當(dāng)前，完善食品安全行刑銜接機制越來越成為食品安全監(jiān)管機制中不可或缺的重要一環(huán)，也是打擊嚴(yán)重食品安全違法犯罪的“殺手锏”。而要完善食品安全行刑銜接機制，除了中央的頂層設(shè)計、地方的貫徹落實，還在于基層解決銜接機制問題的創(chuàng)新做法和實踐經(jīng)驗的總結(jié)提升。本文梳理了基層食品安全行刑銜接存在的主要問題。
根據(jù)《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第五條第二款規(guī)定“食品藥品監(jiān)管部門向公安機關(guān)移送的案件，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）實施行政執(zhí)法的主體與程序合法；（二）有證據(jù)證明涉嫌犯罪事實發(fā)生”。如何理解“有證據(jù)證明涉嫌犯罪事實發(fā)生”，基層存在分歧。
一種觀點認(rèn)為只要行政機關(guān)判斷可能涉嫌刑事犯罪，不論是否有充足證據(jù)證明，都應(yīng)該立即移送，公安機關(guān)不能以任何理由拒收。依據(jù)是2015年11月公安部印發(fā)的《關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》第二條第一項第一目“對于群眾報案、控告、舉報、扭送，違法犯罪嫌疑人投案，以及上級機關(guān)交辦案件或者其他機關(guān)移送的案件，屬于公安機關(guān)管轄的，各辦案警種、部門都必須接受并依照有關(guān)規(guī)定辦理，不得推諉”。
另一種觀點則認(rèn)為將當(dāng)事人移送公安機關(guān)追究刑事責(zé)任，是比作出行政處罰還要嚴(yán)厲的懲戒手段，行政處罰尚且要求“事實清楚、證據(jù)充分、定性準(zhǔn)確、適用法律法規(guī)正確”，那么移送追究刑事責(zé)任更不能過于隨意、任性。因此，“有證據(jù)證明涉嫌犯罪事實發(fā)生”應(yīng)該特指“事實清楚、證據(jù)充分”。
一種觀點認(rèn)為，行政機關(guān)囿于行政調(diào)查手段的限制，難以取得相對人主觀狀態(tài)的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)移送后，由公安機關(guān)自行偵查。
另一種觀點認(rèn)為，追究刑事責(zé)任應(yīng)當(dāng)以相對人存在主觀故意為前提，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)取得相對人存在主觀故意的證據(jù)后再行移送。
一種觀點認(rèn)為，行政機關(guān)相對于公安機關(guān)在證據(jù)轉(zhuǎn)化方面處于不利地位。根據(jù)《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十八條規(guī)定 ：“食品藥品監(jiān)管部門在行政執(zhí)法和查辦案件過程中依法收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、檢驗報告、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等證據(jù)材料，經(jīng)公安機關(guān)、人民檢察院審查，人民法院庭審質(zhì)證確認(rèn)，可以作為證據(jù)使用?！倍陡＝ㄊ∈称匪幤沸姓?zhí)法與刑事司法銜接工作實施細(xì)則（試行）》第八條第三款 ：“公安機關(guān)在偵查食品藥品違法犯罪案件時依法收集的證據(jù)，可以直接作為食品藥品監(jiān)管部門執(zhí)法辦案的依據(jù)。”由此可見，行政機關(guān)收集證據(jù)，需要通過轉(zhuǎn)化、審查、確認(rèn)，才能成為刑事案件中的證據(jù)，而公安機關(guān)取得證據(jù)，行政機關(guān)拿來就用，也證明了行政機關(guān)取得的證據(jù)效力低于公安機關(guān)取得的證據(jù)。
另一種觀點更為偏激，認(rèn)為行政機關(guān)取得的證據(jù)，對于公安機關(guān)來說都只是案件線索，只有公安機關(guān)自行采集的證據(jù)，才是刑事階段的有效證據(jù)。
第一，移送的公安機關(guān)具體指向哪個層級沒有明確。在《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》中，行政機關(guān)移送案件的對象統(tǒng)稱為公安機關(guān)，但并無具體明確是哪個層級的公安機關(guān)。在實踐中，由于各地部門協(xié)同協(xié)作機制不同，存在向地級市以上公安機關(guān)移送或向法制大隊、治安大隊、食藥環(huán)中隊、甚至直接移送給相關(guān)民警的做法。由于重大食品安全案件需要行政機關(guān)及時獲取公安機關(guān)的立案通知書等相關(guān)材料錄入案件管理系統(tǒng)和食品安全后處理系統(tǒng)，完成《食品安全法》規(guī)定的全過程協(xié)同監(jiān)管的要求，而移送對象的不明確可能導(dǎo)致文件流轉(zhuǎn)不暢，變相增加了“兩法銜接”的環(huán)節(jié)和難度。
第二，專家評估認(rèn)定意見存在標(biāo)準(zhǔn)不明和權(quán)限錯位等問題。一是需要專家評估認(rèn)定的范圍沒有明確，根據(jù)《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第二十二條規(guī)定 ：“對于符合《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條第二項中屬于病死、死因不明的畜、禽、獸、水產(chǎn)動物及其肉類、肉類制品和第三項規(guī)定情形的涉案食品，食品藥品監(jiān)管部門可以直接出具認(rèn)定意見并說明理由。”二是認(rèn)定“嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)限量、足以造成食物中毒或其他嚴(yán)重食源性疾病”沒有明確，只在第二十四條提到“通過上述辦法仍不能得出明確結(jié)論的，根據(jù)公安機關(guān)、人民檢察院的委托，地市級以上的食品藥品監(jiān)管部門可以組織專家對涉案食品進(jìn)行評估認(rèn)定，該評估認(rèn)定意見可作為定罪量刑的參考”，第二十五條“食品藥品監(jiān)管部門依據(jù)檢驗檢測報告、結(jié)合專家意見等相關(guān)材料得出認(rèn)定意見……”在實踐中，承接食品安全執(zhí)法任務(wù)的基本上是縣區(qū)市場監(jiān)管部門，是出具認(rèn)定意見的主要部門，但作為認(rèn)定意見重要參考依據(jù)的專家評估意見卻需地市級以上的食品藥品監(jiān)管部門組織。標(biāo)準(zhǔn)不明、出口狹小，使得這一制度成為基層食品安全兩法銜接的關(guān)鍵“堵點”，亟須疏導(dǎo)。
第三，涉案物品由哪個部門保管處置存在爭議。在實踐中，基層行政機關(guān)是有很強的移送涉案物品的“沖動”，《行政強制法》第二十五條規(guī)定 ：“查封、扣押的期限不得超過三十日 ；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。”如果涉案物品無法跟隨案件一起移送，就會導(dǎo)致強制措施超期，存在相關(guān)行政行為被確認(rèn)違法的風(fēng)險。而公安機關(guān)則普遍將涉案物品看做物證的一部分，在完成取證留樣程序后，傾向于讓行政機關(guān)自行保管，處理涉案物品。
原文刊登于《市場監(jiān)督管理》2022年第7期
作者 | 福建省羅源縣市場監(jiān)管局 黃功允
審核 | 于成龍 張麗娟
編輯 | 劉美晨 趙靜
中國工商出版社新媒體和數(shù)字出版部制作出品
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