廣西現(xiàn)有101個(gè)質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其中區(qū)級(jí)1個(gè)，市級(jí)14個(gè)，縣級(jí)86個(gè)。除南寧、梧州、臨桂、欽州港區(qū)的安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置以外，其余的監(jiān)督機(jī)構(gòu)均同時(shí)擔(dān)負(fù)質(zhì)量和安全監(jiān)督任務(wù)。各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)共有執(zhí)證監(jiān)督員668名，其中64名執(zhí)臨時(shí)監(jiān)督員證。在各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的共同努力下，我區(qū)的工程質(zhì)量狀況良好，水平較為平穩(wěn)，多年未發(fā)生房屋倒塌等惡性事故；安全生產(chǎn)處于相對(duì)穩(wěn)定的水平。盡管如此，我區(qū)的工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作仍存在著諸多問題。
一、 我區(qū)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容與工作模式
（一） 工作依據(jù)
我區(qū)監(jiān)督機(jī)構(gòu)開展工程質(zhì)量監(jiān)督工作的主要依據(jù)是：《中華人民共和國建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《廣西壯族自治區(qū)房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理暫行規(guī)定》和《廣西壯族自治區(qū)房屋建筑工程和市政設(shè)施工程竣工驗(yàn)收及備案管理實(shí)施細(xì)則（試行）》。
監(jiān)督機(jī)構(gòu)開展安全監(jiān)督工作的主要依據(jù)是：
（二） 工作內(nèi)容
質(zhì)量安全監(jiān)督工作實(shí)施屬地化管理，各地監(jiān)督機(jī)構(gòu)受當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門的委托在轄區(qū)范圍內(nèi)開展工作，工作的主要內(nèi)容有：（1）工程質(zhì)量安全監(jiān)督；（2）投訴處理；（3）參加事故調(diào)查；（4）宣傳貫徹相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；（5）配合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行查處；（6）完成當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門交待的其他任務(wù)。
（三） 質(zhì)量安全監(jiān)督工作流程
我區(qū)的工程質(zhì)量監(jiān)督工作流程是：報(bào)監(jiān)登記——監(jiān)督告知——停止點(diǎn)與隨機(jī)抽查——竣工驗(yàn)收——提交監(jiān)督報(bào)告。備案工作一般不放在監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督在一般情況下要求至少2人共同前往。停止點(diǎn)與隨機(jī)抽查的內(nèi)容包括：（1）建設(shè)各方主體行為；（2）現(xiàn)場(chǎng)實(shí)體質(zhì)量狀況；（3）施工質(zhì)量保證文件的收集整理。在發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為時(shí)，可由監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)出改進(jìn)通知、整改通知書或局部暫停施工通知書；情節(jié)嚴(yán)重的，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可向建設(shè)行政主管部門提出停工建議書或行政處罰建議書。
安全監(jiān)督工作流程是：報(bào)監(jiān)登記——監(jiān)督告知——巡回抽查。巡回抽查的內(nèi)容包括：（1）建設(shè)各方主體行為；（2）現(xiàn)場(chǎng)安全狀況；（3）施工安全資料的收集整理。發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為時(shí)的作法與質(zhì)量監(jiān)督類似。
（四） 層級(jí)監(jiān)督制度
我區(qū)建立了市級(jí)建設(shè)行政主管部門對(duì)縣級(jí)建設(shè)行政主管部門、區(qū)級(jí)建設(shè)行政主管部門對(duì)市縣級(jí)建設(shè)行政主管部門的層級(jí)監(jiān)督制度。自治區(qū)建設(shè)廳每年至少組織2次層級(jí)監(jiān)督，以督促全區(qū)各地建設(shè)行政主管部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹執(zhí)行上級(jí)文件精神，做好本轄區(qū)的建筑管理工作。
（五） 信息化建設(shè)
我站在2004年開發(fā)工程質(zhì)量監(jiān)督信息管理系統(tǒng)、建立總站網(wǎng)站的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，正委托自治區(qū)建設(shè)廳開發(fā)基于WEB數(shù)據(jù)庫的網(wǎng)上信息管理系統(tǒng)，以加強(qiáng)對(duì)全區(qū)工程質(zhì)量安全的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，為實(shí)施差別化管理提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
此外，我區(qū)還建立了質(zhì)量安全監(jiān)督檔案管理、質(zhì)量安全重點(diǎn)監(jiān)督等制度。
二、 質(zhì)量安全監(jiān)督工作中存在的主要問題
廣西目前質(zhì)量安全監(jiān)督工作中存在著監(jiān)督機(jī)構(gòu)錯(cuò)位、地方政府對(duì)監(jiān)督工作的干預(yù)、無行政執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督工作人多任務(wù)重等突出問題。
（一） 監(jiān)督機(jī)構(gòu)的錯(cuò)位
監(jiān)督機(jī)構(gòu)的錯(cuò)位，給監(jiān)督工作帶來了諸多負(fù)面影響，甚至危及到了質(zhì)量安全監(jiān)督系統(tǒng)的存亡。這些錯(cuò)位，有些是制度造成的，有些則是誤解使然。
1．監(jiān)督經(jīng)費(fèi)困難
自1984年質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)成立以來，廣西的工程質(zhì)量水平有了大幅的提高，重大工程質(zhì)量事故已基本杜絕。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地的建設(shè)項(xiàng)目越來越多，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督任務(wù)也越來越重，特別是2004年以后安全監(jiān)督職責(zé)加入但卻未增加編制與收費(fèi)，質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)反而從原來的3.5‰降到3‰，再到現(xiàn)在的2.5‰（市級(jí)為1.8‰和2.1‰不等），再加上財(cái)政截留30%～50%，監(jiān)督機(jī)構(gòu)早已難以為繼，有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)在2007年僅發(fā)了6個(gè)月的工資。而到了今年，檢測(cè)機(jī)構(gòu)分離，自治區(qū)物價(jià)局又出臺(tái)了下半年監(jiān)督費(fèi)減半收取的通知，對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)而言更是雪上加霜，監(jiān)督系統(tǒng)的分崩離析即將一觸即發(fā)。經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重缺乏，給監(jiān)督機(jī)構(gòu)的日常工作、人心穩(wěn)定、人員素質(zhì)提高等各方面都帶來了極大的負(fù)面影響。
2．監(jiān)督機(jī)構(gòu)成為“市場(chǎng)主體”
監(jiān)督機(jī)構(gòu)并不是建設(shè)五方責(zé)任主體之一，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督工作方式為“抽查”，職責(zé)是督促建設(shè)各方按照法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求來建設(shè)項(xiàng)目，而不是工程質(zhì)量安全的最終保證機(jī)構(gòu)，但這一點(diǎn)并未得到檢察機(jī)關(guān)、法院和社會(huì)普遍認(rèn)同，這和我們的工作依據(jù)的相關(guān)條款描述不夠清晰是分不開的。兩年以來，我區(qū)履履發(fā)生責(zé)任監(jiān)督員被追究刑事責(zé)任的案例。南寧、梧州、 ，都有這樣的案例。其中一起案例中監(jiān)督員被追究瀆職罪的理由是“沒有發(fā)現(xiàn)工地上正在工作的焊工未執(zhí)證”，但實(shí)際上監(jiān)督員已審查過工地特殊作業(yè)人員的上崗證，有兩名執(zhí)焊工證的上崗人員。一方面是正常監(jiān)督工作受地方政府干預(yù)，一方面是檢察機(jī)關(guān)緊抓不放，使得監(jiān)督員處于一種危險(xiǎn)狀態(tài)之中。
3．監(jiān)督機(jī)構(gòu)成為施工企業(yè)的“安全科”
監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有處罰權(quán)，在發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為的時(shí)候，只能下發(fā)改進(jìn)、整改通知書。若要責(zé)令停工整改或?qū)嵤┬姓幜P，則只能建議當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門實(shí)施。這種情況造成建設(shè)各方主體并不配合監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作，履查履犯，配合的查出一點(diǎn)問題就整改一點(diǎn)問題，養(yǎng)成了事事靠監(jiān)督機(jī)構(gòu)督促的狀況，顯然將監(jiān)督機(jī)構(gòu)當(dāng)成了“安全科”。而監(jiān)督機(jī)構(gòu)因?yàn)闆]有處罰權(quán)，也只能充當(dāng)這樣的角色。監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有履行事實(shí)上的執(zhí)法職能。
（二） 地方政府對(duì)監(jiān)督工作的干預(yù)
地方政府對(duì)監(jiān)督工作的干預(yù)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1． 地方政府對(duì)監(jiān)督工作程序的干預(yù)
各市縣多少存在一些領(lǐng)導(dǎo)工程，這些工程一般都會(huì)得到地方政府的特殊照顧。這些工程往往先開工后辦手續(xù)，在出現(xiàn)嚴(yán)重違法違規(guī)行為時(shí)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)和建設(shè)行政主管部門下達(dá)整改通知、局部停工通知或停工通知的正當(dāng)行為也會(huì)受到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的阻撓。另外一些重點(diǎn)工程，由于當(dāng)?shù)卣内s工指令，往往使其質(zhì)量安全得不到保證。還有一部分工程，政府不但指令不能收取監(jiān)督費(fèi)，而且要求監(jiān)督機(jī)構(gòu)在未辦理監(jiān)督手續(xù)的情況下就介入，往往使監(jiān)督員無法正常開展監(jiān)督工作。
2． 開發(fā)園區(qū)的監(jiān)督工作受阻
開發(fā)園區(qū)的工程往往是招商引資工程，許多政府明令監(jiān)督機(jī)構(gòu)不得向這些工程收取監(jiān)督費(fèi)，或不得要求這些工程辦理正當(dāng)?shù)谋O(jiān)督手續(xù)，甚至要求監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)這些工程不聞不問，只在分部驗(yàn)收或竣工驗(yàn)收的時(shí)候參加，并出具監(jiān)督報(bào)告。這種行為將監(jiān)督機(jī)構(gòu)推到了風(fēng)口浪尖上，一旦發(fā)生事故，就往往會(huì)使責(zé)任監(jiān)督員陷入被追究責(zé)任的泥潭中。
3． 站長(zhǎng)免職風(fēng)波
對(duì)上述特殊工程，若當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)督機(jī)構(gòu)堅(jiān)持原則，按程序辦事，站長(zhǎng)便有被撤職的可能。今年以來，就已經(jīng)有三位縣站的站長(zhǎng)因此而被撤職。其中一位站長(zhǎng)發(fā)出了“堅(jiān)持原則就被撤職，不堅(jiān)持原則就坐牢，監(jiān)督工作做也難，不做也難”的感慨。
（三） 無行政執(zhí)法權(quán)
我區(qū)的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法權(quán)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違法違規(guī)行為，有必要實(shí)施行政處罰的，只能建議當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門實(shí)施。而建設(shè)行政主管部門往往由于人手不足、對(duì)行政處罰的程序和技術(shù)條款不熟悉、受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)等問題而不實(shí)施行政處罰。這樣就造成了監(jiān)督機(jī)構(gòu)無法對(duì)嚴(yán)重違法違規(guī)的企業(yè)進(jìn)行有效的處理，久而久之便造成各方責(zé)任主體的漠視態(tài)度。沒有懲罰的手段就沒有監(jiān)督的意義，無行政執(zhí)法權(quán)是造成當(dāng)前監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作錯(cuò)位的主要原因。
（四） 監(jiān)督工作人少任務(wù)重
多年來，我區(qū)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量基本沒有變化，但在建工程的面積卻擴(kuò)大了3倍。并且2004年以后，安全監(jiān)督任務(wù)也由質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)。
監(jiān)督工程情況表
| 年份 | 受監(jiān)工程項(xiàng)數(shù)（項(xiàng)） | 受監(jiān)工程面積（萬㎡） | 新受監(jiān)工程造價(jià)（億元） | 發(fā)現(xiàn)質(zhì)量隱患（起） | 監(jiān)督人員數(shù)量（人） | 人均監(jiān)督工程項(xiàng)數(shù) | 人均監(jiān)督工程面積 |
| 2000 | 12084 | 2636.9 | 50.46 | 1060 | 629 | 19.21 | 4.19 |
| 2007 | 14300 | 7752.1 | 276.29 | 1796 | 622 | 22.99 | 12.46 |
| 2007 （南寧市） | 3675 | 2864.0 | 107.29 | 606 | 38 | 96.71 | 75.37 |
從上表可以看出，2007年與2000年相比，人均監(jiān)督任務(wù)按面積算增加了3倍。在工程最多的南寧市，人少任務(wù)重的矛盾更為突出,人均工作量是全區(qū)平均數(shù)的4倍。實(shí)際上在南寧市，每?jī)扇藶橐槐O(jiān)督小組，一天走4個(gè)工程，馬不停蹄，一個(gè)工地也要40多天才能輪上一次，在有其它任務(wù)的時(shí)候，就更難以兼顧了。
此外，各地監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員專業(yè)配置不全，尤其缺乏機(jī)械、電機(jī)、暖通、水電專業(yè)的監(jiān)督人員，導(dǎo)致這些專業(yè)的監(jiān)督工作存在著薄弱環(huán)節(jié)。
（五） 工作覆蓋面與法律法規(guī)不符
1. 建設(shè)部門與其它部門監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)范圍劃分不明確
根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第四十三條，國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對(duì)全國的建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院鐵路、交通、水利等有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)對(duì)全國的有關(guān)專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理。
1994年，我區(qū)共有9個(gè)專業(yè)監(jiān)督站，根據(jù)《關(guān)于明確我區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站監(jiān)督工作范圍的通知》（桂建質(zhì)字[1994]第31號(hào)）劃分監(jiān)督范圍，其中建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站負(fù)責(zé)民用建筑工程（含裝飾工程）、市政公用工程、一般工業(yè)廠房、砼構(gòu)配件以及大中型工業(yè)、交通建設(shè)項(xiàng)目中的職工生活區(qū)、公用建筑和附屬工程的監(jiān)督工作。隨著各部委的合并，部分專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)已取消，到目前我區(qū)尚有水利、電力、交通、鐵路、有色、林業(yè)等6個(gè)專業(yè)監(jiān)督站，有必要由自治區(qū)建設(shè)廳牽頭與各廳局重新明確監(jiān)督的范圍。
2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程、農(nóng)民自建住房的監(jiān)督未納入監(jiān)督范圍
根據(jù)廣西建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例第四條，在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，建筑跨度、跨徑或者高度超過自治區(qū)人民政府建設(shè)行政主管部門規(guī)定范圍的建筑工程以及2層（含2層）以上住宅的業(yè)主，應(yīng)當(dāng)按前款的規(guī)定辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)。但事實(shí)上，我們根本無法將監(jiān)督的范圍擴(kuò)大到村莊、集鎮(zhèn)的私人住宅。在責(zé)任追究越來越嚴(yán)的今天，這一條如若不改變，又在這些應(yīng)納入監(jiān)管范圍而未實(shí)施監(jiān)管的工程中發(fā)生事故，建設(shè)行政主管部門難免有失職的嫌疑。
3. 對(duì)市政工程的監(jiān)督力量薄弱
各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來注重對(duì)民用建筑工程的監(jiān)督，而對(duì)于市政工程，由于缺乏相關(guān)專業(yè)人員，監(jiān)督的力量較為薄弱。
（六） 對(duì)定性行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清
對(duì)于許多定性的行為，如管理人員不到位、違法分包、掛靠、監(jiān)督到位等，缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致難以認(rèn)定。
（七） 施工質(zhì)量控制文件的真實(shí)性難以保證
建筑工程施工質(zhì)量控制文件長(zhǎng)期存在不真實(shí)的情況，主要表現(xiàn)在以下方面：
1．資料是在電腦里做出來的，而不是在現(xiàn)場(chǎng)根據(jù)實(shí)測(cè)實(shí)量的結(jié)果填寫的；
2．由于檢查具有不可重復(fù)、難以驗(yàn)證，驗(yàn)收小組只選擇合格點(diǎn)填寫，而摒棄了不合格點(diǎn)；
3．資料代簽名現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；
4．資料與施工進(jìn)度不同步，普遍存在滯后現(xiàn)象；
5．由于檢測(cè)機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，往往通過降低價(jià)格來承攬業(yè)務(wù)，當(dāng)達(dá)到一定極限后，即出現(xiàn)虛假報(bào)告，導(dǎo)致檢測(cè)報(bào)告可信度下降。
6．由于施工企業(yè)、監(jiān)理企業(yè)沒有在驗(yàn)收前對(duì)資料進(jìn)行系統(tǒng)地檢查的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致監(jiān)督員成為資料員。
（八） 監(jiān)理與建設(shè)的關(guān)系導(dǎo)致監(jiān)理無法實(shí)施有效監(jiān)管
監(jiān)理受聘于建設(shè)單位，是服務(wù)與被服務(wù)之間的關(guān)系。在這種情況下，監(jiān)理單位自然難以對(duì)工程實(shí)施有效的監(jiān)管。對(duì)于建設(shè)單位的一些不情之請(qǐng)，也只有勉為其難。更有甚者，為謀取私利而與施工單位串通一氣。只要這層關(guān)系存在，監(jiān)理就很難跳出現(xiàn)在的角色。
（九） 執(zhí)法不嚴(yán)
根據(jù)建設(shè)部2007年全國建筑執(zhí)法分析報(bào)告的統(tǒng)計(jì)，北京市全年實(shí)施行政處罰2775起，廣西全年實(shí)施行政處罰4起，在全國居最末位。為什么廣西只有4起？是我們的違法違規(guī)行為少嗎？是我們的現(xiàn)場(chǎng)工程質(zhì)量安全狀況好嗎？答案顯然不是，而僅僅是因?yàn)槲覀儗?shí)施處罰太少。其原因與執(zhí)法權(quán)與處罰權(quán)的分離、處罰程序相對(duì)繁復(fù)、領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)、意識(shí)不到位都有關(guān)系。對(duì)違法行為的縱容，相關(guān)管理部門未免有不作為的嫌疑，沒有用好手中的權(quán)力，沒有認(rèn)真履行自己的職責(zé)，致使許多制度都停留在書面上，沒有付諸于實(shí)際。
（十） 未建立有效的獎(jiǎng)懲制度
當(dāng)前的違法成本太低，低至可以忽略不計(jì)；創(chuàng)優(yōu)成本又太高，投入與回報(bào)不成正比。導(dǎo)致施工企業(yè)缺乏提高工程質(zhì)量安全水平的積極性，滿足于現(xiàn)狀。必須將優(yōu)劣之間的獎(jiǎng)懲幅度加到足夠大，才能激發(fā)施工企業(yè)主動(dòng)創(chuàng)優(yōu)的內(nèi)在動(dòng)力。
（十一） 信息系統(tǒng)不完整導(dǎo)致監(jiān)管不全面
我區(qū)沒有統(tǒng)一的建設(shè)信息管理平臺(tái)，導(dǎo)致難以對(duì)單位資質(zhì)、人員資格實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，人證分離、四處掛證的行為普遍存在，而在監(jiān)督檢查時(shí)也沒有可靠的數(shù)據(jù)庫對(duì)這些人員的資格進(jìn)行一一核對(duì)，這也是導(dǎo)致監(jiān)管難以實(shí)施的主要原因之一。
二ＯＯ八年十一月十五日
