編者：萬(wàn)仁濤；圖片為作者拍攝。本文約4200字
從經(jīng)營(yíng)性質(zhì)來(lái)講，目前我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大致可以分為公建公營(yíng)、公建民營(yíng)、民建民營(yíng)三種形式，接下來(lái)我們?cè)敿?xì)說(shuō)一說(shuō)。
1.含義
公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是完全由政府舉辦運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，一般為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，不以盈利為目的，是政府福利機(jī)構(gòu)。除去一線(xiàn)城市中個(gè)別標(biāo)桿型的機(jī)構(gòu)，大多數(shù)硬件條件都一般，費(fèi)用實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理；餐飲費(fèi)和其他服務(wù)收費(fèi)由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依據(jù)實(shí)際發(fā)生的成本，按照非營(yíng)利性原則據(jù)實(shí)收取，并保持相對(duì)穩(wěn)定。
根據(jù)不同地區(qū)的政策與護(hù)理級(jí)別，部分可以通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)或者醫(yī)保賬戶(hù)支付，也就是我們常說(shuō)的報(bào)銷(xiāo)。這類(lèi)養(yǎng)老院一般是由當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)統(tǒng)一管理，機(jī)構(gòu)信息可以在民政部門(mén)查詢(xún)到。
2.主要特征
（1）公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是公有制，主要由政府投資建設(shè)并進(jìn)行管理，其日常運(yùn)營(yíng)的資金來(lái)源于政府的財(cái)政撥款，虧損由政府承擔(dān)，并對(duì)其兜底；
（2）公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要為生活困難的弱勢(shì)老年人群體提供免費(fèi)的基本養(yǎng)老服務(wù)；養(yǎng)老院的工作人員為事業(yè)單位編制，享受相應(yīng)的事業(yè)單位的福利待遇，條件較好，相對(duì)穩(wěn)定，流動(dòng)性較低；
（3）城市的公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般建在交通比較便利的地方，可以更好地利用各種公共設(shè)施，讓出行不便的老人能夠更加方便地享受到養(yǎng)老服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施也比較完善，為老人提供較好的服務(wù)。
3.面臨問(wèn)題
（1）管理體制問(wèn)題
公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公有制性質(zhì)決定了它不可避免的固有弊端。公有制養(yǎng)老院是事業(yè)單位編制，員工享受事業(yè)單位待遇，工作比較穩(wěn)定，沒(méi)有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而且他們的工作缺少有效的考核標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范，管理體制比較僵化，所以他們就會(huì)消極怠工，甚至還出現(xiàn)虐待老人的情況，嚴(yán)重影響公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的形象。
某市一公辦老年公寓有13名事業(yè)編制人員，但只有兩名工作人員在崗，另外的11名在編人員卻多年不上班。與此相對(duì)應(yīng)的是在該養(yǎng)老院工作多年的護(hù)理人員卻沒(méi)有編制，工資待遇也較低，與正式員工相差較大。這充分體現(xiàn)出公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理體制僵化問(wèn)題，嚴(yán)重降低了養(yǎng)老院的運(yùn)行效率，造成高耗低效，以及公共養(yǎng)老資源的浪費(fèi)。
（2）職能定位不明確
公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是為全社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，應(yīng)該發(fā)揮兜底作用，優(yōu)先接收“城市三無(wú)”“農(nóng)村五?！薄暗捅！崩先说热鮿?shì)群體，為他們提供基本養(yǎng)老服務(wù)。
但因?yàn)樽陨淼恼卟幻骼?，定位不清晰，公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以較低的價(jià)格接受社會(huì)上的自費(fèi)老人，由于較低的收費(fèi)使得大量的老人都選擇入住公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致養(yǎng)老院床位緊張一時(shí)供不應(yīng)求，出現(xiàn)排隊(duì)進(jìn)養(yǎng)老院的情況。
與此同時(shí)，也出現(xiàn)了一些不好的現(xiàn)象，不少有背景的老人用自己的特權(quán)找后門(mén)入住公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而且這已經(jīng)成為大家眾所周知的事情，在社會(huì)上造成了十分惡劣的影響。而那些真正需要入住公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)院的困難老人卻被排除在外，公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)偏離了滿(mǎn)足社會(huì)基本養(yǎng)老需求的最初定位，也違背了公平和濟(jì)貧的原則。
1.含義
公建民營(yíng)是指政府通過(guò)承包、委托、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等方式，將政府擁有所有權(quán)的養(yǎng)老設(shè)施交給企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人運(yùn)營(yíng)。既可以保持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的福利服務(wù)性質(zhì)，又可以發(fā)揮民間組織的專(zhuān)業(yè)性，提高公建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的利用率。
一般政府會(huì)根據(jù)床位數(shù)給予相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，從而緩解運(yùn)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)壓力。從資質(zhì)上除了需要依法辦理《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可證》（民政部2019年1號(hào)文件后，不再進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可審批，但需要在民政部門(mén)備案登記），如有內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，還需要辦理國(guó)家批準(zhǔn)的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。
2.主要特征
（1）性質(zhì)為公有制，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，政府擁有所有權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸社會(huì)組織所有；主要資金由政府承擔(dān)，社會(huì)組織者需要交納一定數(shù)額的風(fēng)險(xiǎn)保證金和機(jī)構(gòu)管理發(fā)展資金；
（2）政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，社會(huì)組織者負(fù)責(zé)后期的運(yùn)營(yíng)管理；服務(wù)對(duì)象比較廣泛，既包括社會(huì)上的老年人也包括特殊困難群體老人；
（3）養(yǎng)老院的規(guī)模比較大，各項(xiàng)設(shè)施都比較完善；公建民營(yíng)養(yǎng)老院享受和公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同等的優(yōu)惠扶持政策。
3.面臨問(wèn)題
（1）目標(biāo)性偏離
目前，新建機(jī)構(gòu)在實(shí)施公建民營(yíng)時(shí)，存在招商引資的傾向。其突出表現(xiàn)在：
一是收取偏高的設(shè)施使用費(fèi)。各地對(duì)設(shè)施使用費(fèi)的叫法不一，有的稱(chēng)為租金，有的稱(chēng)為承包費(fèi)，沒(méi)有統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)。地方政府出于免責(zé)考慮，多傾向于過(guò)高定價(jià)。如z省某機(jī)構(gòu)，床位僅有432張，實(shí)施公建民營(yíng)后第一年租金就要239萬(wàn)，社會(huì)主體接手后運(yùn)營(yíng)十分艱難。
二是收取較高的押金。社會(huì)主體中標(biāo)后，當(dāng)?shù)卣话阋笃浣患{一定數(shù)額的資金，用于防止國(guó)有資產(chǎn)流失，或社會(huì)主體惡意毀約。但社會(huì)主體背負(fù)著這樣一筆數(shù)額不低的押金，無(wú)疑加重了其運(yùn)營(yíng)的成本。
三是要求前期投入較大的資金。在筆者收集統(tǒng)計(jì)的120家公建民營(yíng)機(jī)構(gòu)中，有相當(dāng)一部分機(jī)構(gòu)規(guī)模相對(duì)較大，政府要求社會(huì)主體投入的前期資金數(shù)額從200萬(wàn)到5000萬(wàn)不等，用于裝修和設(shè)施設(shè)備的配置等。過(guò)高的前期投入，對(duì)機(jī)構(gòu)后續(xù)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)質(zhì)量會(huì)產(chǎn)生直接影響。
（2）功能性質(zhì)不明
社會(huì)主體中標(biāo)后，其運(yùn)營(yíng)管理的機(jī)構(gòu)應(yīng)該是什么性質(zhì)，承擔(dān)什么樣的職責(zé)并不十分明確。目前，國(guó)家層面沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的政策。在省級(jí)層面，僅有福建省、浙江省、北京市、天津市等出臺(tái)了具體的實(shí)施意見(jiàn)。其余大多處于“一家一議”的狀態(tài)。
而對(duì)公建民營(yíng)機(jī)構(gòu)的職能，有的地方雖然有了一些規(guī)定，但規(guī)定范圍較為狹窄，比如規(guī)定優(yōu)先收養(yǎng)特困老人等。另外，一部分社會(huì)主體中標(biāo)后，出于逐利動(dòng)機(jī)和方便管理的需要，對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行高檔次改造，以接收高收入老人、健康老人為主，實(shí)行自主定價(jià)。這都是機(jī)構(gòu)功能性質(zhì)不明的表現(xiàn)。
（3）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判及防范不足
一是對(duì)公建民營(yíng)合同期過(guò)長(zhǎng)帶來(lái)的不可預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)缺乏預(yù)判。公建民營(yíng)的合同時(shí)間沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。調(diào)研統(tǒng)計(jì)的120個(gè)機(jī)構(gòu)中公建民營(yíng)的合同期跨度從3年到30年不等，大多在10年到2O年之間。過(guò)長(zhǎng)的合同期容易產(chǎn)生不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。
二是社會(huì)主體對(duì)其盲目應(yīng)標(biāo)存在的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判不足。有的社會(huì)主體自身并不具有經(jīng)營(yíng)管理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的能力，僅因看好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展前景而盲目應(yīng)標(biāo)，中標(biāo)后發(fā)現(xiàn)壓力太大、運(yùn)營(yíng)困難，只好轉(zhuǎn)向要求政府增加補(bǔ)助，或者采取消極提供服務(wù)的方法規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。有個(gè)別社會(huì)主體甚至經(jīng)營(yíng)不下去，只好變相轉(zhuǎn)包。
三是政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施公建民營(yíng)后可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)缺乏相應(yīng)的應(yīng)急防范引導(dǎo)預(yù)案。
（4）權(quán)益保護(hù)措施欠缺
一是老年人權(quán)益保護(hù)措施缺乏。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)后，政府在如何監(jiān)督社會(huì)主體提供有效服務(wù)、保障入住老年人基本權(quán)益方面，缺乏規(guī)制。對(duì)于政府保障對(duì)象，在政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)入機(jī)構(gòu)后，如何保障這些對(duì)象真正享受應(yīng)有的服務(wù)，措施不明確。二是社會(huì)主體權(quán)益保護(hù)措施不足。社會(huì)主體中標(biāo)后，其投入的資金和設(shè)施等資產(chǎn)的歸屬以及今后如何處置，尤其是收益如何分享等，都缺乏可操作的規(guī)定。
1.含義
民建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指完全由公司性質(zhì)的民辦企業(yè)進(jìn)行建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)是否為營(yíng)利性企業(yè)舉辦，還可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)是營(yíng)利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，需要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，一般營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)范圍會(huì)說(shuō)明相關(guān)服務(wù)范圍，比如老年人起居照料服務(wù)，康復(fù)理療，餐飲服務(wù)等。另一類(lèi)為非營(yíng)利性的民辦企業(yè)，這類(lèi)機(jī)構(gòu)雖然沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但需要辦理《民辦非企業(yè)單位登記證書(shū)》，證書(shū)里也會(huì)說(shuō)明業(yè)務(wù)范圍和主管單位（一般為民政部門(mén)）。
2.主要特征
（1）民辦養(yǎng)老院是企業(yè)性質(zhì)，其組織者來(lái)源多樣化，資金主要來(lái)源于社會(huì)籌集，養(yǎng)老院由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧；主要服務(wù)對(duì)象為社會(huì)上的老人，沒(méi)有特定對(duì)象的限制；
（2）采用企業(yè)化的管理模式，工作人員為合同制員工，專(zhuān)業(yè)性比較高，服務(wù)水平較高，但流動(dòng)性強(qiáng)。
3.面臨問(wèn)題
（1）投入大、回收周期長(zhǎng)、利潤(rùn)低、風(fēng)險(xiǎn)大
民辦養(yǎng)老院是由社會(huì)組織者獨(dú)立承辦，自籌資金，自負(fù)盈虧。養(yǎng)老院前期的資金投入比較大，房子、設(shè)施、人員等都要一應(yīng)俱全，還要符合政府的政策要求，這些政策必然會(huì)增加養(yǎng)老院的固定成本，提高了社會(huì)辦養(yǎng)老院的門(mén)檻，將一部分有心辦養(yǎng)老院但經(jīng)濟(jì)條件有限的社會(huì)人士排除在外。養(yǎng)老院是非營(yíng)利性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，成本回收的周期比較長(zhǎng)，一般需要5—10年，即使收回一些成本，還需要繼續(xù)投入。
而且民辦養(yǎng)老院90%以上收入來(lái)源于床位費(fèi)，資金匱乏常令他們捉襟見(jiàn)肘。據(jù)公開(kāi)資料顯示，目前河南省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)超過(guò)60%左右處于虧損狀態(tài)。此外，在服務(wù)過(guò)程中，老人由于活動(dòng)不便不可避免地會(huì)出現(xiàn)意外情況，由于缺少相應(yīng)的法律規(guī)范，因此養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在面臨起訴時(shí)常常處于不利地位，大多數(shù)情況下只能選擇敗訴賠償，而這個(gè)問(wèn)題一直沒(méi)有得到有效解決，成為制約民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)展的阻礙。
（2）價(jià)格參差大，護(hù)理人員緊缺，工作強(qiáng)度大、工資待遇低
養(yǎng)老院是一個(gè)非營(yíng)利性的公益行業(yè)，但是由于民辦養(yǎng)老院的民辦性質(zhì)決定了它的營(yíng)利性，大型的民辦養(yǎng)老院利用其規(guī)模優(yōu)勢(shì)有較好的盈利能力，收費(fèi)較高，入住率也高，發(fā)展較好。而大多數(shù)的民辦養(yǎng)老院的規(guī)模都較小，條件較差，價(jià)格偏低，入住率也不高，民辦養(yǎng)老院之間的價(jià)格差距大。同時(shí)對(duì)于護(hù)理人員來(lái)說(shuō)，工資高了，養(yǎng)老院承擔(dān)不起；工資低了，又沒(méi)有人愿意來(lái)。
一些民辦養(yǎng)老院為了降低運(yùn)營(yíng)成本，雇傭的護(hù)理人員都比較少，一個(gè)護(hù)理人員要照顧好幾個(gè)老人，工作強(qiáng)度較大，造成民辦養(yǎng)老院的人員流動(dòng)率較高。同時(shí)，他們的文化水平不高，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)的訓(xùn)練，服務(wù)水平較低，專(zhuān)業(yè)的護(hù)理人員又不愿到民辦養(yǎng)老院來(lái)。因此，民辦養(yǎng)老院的服務(wù)水平和質(zhì)量一直得不到有效的提高。
現(xiàn)在公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在進(jìn)行著體制改革，新建的公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行公建民營(yíng)，已辦的實(shí)行公辦民營(yíng)，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正在逐漸減少，在不久的將來(lái)甚至可能會(huì)退出歷史舞臺(tái)。
而民辦養(yǎng)老院由于其能最大限度地利用社會(huì)資源來(lái)建設(shè)養(yǎng)老院，受到的約束較小，所以發(fā)展前景良好。但是它的發(fā)展也面臨著不少的問(wèn)題，養(yǎng)老院的微利性對(duì)民辦養(yǎng)老院的發(fā)展是個(gè)不小的考驗(yàn)，政府應(yīng)加大對(duì)民辦養(yǎng)老院的扶持力度，發(fā)揮民辦養(yǎng)老院在市場(chǎng)化養(yǎng)老中的作用；而公建民營(yíng)養(yǎng)老院正在各地大力的推廣中，它特有的兩面性使得它能夠同時(shí)發(fā)揮公辦和民營(yíng)養(yǎng)老院的優(yōu)勢(shì)，這也讓它能夠得到十分迅速的發(fā)展。
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