在落實(shí)中央關(guān)于“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的耕地占補(bǔ)平衡新政策中，耕地開墾費(fèi)的征收與使用是一個重要問題。筆者通過調(diào)研廣西壯族自治區(qū)內(nèi)各市及周邊省份在耕地開墾費(fèi)征收使用方面的經(jīng)驗(yàn)做法，擬對耕地開墾費(fèi)征收和使用提出一些看法和建議，以期為占補(bǔ)平衡政策的地方實(shí)踐提供一些參考。

耕地開墾費(fèi)的征收現(xiàn)狀

根據(jù)土地利用現(xiàn)狀年度變更調(diào)查成果，截至2013年底，廣西耕地面積6629.17萬畝，其中水田為2944.46萬畝，占44.42%；旱地為3679.51萬畝，占55.58%，另有按耕地管理的可調(diào)整農(nóng)用地474萬畝。廣西耕地后備資源不足，耕地占補(bǔ)平衡形式不容樂觀。

基于實(shí)際情況，為保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地,廣西自2001年起，對耕地開墾費(fèi)的征收政策進(jìn)行了3次調(diào)整。2001年出臺的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為：一般建設(shè)占用水田菜地征收30元/平方米～80元/平方米；旱地20元/平方米～50元/平方米?；A(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目征收標(biāo)準(zhǔn)為：水菜田12.75元/平方米、旱地7.5元/平方米。

2006年，廣西對耕地開墾費(fèi)的征收政策進(jìn)行調(diào)整，明確了耕地開墾費(fèi)實(shí)行預(yù)決算制，耕地開墾項(xiàng)目必須實(shí)行項(xiàng)目管理，并細(xì)化了開墾費(fèi)支出范圍及標(biāo)準(zhǔn)。

2009年，廣西再次對征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，明確建設(shè)占用基本農(nóng)田征收標(biāo)準(zhǔn)：水田30元/平方米、旱地20元/平方米；占用一般耕地征收標(biāo)準(zhǔn)：水田20元/平方米、旱地12元/平方米；重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，耕地開墾費(fèi)自治區(qū)全額留用；屬一般項(xiàng)目的，自治區(qū)留用40%，其余部分由自治區(qū)財政部門按季度分配支出預(yù)算回?fù)苁锌h。

同年，為進(jìn)一步加強(qiáng)對耕地占補(bǔ)平衡工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)范異地耕地占補(bǔ)行為，廣西開始實(shí)行新增耕地指標(biāo)分級有償儲備政策。政策規(guī)定，新增耕地指標(biāo)分別由自治區(qū)和市級進(jìn)行儲備，并分別納入本級耕地儲備庫統(tǒng)一管理使用。2009年10月31日以前，經(jīng)自治區(qū)國土資源廳確認(rèn)，尚未與已批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行占補(bǔ)掛鉤的新增耕地指標(biāo)，由自治區(qū)安排資金統(tǒng)一有償儲備；項(xiàng)目建設(shè)單位負(fù)責(zé)完成耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)或一次性繳納耕地開墾費(fèi)；新增耕地指標(biāo)優(yōu)先保障國家和自治區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目用地耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)的落實(shí)。

占補(bǔ)平衡的困境

耕地后備資源匱乏。根據(jù)耕地后備資源調(diào)查成果，自治區(qū)未利用地圖斑面積為29.17萬公頃，預(yù)計其中適宜開墾的未利用地面積為12.51萬公頃，大部分未利用地自然條件較差，不具備開墾為耕地的價值，耕地后備資源非常緊缺，本地實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡困難很大。

補(bǔ)充耕地質(zhì)量堪憂。據(jù)統(tǒng)計，廣西年均建設(shè)占用耕地約9萬畝，其中占用水田比例約為40%，占用耕地中5等～8等地約占44%，9等～11等地約占55%。自治區(qū)雖落實(shí)了占一補(bǔ)一政策，但未嚴(yán)格執(zhí)行“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，實(shí)際補(bǔ)充耕地中水田僅占約5％，補(bǔ)充的耕地中5等～8等地約占13%，9等～11等地約占85%，質(zhì)量較高的補(bǔ)充耕地指標(biāo)嚴(yán)重不足。

耕地開墾費(fèi)征收相關(guān)政策有待完善。廣西現(xiàn)行的耕地開墾費(fèi)征收政策盡管進(jìn)行了多次調(diào)整，但仍存在一些問題：一是現(xiàn)行耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)僅體現(xiàn)了補(bǔ)充耕地的工程費(fèi)用及部分補(bǔ)充耕地生產(chǎn)能力費(fèi)用，沒有充分考慮占用耕地的區(qū)位級差地價，難以體現(xiàn)被占用耕地的價值。二是耕地開墾費(fèi)征收全部由自治區(qū)統(tǒng)籌，難以調(diào)動市縣開發(fā)補(bǔ)充耕地積極性。三是重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目耕地開墾費(fèi)征收實(shí)行優(yōu)惠政策，不利于優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)。四是尚未建立補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易制度，耕地占補(bǔ)平衡矛盾日益突出。目前，梧州、玉林等地耕地后備資源匱乏，耕地占補(bǔ)平衡依靠市內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)根本無法完成，而崇左、來賓、河池等地補(bǔ)充耕地儲備庫剩余大量指標(biāo)可用于占補(bǔ)，但目前廣西沒有出臺補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易制度，導(dǎo)致出現(xiàn)部分市縣無指標(biāo)可用，而部分市縣剩余大量指標(biāo)無處可用的情況。

對耕地開墾費(fèi)征收的政策建議

運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段增強(qiáng)建設(shè)主體的節(jié)地意識。適當(dāng)提高耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，可按耕地質(zhì)量等級有差異征收，調(diào)動各市、縣對土地開墾工作的積極性。而且為增強(qiáng)建設(shè)主體的節(jié)地意識用地，所有建設(shè)用地項(xiàng)目包括重大建設(shè)工程，一律按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)征收耕地開墾費(fèi)征收，不得進(jìn)行減免。

調(diào)整耕地開墾費(fèi)征收和使用權(quán)限。目前，自治區(qū)留用的耕地開墾費(fèi)比例過大，不利于調(diào)動各方資金開發(fā)耕地后備資源，筆者建議耕地開墾費(fèi)可仍由自治區(qū)進(jìn)行征收，但自治區(qū)僅抽取耕地開墾費(fèi)的3%作為自治區(qū)監(jiān)管經(jīng)費(fèi)，其余97%每月底按批次項(xiàng)目全部回?fù)艿绞锌h用于耕地后備資源開發(fā)及耕地保護(hù)等支出。

明確占補(bǔ)平衡按照屬地負(fù)責(zé)原則由市、縣負(fù)責(zé)。對于市級立項(xiàng)投資的土地開墾項(xiàng)目，建議自治區(qū)在新增耕地確認(rèn)時不再有償收儲20%新增耕地指標(biāo)納入自治區(qū)級補(bǔ)充耕地指標(biāo)庫管理使用。但為保障重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡，仍可先收儲10%的新增耕地指標(biāo)納入自治區(qū)指標(biāo)庫管理。這樣既能調(diào)動市縣開展補(bǔ)充耕地開發(fā)的積極性，也可增強(qiáng)市縣自行完成耕地占補(bǔ)平衡的自主能力。

建立補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺。耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施10多年來，一些市、縣可供開發(fā)的耕地資源幾乎殆盡，在本市、縣行政區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡越來越困難。為解決大中城市占補(bǔ)平衡困難的矛盾，筆者建議在全區(qū)范圍內(nèi)開展耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易，通過實(shí)現(xiàn)自治區(qū)內(nèi)異地指標(biāo)交易，滿足后備耕地資源匱乏地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求，對后備耕地資源潛力較大的地方進(jìn)行資源補(bǔ)償，引入市場機(jī)制，顯現(xiàn)新增指標(biāo)價值，從而促進(jìn)耕地后備資源開發(fā)。

（作者供職于廣西國土資源廳土地整理中心）