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征收土地公告是否可訴？

2021.01.19

本文是君之道思考的第 394 期文章

2019年《土地管理法》修改前，征收土地公告是征地批準(zhǔn)機關(guān)作出征收土地決定后的法定公示程序。根據(jù)2004年《土地管理法》第四十六條第一款以及《土地管理法實施條例》第二十五條第一款的規(guī)定，征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣級人民政府予以公告并組織實施。但實踐中，由于對征收土地公告的內(nèi)容、性質(zhì)以及是否對被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響沒有統(tǒng)一認(rèn)識，征收土地公告是否可訴在存在爭議。我們認(rèn)為征收土地公告是否可訴不能一概而論，需要根據(jù)公告發(fā)布的具體情況判斷。

一、僅承載告知、通知功能的征地公告不具有可訴性

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（八）項的規(guī)定，對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的行為，不屬于行政訴訟受案范圍。

通常情況下，市、縣級人民政府依法發(fā)布征收土地公告的行為，僅僅是將批準(zhǔn)征地機關(guān)、批準(zhǔn)文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜仁马棧诒徽魇胀恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公示告知的行為，只是一種單純的公示行為，對被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的是征收土地批復(fù)以及后續(xù)相關(guān)征收實施行為，而非征收土地公告。

因此，這種情況下，征收土地公告的目的是將公告中載明的內(nèi)容進(jìn)行告知發(fā)布，其本身并不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，對被告知人的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響，不具有可訴性。[1]

二、為當(dāng)事人設(shè)立權(quán)利義務(wù)的征地公告具有可訴性

通常情況下征地公告僅僅承擔(dān)告知、通知功能，但是，某些情況下公告為當(dāng)事人設(shè)定了新的權(quán)利義務(wù)，或公告行為對被告知人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的，公告具有可訴性。具體包括以下幾種情況：

（一）在未取得征地批復(fù)的情況下發(fā)布的征收土地公告

如果行政機關(guān)在征地批復(fù)尚未作出的情況下就發(fā)布征地公告，那么公告除了是公示送達(dá)方式之外，同時也是行政行為本身的載體。征地公告實際上將征收決定與征收告知行為二合一，直接成為對被告知人創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的行為，此時公告應(yīng)具有可訴性。[2]

（二）與征地批復(fù)內(nèi)容不相符的征收土地公告

《征收土地公告辦法》第四條規(guī)定，“被征收土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征收土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個工作日內(nèi)進(jìn)行征收土地公告。”第五條規(guī)定，“征收土地公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容（一）征地批準(zhǔn)機關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)時間和批準(zhǔn)用途；（二）被征收土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；（三）征地補償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；（四）辦理征地補償?shù)怯浀钠谙蕖⒌攸c?！睂嵺`中，有些征收土地公告內(nèi)容與征地批復(fù)批準(zhǔn)征收土地的用途、范圍、面積、補償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容不相符，該公告行為將對被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。被征收人以此為由，針對征收土地公告提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)屬于人民法院行政訴訟受案范圍。[3]

三、《土地管理法》修改后，征地公告通常情況下不可訴

在上一篇有關(guān)土地征收程序的文章中，我們介紹了2019年《土地管理法》修訂后，征地程序有了重大修改。土地征收程序分為征收啟動階段和征地實施階段。在土地征收啟動階段，政府需要完成土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、征地補償方案的制定、異議聽證及簽訂，預(yù)存征地補償費用等前期工作。即《土地管理法》修訂并施行后，簽訂補償安置協(xié)議的工作整體挪移到征地報批之前，絕大多數(shù)被征收人在征地決定作出前已經(jīng)知情并同意補償方案。在這一前提下，征地決定作出后，由縣級以上地方人民政府作出的征地公告通常情況下就是一種不創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的告知，尤其是對于已經(jīng)簽訂補償安置協(xié)議的被征收人，應(yīng)無權(quán)再就征地公告提起復(fù)議或者訴訟。

[1]參見（2017）最高法行申4636號、（2019）最高法行申3656號行政裁定書。

[2]參見（2018）最高法行申4370號、（2019）最高法行申8351號行政裁定書。

[3]參見（2019）最高法行申3656號行政裁定書。

文/張遠(yuǎn)洪律師

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