日前，北京市第四中級(jí)人民法院發(fā)布了2015年十大典型行政案例，涉及棚戶區(qū)改造、房屋征收拆遷、土地征收騰退等引發(fā)的政府信息公開、行政不作為案件。相關(guān)案例在對人民法院審理行為、審判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范的同時(shí)，也為行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、規(guī)范行政行為提供了指導(dǎo)。本期摘登其中3起涉及國土資源管理工作的典型案例。

1.以施工噪聲為由起訴建設(shè)用地違法可行嗎？

——北京市某小區(qū)業(yè)主委員會(huì)訴某區(qū)政府土地行政許可案

基本案情

原告北京市某小區(qū)業(yè)主委員會(huì)訴稱，小區(qū)的業(yè)主購買的小區(qū)房屋自入住以來環(huán)境安靜。但自第三人北京J公司開發(fā)地產(chǎn)項(xiàng)目施工以來，給小區(qū)業(yè)主帶來了極大的噪音污染且經(jīng)常發(fā)生財(cái)物被盜現(xiàn)象。經(jīng)部分業(yè)主了解，第三人J公司的建房用地屬于基本農(nóng)田，根據(jù)法律規(guī)定基本農(nóng)田不允許用于建設(shè)房屋，因此第三人J公司未經(jīng)批準(zhǔn)就將基本農(nóng)田變更使用性質(zhì)違反法律規(guī)定。原告業(yè)委會(huì)提起訴訟，請求撤銷被告某區(qū)政府為第三人J公司頒發(fā)的《國有土地使用權(quán)證》。

裁判結(jié)果

北京市第四中級(jí)人民法院認(rèn)為：業(yè)委會(huì)并未提交證據(jù)證明業(yè)主或業(yè)主大會(huì)授權(quán)其代表該小區(qū)業(yè)主提起訴訟，其以自己的名義提起的訴訟不符合法定起訴條件。另外，根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第一款的規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。本案中，業(yè)委會(huì)認(rèn)為區(qū)政府違法改變基本農(nóng)田性質(zhì)頒發(fā)被訴《國有土地使用權(quán)證》，給小區(qū)帶來極大的噪音污染且經(jīng)常發(fā)生財(cái)物被盜現(xiàn)象，違反法律規(guī)定并侵犯其合法權(quán)益。而被訴《國有土地使用權(quán)證》系被告區(qū)政府依法定程序，對第三人J公司取得國有土地使用權(quán)這一法律事實(shí)的記載，該登記頒證行為并未直接導(dǎo)致小區(qū)的噪音污染和財(cái)物被盜，因此原告業(yè)委會(huì)與被訴《國有土地使用權(quán)證》不具有法律上的利害關(guān)系，不具備針對該行為提起訴訟的原告主體資格。綜上，裁定駁回原告業(yè)委會(huì)的起訴。

專家點(diǎn)評

金國坤（北京行政學(xué)院法學(xué)部主任、教授）：

放寬行政訴訟原告資格是更充分保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重要措施?！缎姓V訟法》明確了與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織有權(quán)提起行政訴訟。在諸如環(huán)境污染類型的案件中，受害人往往是行政機(jī)關(guān)和相對人以外的第三人，第三人的權(quán)益受到損害，制度設(shè)計(jì)上引導(dǎo)其通過訴訟途徑解決糾紛，可以確保社會(huì)的安定性。對利害關(guān)系的認(rèn)定是此類行政案件正確裁決的基礎(chǔ)，本案為從行為與結(jié)果的因果關(guān)系上認(rèn)定利害關(guān)系做了有益的嘗試，也為當(dāng)事人提起行政訴訟給予了指導(dǎo)。第三人在向有關(guān)行政機(jī)關(guān)請求制止違法行為予以環(huán)境行政保護(hù)后，也可以以業(yè)主或經(jīng)業(yè)主委員會(huì)授權(quán)，就噪音污染，以相關(guān)行政機(jī)關(guān)為被告，提起行政訴訟。

2.土地使用權(quán)人請求政府收回其土地該怎樣處置？

——北京H公司訴北京市某區(qū)人民政府行政不作為案

基本案情

2014年10月27日，北京H公司通過郵寄方式向北京市某區(qū)人民政府提交《申請書》，請求某區(qū)政府根據(jù)《土地管理法》第五十八條第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)，《北京市國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法（試行）》第十二條，《北京市收回企業(yè)國有土地使用權(quán)補(bǔ)償辦法》第二條的規(guī)定，收回涉案國有土地使用權(quán)，并根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等規(guī)定對地上房屋進(jìn)行征收和依法予以補(bǔ)償。某區(qū)政府收到《申請書》后，按照信訪程序?qū)⒃撋暾埮D(zhuǎn)到該區(qū)國土資源分局處理。國土資源分局作出信訪處理意見書，認(rèn)定H公司的申請不符合收回國有土地使用權(quán)的法定條件。H公司不服，以某區(qū)政府為被告，以行政不作為為由，向北京市第四中級(jí)人民法院提起行政訴訟。

裁判結(jié)果

北京市第四中級(jí)人民法院認(rèn)為：根據(jù)《土地管理法》第五十八條的規(guī)定，收回國有土地使用權(quán)在實(shí)體上應(yīng)當(dāng)符合該條所規(guī)定的五種情形之一，在程序上應(yīng)當(dāng)由“有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)”。因此，原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府并不承擔(dān)直接受理收回國有土地使用權(quán)申請的職責(zé)。

本案中，原告H公司如認(rèn)為涉案土地符合《土地管理法》第五十八條規(guī)定的收回國有土地使用權(quán)的情形，應(yīng)當(dāng)先向被告某區(qū)政府的土地行政主管部門提出申請，政府土地行政主管部門審查同意后，再報(bào)經(jīng)被告某區(qū)政府批準(zhǔn)收回案涉土地使用權(quán)。現(xiàn)H公司直接向被告某區(qū)政府提出收回國有土地使用權(quán)的申請，其程序顯然不符合上述法律規(guī)定。被告區(qū)政府收到H公司的申請之后，將該申請轉(zhuǎn)交土地行政主管部門區(qū)國土資源分局予以審查處理，程序并無不當(dāng)。故原告H公司認(rèn)為被告某區(qū)政府將本案申請以信訪的方式轉(zhuǎn)交其所屬部門辦理不符合法律規(guī)定，并請求被告某區(qū)政府履行職責(zé)，收回本案涉及的國有土地使用權(quán)并對地上房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償?shù)脑V訟請求，缺乏法律依據(jù)，不予支持。據(jù)此，依照《行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回原告H公司的訴訟請求。

專家點(diǎn)評

湛中樂（北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長）：

本案有兩個(gè)亮點(diǎn)需要給予關(guān)注與肯定。第一，該案判決是一例國有土地使用權(quán)人請求法院判決人民政府收回其國有土地使用權(quán)的行政訴訟案件，受案法院在對本案被告的行政行為予以司法審查的時(shí)候，注意精確掌握此類案件中被告的具體職責(zé)與職權(quán)。而且特別注意相關(guān)法律中有關(guān)被告及其相關(guān)行政部門之間的實(shí)體關(guān)系與程序關(guān)系。本案中的被告并沒有越俎代庖，而是依照法律所規(guī)定的細(xì)密程序?qū)⒂嘘P(guān)當(dāng)事人的申請轉(zhuǎn)告有關(guān)政府部門。法院在對本案判斷的時(shí)候也特別注意遵守這些特殊法律的實(shí)體規(guī)定與程序規(guī)定。正因如此，法院判決駁回了原告的訴訟請求。第二，本案被告的法定代表人，也就是說正職區(qū)長親自出庭應(yīng)訴，很好地宣傳了新《行政訴訟法》，也是一級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)帶頭重視法治，尊重司法的一個(gè)重要表現(xiàn)。

3.征遷房屋拆除實(shí)施主體及責(zé)任如何判定？

——冉某某訴北京市某區(qū)政府拆除房屋行為案

基本案情

坐落于北京市某區(qū)33號(hào)后院2幢1層的房屋系冉某某所有，其房屋所有權(quán)證附圖顯示，該處房屋與1號(hào)及3號(hào)房屋相鄰，均坐落于33號(hào)后院。2012年，某區(qū)政府作出房屋征收決定，決定對采空棚戶區(qū)整體征收范圍內(nèi)的房屋實(shí)施征收。同年1月9日，區(qū)房屋征收補(bǔ)償辦公室與33號(hào)后院1幢1層房屋被征收人蔣某某簽訂《房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議》。其后，33號(hào)后院全部房屋被拆除。2015年，冉某某以其未收到任何拆遷通知，區(qū)政府強(qiáng)行拆遷行為侵害其合法權(quán)益等為由，提起訴訟，請求法院判決確認(rèn)區(qū)政府強(qiáng)行拆除原告私人房屋的行為違法。被告某區(qū)政府辯稱，其沒有實(shí)施對原告所稱房屋的拆除行為，并稱區(qū)房屋征收事務(wù)中心于2011年底對該區(qū)相應(yīng)地段某院落進(jìn)行了房屋征收，涉案的33號(hào)后院內(nèi)只有案外人蔣某某的房屋，并沒有涉及到原告房屋。

裁判結(jié)果

北京市第四中級(jí)人民法院認(rèn)為：原告提交的房屋所有權(quán)證能夠證明原告所有的房屋位于33號(hào)后院，被告雖不認(rèn)可該后院存在原告所有的房屋，但認(rèn)可該院所有房屋均已在征收過程中被拆除的事實(shí)。在被告沒有相反證據(jù)能夠推翻原告房屋所有權(quán)證，且不能提供充分證據(jù)證明該院落內(nèi)確無原告所有房屋的情況下，應(yīng)認(rèn)定為原告所有房屋已被拆除。依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照法定程序進(jìn)行，在征收決定中需具體進(jìn)行確認(rèn)征收補(bǔ)償方案、發(fā)布征收公告、組織進(jìn)行征收調(diào)查登記、確定房屋征收范圍等工作。

本案中，被告未提供證據(jù)證明原告知曉征收決定及相關(guān)事項(xiàng)，亦不能證明房屋征收部門對房屋征收范圍內(nèi)的權(quán)屬、區(qū)位、用途等情況組織調(diào)查登記并通知作為被征收人的原告予以配合。被告作為區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)征收補(bǔ)償工作的總體行政責(zé)任，本案應(yīng)確定被告為被訴拆除行為的實(shí)施主體。被告在未與原告就被征收房屋達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議或作出補(bǔ)償決定的情況下，即拆除了原告所有的房屋，其行為屬于超越法定職權(quán)，依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法。據(jù)此，判決確認(rèn)區(qū)政府拆除冉某某所有的涉案房屋的行為違法。宣判后，雙方當(dāng)事人均未提起上訴。

專家點(diǎn)評

湛中樂（北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長）：

過去很多地方要么法院不受理此類案件，要么從實(shí)體到程序遷就被告的各種“瑕疵”（其實(shí)有不少可能是違法的，尤其是程序違法），罔顧群眾的正當(dāng)訴求。本案卻強(qiáng)調(diào)了人民法院依法來審理政府作被告的行政案件，特別是強(qiáng)調(diào)了行政行為應(yīng)當(dāng)遵循的程序規(guī)定，值得肯定。

法院很好地掌握和運(yùn)用了行政訴訟法中關(guān)于舉證責(zé)任制度的特點(diǎn)。由于在整個(gè)訴訟過程中，被告始終未能提供證據(jù)證明原告知曉征收決定及相關(guān)事項(xiàng)，也不能證明房屋征收部門對房屋征收范圍內(nèi)的權(quán)屬、區(qū)位、用途等情況組織調(diào)查登記并通知作為被征收人的原告予以配合。故最終確定由被告承擔(dān)征收補(bǔ)償工作的總體行政責(zé)任。這樣做更有利于保護(hù)原告的合法權(quán)益，進(jìn)一步規(guī)范征收補(bǔ)償行為的合法性，以達(dá)到最終促進(jìn)行政糾紛妥善解決的目的。所以最終法院確認(rèn)被告行為違法，而且雙方都未上訴，體現(xiàn)了原被告雙方對該判決的認(rèn)可與接受度。