施后，只能由市、縣人民政府作為作出征地補償安置決定的唯一合法的主體，征地事務機構或者土地儲備機構只能以被委托人的身份，在受市、縣人民政府委托的情況下，才能以委托機關的名義作出補償安置決定。三是征地補償安置決定必須在經過了所有的征地批前告知、聽證等程并經審批機關依法批準后仍有個別被征收人對征收補償方案不滿意，或希望在標準補償外得到更多的利益，或無理由拒絕征收的情況下才能作出。也就是說，征地補償安置決定必須是在已與被征收人進行了充分的協商，仍無法達成協議的情形下才作出的，主要目的是在無法達成協議補償的情況下，保留被征收人的補償利益。征地批前的程序包括發(fā)布土地征收預公告、開展土地利用現狀調查、開展社會穩(wěn)定風險評估、擬定征地補償安置方案、公告征地補償安置方案、組織聽證、確定征地補償安置方案、簽訂征地補償安置協議、對個別難以達成補償安置協議的進行說明、報批土地征收申請。批后的程序包括作出土地征收審批、公告批準的土地征收決定。在經過了所有的程序后，還有個別人不簽訂征地補償安置協議的，由市、縣人民政府依法作出征地補償安置決定。以決定補償的形式對不簽協議的個別人確定補償條件，有利于在責令交地前給予被征收人充分的選擇權、陳述權及申辯權。四是要妥善處理好協議補償與決定補償的關系。與多數被征收的農村集體經濟組織和農民達成征地補償安置協議是申請土地征收的前提條件和前置程序，而征地補償安置協議的生效和執(zhí)行，則取決于征地是否得到批準以及市、縣人民政府是否最終實施土地征收。從本質上來講，（預）征地補償安置協議只要具備了合同基本要素即可成立，但是其生效必須以合法的征收審批為條件，但是，是否得到了審批補償協議就一定生效，并不能確定。如果將征地程序分為批前、審批、批后三個階段，每個階段尚有多個步驟、程序需要執(zhí)行，即使預征階段已經達到既定簽約率，后續(xù)仍需落實費用、組卷申請報批、進行土地公告、通知騰空交付等多項內容，且一旦征地目的發(fā)生改變，土地供給沒那么急切，市、縣人民政府可能會暫停征收工作。征地審批一般有效期為兩年，市、縣級人民政府逾期未實施征收的，需要重新申請報批或延長有效期限。因此，為征收帶來很多的不確定性，鑒于此，為避免時間拖滯引起的土地或者房屋價值的大幅度波動對被征收人造成的損失，市、縣人民政府及被征地的農村集體經濟組織和農民可在征地補償安置協議中約定，補償安置協議的生效以征地達到簽約率獲得有權機關審批為條件，如果兩年內未獲得審批的，應另行簽訂補償安置協議。也可在補償安置協議中約定：補償安置協議的生效以征地達到簽約率并獲得有權機關審批為條件，如果征地已獲得審批但市、縣人民政府未組織實施征收導致批準征收行為失效的，被征收人有權要求解除協議并要求市、縣人民政府承擔違約責任。因征收工作的復雜性，市、縣人民政府在保障被征收人利益的基礎上，可以采取有力推進征收的方式進行簽約。征地補償安置決定是在無法簽約的情況下對少數人作出的決定，應當遵循合法、合理、公平，并遵從行政行為的比例原則，即在所有能夠達成行政管理目標的手段中，要采取對當事人損害最小的手段。市、縣級人民政府及時作出征地補償安置的決定，是為了平衡好協議補償與決定補償的關系，但決定作出的前提是已充分保障了被征收人的知情權和參與權，充分征詢了被征收人的意愿。五是征地補償安置決定必須有效送達給被征收人。征地補償安置決定作為行政行為，必須在有效送達給當事人后才能發(fā)生法律效力。實踐中，很多地方是通過在一定的范圍內發(fā)布公告的方式來送達征地補償安置決定的，但這一做法并不能達到行政決定應當送達當事人的要求。按照法律規(guī)定，除產權人不明確等特殊情形可以采取公告或者公示送達外，其他情景下仍應窮盡一切方式予以送達，否則，補償安置決定的效力是不能得到認定的。所以，市、縣人民政府要高度重視征地補償安置決定的送達。只有依法送達了征地補償安置決定，才能為后期申請人民法院強制被征收人交地奠定執(zhí)行基礎。六是被征收人在法定期限內不申請行政復議或提起行政訴訟，又不履行行政決定的，市、縣人民政府可以申請人民法院責今被征收人交地?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕20號）第十四條對法院受理責令交出土地決定的條件作出了具體規(guī)定，其中重要的一點是'被征收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經影響到征收工作的正常進行'。這就意味著在被征收人不履行征地補償安置決定的情況下，市、縣人民政府可以申請人民法院責令被征收人交地。根據本條規(guī)定，征收土地申請經國務院或者省級人民政府依法批準后，由市、縣人民政府組織實施。實施的內容既包括征地補償安置方案，以及根據征地補償安置方案簽訂的征地補償安置協議，也包括對個別未達成征地補償安置協議作出的征地補償安置決定。市、縣人民政府要切實承擔起實施征地補償安置的主體責任，組織自然資源、財政、農業(yè)農村、人力資源和社會保障等有關部門，認真、細致地做好征地補償安置方案實施的各項工作，減少征地中的矛盾和糾紛，確保土地征收平穩(wěn)和諧順利地推進。農民利益無小事，土地征收直接涉及被征地的農村集體經濟組織和農民最重要的土地財產權，涉及農村穩(wěn)定，涉及經濟社會發(fā)展全局，要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，嚴格遵守《土地管理法》的各項規(guī)定，依法履行法律規(guī)定的各項程序，切實保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。(摘自魏莉華新《土地管理法實施條例》釋義）
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