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政府收費公路是我國收費公路的重要組成部分。目前，全國政府收費公路均面臨巨額債務負擔，在債務本息償付成為通行費支出的主要內(nèi)容，且通行費收入已經(jīng)無法覆蓋通行費支出的情況下，現(xiàn)有的債務存量已經(jīng)難以償還。面對我國十三五公路規(guī)劃中待修建的公路里程，在傳統(tǒng)的修建模式難以為繼的情況下，公路建設資本金如何籌集，是我國公路發(fā)展的關鍵問題。在此情況下，國家通過出臺地方政府收費公路專項債券來改變政府收費公路的建設模式，維持我國政府收費公路的建設。本文以我國經(jīng)濟最發(fā)達的華東地區(qū)為樣本，探討政府收費公路專項債券的出臺是否能改善政府收費公路現(xiàn)存的巨額債務、入不敷出、難以為繼的情況。

一、全國政府收費公路現(xiàn)狀

目前，我國的收費公路包括以社會投資者為投資主體的經(jīng)營性公路和以政府為投資主體的政府收費公路。其中經(jīng)營性公路多以BOT等經(jīng)營模式組織投資建設運營。而政府收費公路主要由政府通過銀行貸款籌資建設，采用政府收取車輛通行費等方式償還債務，為傳統(tǒng)的“貸款修路、收費還貸”建設模式。根據(jù)2017年6月交通運輸部發(fā)布的《2016年全國收費公路統(tǒng)計公報》，截至2016年末，我國公路總里程達469.63萬公里，公路中收費公路里程17.11萬公里，僅占公路總里程的3.6%。截至2016年末，我國收費公路中經(jīng)營性公路和政府性收費公路里程分別為7.06萬公里和10.05萬公里，分別占全國收費公路里程的41.3%和58.7%。我國收費公路目前仍以政府性收費公路為主。從結(jié)構(gòu)上來看，政府收費公路包括高速公路、一級公路、二級公路和獨立橋梁隧道，截至2016年末，分別占政府收費公路的64.4%、18.2%、17.1%和0.3%，高速公路仍為政府收費公路的主要構(gòu)成。

根據(jù)《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年-2030年）》報告，我國處于政府收費公路尤其是高速公路加速成網(wǎng)的關鍵建設階段。政府收費公路的高速修建為政府帶來了巨額的負債。截至2016年末，政府收費公路建設中累計債務性資金投入為27,205.1億元，占累計資本金投入的71.3%。政府收費公路債務余額26,107.5億元，同比增加3.8%。政府收費公路修建帶來的巨額負債，主要來自“貸款修路、收費還貸”建設模式。截至2016年末，政府收費公路累計債務性資金投入的94.0%來自銀行貸款。

2010-2016年，我國政府收費公路通行費收入分別為1,165.2億元、1,313.4億元、1,367.6億元、1,553.3億元、1,727.2億元、1,748.6億元和1,810.7億元，通行費收入保持增長，但增長幅度較小。2010-2016年，我國政府收費公路通行費支出分別為1,302.9億元、1,522.4億元、1,873.9億元、2,112.8億元、3,020.9億元、3,515.1億元和3,961.3億元，通行費支出也保持增長，但增長幅度遠高于通行費收入增長幅度，致使2010-2016年，我國政府收費公路收支缺口不斷擴大，至2016年為2,150.60億元，已超過2016年政府收費公路通行費總收入。而高息的銀行貸款產(chǎn)生高速增長的利息，進一步加大了政府的債務負擔，2016年，政府收費公路支出中32.3%為償還債務利息支出。

2016年，政府收費公路支出中用于償還利息的支出為1,278.0億元，為2016年政府收費公路通行費收入的70.6%。同時，政府收費公路中政府收費公路養(yǎng)護支出、公路及附屬設施改擴建工程支出、稅費支出等支出總和為617億元。政府收費公路收入僅能支持日常支出及債務利息支出，難以償還債務本金，更缺乏資金修建新的收費公路。面對高額的負債，傳統(tǒng)的“貸款修路、收費還貸”建設模式可能難以解決。

二、華東地區(qū)政府收費公路現(xiàn)狀

華東地區(qū)位于我國東部沿海區(qū)域，主要包括我國福建、江蘇、江西、浙江、安徽、上海、山東和臺灣。從經(jīng)濟方面來看，2016年華東地區(qū)生產(chǎn)總值占全國生產(chǎn)總值的38.71%，是我國經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)。其中上海、江蘇、浙江、福建和山東經(jīng)濟發(fā)展較快，人均GDP位于全國各省份的前十，遠高于全國人均GDP。而江西和安徽經(jīng)濟發(fā)展相對落后，2016年人均GDP分別為40,220元和39,254元，位列全國各省GDP的23和25位，低于全國人均GDP。華東區(qū)域不同省份之前經(jīng)濟差異較大，但整體經(jīng)濟水平較高，發(fā)達的經(jīng)濟產(chǎn)生了較大的道路通行需求。從地理環(huán)境來看，華東地區(qū)總面積約占全國總面積的8%，以丘陵、盆地和平原為主，地質(zhì)條件相對其他區(qū)域較為簡單，有利于公路尤其是高速公路的修建。

（一）華東地產(chǎn)多數(shù)省市路網(wǎng)已較為發(fā)達，但不同省市政府收費公路占比和里程差異較大；福建、江蘇和江西政府收費公路里程位列華東地區(qū)前三

截至2016年末，華東地區(qū)收費公路總里程為28,315.20公里。其中江蘇收費公路里程遠超其他省市，而浙江、江西、安徽和福建里程數(shù)較為接近，上海由于行政面積較小，致使收費公路里程遠低于其他省市。從網(wǎng)密度來看，上海行政區(qū)域面積較小，致使收費公路路網(wǎng)密度為10.83公里/百平方公里，遠高于其他省市。江蘇和浙江行政區(qū)域面積較為相似，江蘇收費公路路網(wǎng)較為發(fā)達，密度為7.10公里/百平方公里，而浙江的收費公路路網(wǎng)密度為5.45公里/百平方公里。福建和安徽的收費公路路網(wǎng)密度分別為3.99和3.50公里/百平方公里。江西受行政區(qū)域面積較大影響，收費公路路網(wǎng)密度為3.02公里/百平方公里，為華東地區(qū)最低值，但仍高于全國收費公路路網(wǎng)密度1.05公里/百平方公里。整體來看，受行政區(qū)域面積和收費公路里程影響，華東區(qū)域不同省市收費公路路網(wǎng)密度差別較大，但仍處于全國較高水平，多數(shù)省市路網(wǎng)已較為發(fā)達。

截至2016年末，華東地區(qū)政府收費公路總里程為10,280.90公里，占收費公路總里程的36.31%，其中福建、江蘇和江西政府收費公路總里程位列前三，遠高于其他地區(qū)。在華東地區(qū)各省市中，福建收費公路主要由政府運營，政府收費公路占收費公路總里程的83.07%，政府運營負擔較重。江蘇和江西收費公路約半數(shù)由政府運營，半數(shù)由政府下屬公路平臺運營。但江蘇政府收費公路中，高速公路僅占22.00%，而江西政府收費公路均為高速公路。上海、浙江和安徽收費公路主要由公路集團運營，政府運營負擔較輕。其中安徽政府收費公路僅占收費公路的0.03%，且均為一級公路。

（二）受政府收費公路里程和結(jié)構(gòu)影響，福建、江西和江蘇公路建設總投資規(guī)模較大；由于政府收費公路修建資金主要源于銀行貸款，福建和江西公路銀行貸款規(guī)模較大，江蘇和浙江銀行貸款規(guī)模略小，上海和安徽銀行貸款規(guī)模極小

受政府收費公路總里程及高速公路在政府收費公路中的占比影響，截至2016年末，華東地區(qū)政府收費公路總投資前三名分別為福建、江西和江蘇，且福建總投資遠高于其他省市，而安徽政府收費公路總投資極少。政府收費公路建設總投資主要由債務性資金投入和累計資本金投入構(gòu)成，截至2016年末，華東地區(qū)各省市建設總投資中，債務性資金投入約占60%，仍是建設資金的主要來源。其中福建對債務性資金的依賴最高，占比為69.70%；而江蘇依賴最低，占比為54.58%。債務性資金主要包括銀行貸款及其他資金來源，其中銀行貸款一直是資金的主要來源。截至2016年末，在華東地區(qū)多數(shù)省市中銀行貸款本金占債務性資金的比例超過90%。其中福建銀行貸款占債務性資金的比例為98.38%，資金主要來源于銀行貸款。上海銀行貸款占債務性資金的比例為81.24%，為華東地區(qū)最低，上海政府收費公路融資方式較為多元化。

綜上所述，華東地區(qū)各省市中，福建收費公路路網(wǎng)密度較低，但由于福建收費公路主要由政府運營，致使政府收費公路里程較長，政府負擔較重。且由于福建政府收費公路幾乎全部為高速公路，進一步加劇了政府的建設資金壓力。同時，福建在華東地區(qū)各省中對債務性資本依賴最高，且融資方式單一，幾乎全部來自于銀行貸款，致使福建銀行貸款本金為江西的4倍。江蘇收費公路較為發(fā)達，收費公路路網(wǎng)密度較高。但江蘇收費公路政府僅運營半數(shù)，且半數(shù)中主要為一級公路，造價相對較低，政府籌資壓力較輕。江西收費公路路網(wǎng)密度較低，路網(wǎng)有待進一步完善。江西收費公路政府也僅運營半數(shù)，但半數(shù)均為高速公路，造價較高，仍存在較大的籌資壓力。且江西省經(jīng)濟較為落后，政府財力有限，存在較大貸款還本付息壓力。浙江收費公路主要由交通集團運營，政府籌資壓力較小。上海收費公路路網(wǎng)密度為華東地區(qū)第一，路網(wǎng)十分發(fā)達，但上海行政區(qū)域面積較小，收費公路總里程較短。且上海收費公路主要由交通集團運營，政府公路運營壓力較小。同時，上海融資渠道較為豐富，對銀行貸款依賴相對較小，政府籌資壓力較輕。安徽收費公路里程較長，但主要由交通集團運營，政府僅負責極少部分一級公路運營，不存在籌資壓力。

截至2016年末，受債務性資金投入總額差別影響華東地區(qū)各省市政府收費公路債務余額情況差別較大。其中福建債務余額超過2,000億元，是江西債務余額的四倍。安徽幾乎沒有債務余額。而上海2016年償還了所有政府收費公路債務，債務余額為0。從債務余額和債務性資金投入的比例來看，福建為94.61%，債務償還情況較差。江西、浙江分別為88.12%和88.21%，償還情況較接近。江蘇為69.92%，且2016年末江蘇債務余額較上年減少45.4億元，政府收費公路債務尚能夠有效償還。

（三）華東地區(qū)各省市通行費收入均無法覆蓋通行費支出，收支缺口不斷擴大。部分省市通行費收入僅能維持收費公路日常運營和償付債務利息，無力償付債務本金。其中福建通行費收入已無法覆蓋債務利息支出；江西依靠政府補貼和新增貸款償還債務，償債壓力較大；江蘇和浙江經(jīng)濟發(fā)達，且債務余額較小，政府尚可負擔債務，償債壓力較弱；上海和安徽幾乎無償債壓力

2016年，從華東地區(qū)各省市通行費收入來看，福建和江西收入較高，浙江和上海收入較低，安徽幾乎沒有通行費收入。其中，受政府收費公路和政府收費高速公路里程較多的影響，福建通行費收入超過100億元，位列華東地區(qū)第一。江西政府收費公路里程略短但均為高速公路，通行費收入尚可。江蘇政府收費公路里程較長，但主要為一級公路，致使通行費收入略低。浙江和上海受政府收費公路里程較短的影響，通行費收入較低，2016年華東地區(qū)各省市政府收費公路均入不敷出。其中福建受償還較多到期貸款影響，收支缺口最大。上海2016年償還全部政府收費公路債務，致使收支缺口較大。

2016年，華東地區(qū)各省市通行費支出主要為債務本金和利息支出，主要系債務余額較大及部分債務到期需償還所致。其中福建通行費收入已經(jīng)難以維持債務利息的償還，更無力償還債務本金。而由于存量債務較多，福建面臨大量到期債務的償還。江蘇債務余額較少，通行費收入在支付債務利息之余尚能支付部分債務本金，償債壓力較小。江西通行費收入尚可，但由于政府收費公路里程較長且均為高速公路，道路養(yǎng)護及運營管理支出較高，通行費收入去除運營支出和債務利息支出，僅余12.5億元償還債務本金，江西債務本金支出主要依靠政府補貼及新增貸款，公路自身運營難以滿足償債需要，存在較大的貸款償還壓力。浙江政府收費公路里程較短，致使通行費收入較低，去除運營支出和債務利息支出后，僅余2.4億元償還債務本金，公路自身運營也難以滿足償債需要。但浙江債務余額相對較少，且浙江經(jīng)濟發(fā)達，政府補貼可償付大部分銀行貸款，浙江償債壓力相對較弱。上海和安徽無債務余額或債務余額極少，通行費收入可維持公路運營，政府無資金壓力。

從近三年數(shù)據(jù)來看，華東地區(qū)各省市政府收費公路通行費收入隨政府收費公路里程增加而小幅增加，整體較為穩(wěn)定。而通行費支出主要隨當年的債務本息支出波動而波動，進而影響通行費收支缺口。其中福建和江西近三年維持較高的債務本息支出和通行費收支缺口，政府收費公路自身的運營已經(jīng)無法償付現(xiàn)有債務余額。浙江債務本息支出和通行費收支缺口隨時間不斷增加，政府收費公路自身的運營也已經(jīng)無法償付現(xiàn)有債務余額。隨著地區(qū)路網(wǎng)的日趨完善，江蘇近年政府收費公路建設速度有所放緩，債務本息支出較為穩(wěn)定。2016年江蘇通行費收支缺口增幅略大，主要系政府主動提前償還部分債務本金。目前江蘇政府收費公路自身運營尚可償還部分現(xiàn)存?zhèn)鶆?。上?，F(xiàn)已清償所有政府收費公路債務，而安徽各項指標維持較低水平，均無償債壓力。

綜上所述，華東地區(qū)各省市中，福建和江西對現(xiàn)有貸款還本付息有較大困難；浙江通行費收入也無法償付貸款本息；江蘇尚可維持現(xiàn)有貸款的償付；而上海和安徽尚無償債壓力。

資料來源：《2014-2016年華東地區(qū)各省市收費公路統(tǒng)計公報》，鵬元整理

（四）依據(jù)華東區(qū)域各省市十三五規(guī)劃，福建和江西新修建公路里程和難度較大，面臨較大的籌資壓力，將進一步加劇該地區(qū)的償債壓力；江蘇和浙江政府收費公路修建里程較短，籌資壓力較小，對地區(qū)償債壓力影響較小；上海和安徽新增政府收費公路里程極低，無籌資壓力，對政府現(xiàn)存?zhèn)鶆諆斶€幾乎無影響

目前，華東地區(qū)收費公路較為發(fā)達，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)已經(jīng)基本完成。在十三五規(guī)劃中，各省市主要進行路網(wǎng)的完善和加密。其中福建十三五規(guī)劃建設高速公路里程最多，面臨較大的籌資壓力。江西路網(wǎng)密度較低，十三五期間主要對偏遠地區(qū)路網(wǎng)延伸，修建難度較大，籌資壓力較大。江蘇和浙江高速公路中政府收費高速公路占比較低，建設里程較短，籌資壓力相對較小。上海路網(wǎng)密度已經(jīng)處于較高水平，十三五規(guī)劃主要進行現(xiàn)有路網(wǎng)的加密，緩解道路擁堵現(xiàn)狀。因此上海新增高速公路里程較少，籌資壓力較小，安徽高速公路主要為經(jīng)營性收費公路，政府不負責籌資修建及運營。因此面對十三五規(guī)劃新增高速公路，政府無籌資壓力。

在傳統(tǒng)的“貸款修路、收費還貸”建設模式下，華東區(qū)政府收費公路資金主要依賴利息較高的銀行貸款。而部分省份政府依靠政府收費公路通行費收入已難以償還高額的貸款本息，甚至福建等省市已無力償付利息，傳統(tǒng)的政府收入公路建設模式已難以為繼。面對各省將要進行的十三五高速公路建設任務，資本金來源成為政府的重要問題。

同時，根據(jù)財政部和交通運輸部就《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》答問，在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和2015年1月1日起實施的新《中華人民共和國預算法》出臺后，地方原有各類交通融資平臺的政府融資功能被取消，發(fā)行地方政府債券成為地方政府實施債務融資新建公路新的融資渠道。

三、地方政府收費公路專項債券對政府收費公路的影響

在預算法、43號文和45號文出臺后，2017年7月13日，財政部和交通運輸部印發(fā)了《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕97號），開啟專項債券募集資金修建地方政府收費公路的新模式。

地方政府收費公路專項債券是指地方政府為發(fā)展政府收費公路舉借，以項目對應并納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入、專項收入償還的債券。該債券是地方政府專項債券的一個品種，由省、自治區(qū)、直轄市政府（以下簡稱省級政府）及計劃單列市發(fā)行。財政部在國務院批準的年度地方政府專項債務限額內(nèi)，根據(jù)政府收費公路建設融資需求、納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入和專項收入狀況等因素，確定年度全國收費公路專項債券總額度。該債券納入地方政府專項債務限額管理。以發(fā)債項目的車輛通行費收入、廣告收入、服務設施收入、收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓收入等收入償付債券的本金和利息。發(fā)行收費公路專項債券的政府收費公路項目應當有穩(wěn)定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。收費公路專項債券資金不得用于經(jīng)營性收費公路，也不得用于非收費公路項目建設，不得用于經(jīng)常性支出和公路養(yǎng)護支出，也不得用于償還存量債務。

（一）地方政府收費公路專項債券有助于控制地方政府資金成本和債務規(guī)模

經(jīng)過2009-2015年的高速建設時期，現(xiàn)階段政府收費公路進入還本付息高峰期。依據(jù)2016年收費公路統(tǒng)計公報，2016年政府收費公路收入的70%用于償付銀行利息，34%支付養(yǎng)護等日常開銷，已缺乏資金支付貸款本金。而隨著早期貸款的陸續(xù)到期，政府需償還本金逐漸增加。同時隨著物價水平，使用年限等條件的變動，收費公路日常養(yǎng)護成本不斷上升，但公路收費標準多數(shù)維持近十年未發(fā)生變動，收費公路通行費中可用于償還債務的資金進一步減少，收支缺口逐步擴大，政府面臨較大的償付壓力。地方政府收費公路專項債券背靠地方政府信用，能以較低的利率在資本市場上獲得資金，有利于地方政府控制資金成本。而且，地方政府收費公路專項債券的發(fā)行使政府收費公路模式從“修多少路，貸多少款”的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍l(fā)多少債，修多少路”。地方政府發(fā)行的收費公路專項債券額度需遵從地區(qū)收費公路專項債券限額，地方政府可以控制整體的債務規(guī)模。且收費公路通行費收入可以覆蓋債券自身本息，一定程度上防范了地方政府債務風險。

（二）地方政府收費公路專項債券有助于地方路網(wǎng)合理規(guī)劃

根據(jù)國家公路網(wǎng)規(guī)劃，至2030年，我國將建成11.8萬公里國家高速公路網(wǎng)，另規(guī)劃1.8萬公里遠期展望線，基本實現(xiàn)高速公路對城區(qū)20萬以上人口城市的全覆蓋。截至2016年底，國家高速公路網(wǎng)已經(jīng)建成通車9.92萬公里，完成了約73%的建設目標，剩下的主要集中在中西部地區(qū)，大多是難啃的“硬骨頭”。同時，在我國部分地區(qū)，還存在一些通行需求少，經(jīng)濟效益低的政績工程，這些公路的修建僅為拉動當?shù)谿DP增加。地方政府收費公路專項債券出臺后，政府收費公路向“發(fā)多少債、修多少路”的模式轉(zhuǎn)變。在新模式下，債券順利發(fā)行是政府收費公路修建的前提條件。根據(jù)97號文，發(fā)行收費公路專項債券的政府收費公路項目應當有穩(wěn)定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。當缺乏足夠的通行需求時，通行費收入無法覆蓋本息，債券不符合發(fā)行條件，該收費公路無法通過發(fā)債的方式修建。地方政府收費公路專項債券通過市場選擇實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡，進而使政府調(diào)節(jié)和控制收費公路的建設節(jié)奏，優(yōu)先修建有通行需求的收費公路，實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化和地區(qū)路網(wǎng)和合理規(guī)劃。

（三）地方政府收費公路專項債券有助于實現(xiàn)政府收費公路的市場化和透明化

我國公路修建過程較為復雜，包括前期規(guī)劃、勘測、設計、建設、監(jiān)理等多個環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)對應不用的責任主體，容易造成項目管理混亂、資金使用效率低。根據(jù)97號文要求，作為地方政府收費公路專項債券的募投項目，財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處對募集資金的使用進行日常監(jiān)督。同時省級交通運輸部門應當于每年6月底前披露截至上一年度末收費公路專項債券對應項目的實施進度、債券資金使用等情況。對債券資金市場化的監(jiān)督和管理使資金使用的監(jiān)管和透明程度的增加，有效的控制了資金的使用用途和效率，減少浪費等情況。而且，目前收費公路存在權(quán)責不明的現(xiàn)象，進一步導致收費站點過多、收費標準過高、收費期限過長、收費款管理不善等問題層出不窮，致使公眾對收費公路收費意見較大。通過發(fā)行債券修建公路可以更清晰的明確政府責權(quán)利關系，同時增加通行費收入的披露工作，讓公眾理解通行費的使用情況，減少公眾對收費公路的誤解和抵抗情緒。

（四）地方政府收費公路專項債券有助于控制政府收費公路收費期限

根據(jù)國家2004年出臺的《收費公路管理條例》，政府還貸公路的收費期限，按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費期限，最長不得超過20年。但2015年，交通運輸部《收費公路管理條例》（修訂征求意見稿）中，對政府收費公路中的高速公路收費模式進行修改，實行統(tǒng)借統(tǒng)還模式，其他收費公路最長不得超過15年，但是國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市最長不得超過20年。即將現(xiàn)行《條例》規(guī)定的“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”修改為“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還款”，地方尚有政府收費高速公路未償還全部貸款的，地方其他已償還貸款高速公路仍要繼續(xù)收費，為其償還貸款。意見稿的出臺使政府收費高速公路的收費由原來的一條路變成現(xiàn)在的一片路，經(jīng)濟效益好的高速公路需為經(jīng)濟效益差的高速公路負擔部分債務，且高速公路收費期限不再明確，需依還貸時間確定。意見稿的出臺增大了公眾使用收費公路的經(jīng)濟負擔。地方政府收費公路專項債券的實行，可以使公路的通行費收入用于償付其對應的債券本息，專款專用。且地方政府收費公路債券到期償付后，該收費公路停止收費，公路收費期限較為明確。

四、地方政府收費公路專項債券在華東地區(qū)的應用

根據(jù)華東地區(qū)各省市地理條件、公路現(xiàn)狀及經(jīng)濟情況的不同，地方政府收費公路專項債券出臺的影響有所差別。

上海和安徽因政府收費公路里程較短，債務性資金投入總額略低，致使幾乎沒有債務余額，目前無還本付息壓力。在十三五規(guī)劃中，上海和安徽均有一定的高速公路建設計劃，但上海計劃修建高速公路里程較短，債務性資金需求較少；安徽高速公路全部由經(jīng)營性高速公路，政府不參與投資和運營，沒有資金投入壓力。因此，政府收費公路由傳統(tǒng)的銀行貸款模式轉(zhuǎn)為地方政府收費公路專項債券模式對上海和安徽的政府收費公路建設影響較小。

江蘇和浙江政府性收費公路均存在一定規(guī)模的債務余額，江蘇通行費收入尚能償付部分債務；浙江通行費收入僅能償還利息部分，本金償還有一定困難，江蘇和浙江均有一定的還本付息壓力，但相對較小。由于江蘇和浙江信用評級級別均為AAA，地方政府收費公路專項債券可以在資本市場大規(guī)模、長期限、低成本的發(fā)行。在降低政府收費公路融資成本的同時，可以使政府有部分收入用來償付債務本金，從而逐步減少債務規(guī)模。而且，江蘇和浙江現(xiàn)有路網(wǎng)較為完善，十三五公路規(guī)劃主要為現(xiàn)有路網(wǎng)的加密。江蘇和浙江均屬于經(jīng)濟發(fā)達省份，地方政府收費公路專項債券對項目收益和融資自求平衡的要求有助于優(yōu)先修建經(jīng)濟效益較高的公路。因此，地方政府收費公路專項債券的出臺有利于江蘇和浙江合理規(guī)劃路網(wǎng)，使路網(wǎng)與通行需求相匹配。綜上所述，地方政府收費公路專項債券的出臺對江蘇和浙江政府收費公路的規(guī)劃和運營有較大的影響。

福建和江西政府收費公路債務余額規(guī)模較大，福建連債務利息都難以償付，江西通行費收入償付本金存在較大壓力。且福建和江西路網(wǎng)密度在華東地區(qū)處于較低水平，路網(wǎng)尚需完善，十三五期高速公路規(guī)劃建設里程均較高，面臨較大的建設資金需求。地方政府收費公路專項債券的出臺可以一定程度上減輕福建和江西政府收費公路的融資成本。但是，福建和江西十三五期間規(guī)劃修建道路多屬于較偏遠的道路延伸線，經(jīng)濟效益較低，通行費收入難以覆蓋道路成本，難以通過發(fā)行專項債券籌資資金。福建和江西未來政府收費公路的建設需較大程度的依賴政府的資金補貼。

五、總結(jié)

我國現(xiàn)階段正處于政府收費公路建設的高峰期，同時進入還本付息的高峰期。2016年，全國政府收費公路通行費收入已無法維持還本付息需要，收支缺口已經(jīng)超過2016年收費公路通行費收入。同時，華東區(qū)各省市通行費收入也無法覆蓋通行費支出，傳統(tǒng)的“貸款修路，收費還貸”模式已難以支撐政府收費公路的發(fā)展。2017年7月，地方政府收費公路專項債券的出臺使我國政府收費公路進入新的修建模式，在有效緩解地方資金壓力的同時實現(xiàn)路網(wǎng)經(jīng)濟效益最大化，且有利于解決政府收費公路收費期限不確定，監(jiān)管混亂，責權(quán)利關系不明的現(xiàn)狀。地方政府收費公路專項債券的發(fā)行對華東地區(qū)各省市的意義不盡相同：上海和安徽受影響較小；江蘇和浙江可以依靠地方政府收費公路專項債券較大程度的緩解資金壓力，明確政府責權(quán)利關系，實現(xiàn)地方路網(wǎng)規(guī)劃經(jīng)濟效益最大化；但對于福建和江西地方政府收費公路專項債券難以從根本上改善地方政府收費公路入不敷出的現(xiàn)狀，未來仍要較大程度的依靠政府財政補助。