國(guó)有土地有償使用范圍與方式
一、國(guó)有土地有償使用的法律法規(guī)和政策依據(jù)
我國(guó)實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度，是國(guó)家通過(guò)一系列法律法規(guī)政策和紀(jì)律規(guī)定，逐步建立和完善起來(lái)的。
（一）法律法規(guī)
1．《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》，對(duì)國(guó)有土地有償使用制度進(jìn)行了明確規(guī)定。
（1）除國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)可以以劃撥方式取得外，其他建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；
（2）土地使用權(quán)出讓?zhuān)梢圆扇∨馁u(mài)、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣(mài)、招標(biāo)方式；
（3）通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)方式提供國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬訂方案，報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施，并與土地使用者簽訂土地有償使用合同。
2．《物權(quán)法》明確了建設(shè)用地使用權(quán)取得形式和使用方式。
（1）設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以通過(guò)出讓或者劃撥等方式取得；
（2）工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)；
（3）嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。采取劃撥方式的，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定。
3.《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確了土地使用權(quán)出讓方式。
1990年5月19日頒布《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第55號(hào)），第13條明確規(guī)定土地使用權(quán)出讓可以采取協(xié)議、招標(biāo)或者拍賣(mài)方式。
（二）國(guó)務(wù)院、中央紀(jì)委文件
1．《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》要求：“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，原則上必須以拍賣(mài)、招標(biāo)方式提供?！?/font>
2．《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)）
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》明確提出：
（1）嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于劃撥用地范圍的規(guī)定，任何單位和個(gè)人均不得突破。除法律規(guī)定可以采用劃撥方式提供用地外，其他建設(shè)需要使用國(guó)有土地的，必須依法實(shí)行有償使用。國(guó)土資源部要依據(jù)法律規(guī)定，抓緊制訂具體的劃撥用地目錄；
（2）國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)，除涉及國(guó)家安全和保密要求外，都必須向社會(huì)公開(kāi)。商業(yè)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地和其他土地的供應(yīng)計(jì)劃公布后，同一地塊有兩個(gè)以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)依法以招標(biāo)、拍賣(mài)方式提供，國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)必須公開(kāi)進(jìn)行。
3．《關(guān)于嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的通知》
2002年，國(guó)土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的通知》，明確要求進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部從政行為，嚴(yán)禁干預(yù)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓?zhuān)瑢⑵渥鳛閲?guó)土資源管理的重要制度和政治紀(jì)律。
4．《中共中央紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違反規(guī)定干預(yù)和插手建設(shè)工程招投標(biāo)、經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為個(gè)人和親友謀取私利的處理規(guī)定》（中紀(jì)發(fā)〔2004〕3號(hào)）
2004年年初，中紀(jì)委監(jiān)察部下發(fā)了3號(hào)文件，就領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違反規(guī)定干預(yù)和插手經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓行為明確了處理規(guī)定，加大了對(duì)違法違紀(jì)行為的查處和懲治力度。
5．《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕71號(hào)）
2004年3月，國(guó)土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，明確要求嚴(yán)格和規(guī)范執(zhí)行經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度，明確了歷史遺留問(wèn)題的界定和處理時(shí)限，要求擴(kuò)大國(guó)有土地使用權(quán)出讓的公開(kāi)力度。
6．《關(guān)于落實(shí)工業(yè)用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕78號(hào)）
2007年4月，國(guó)土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于落實(shí)工業(yè)用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確規(guī)定政府供應(yīng)工業(yè)用地，必須采取招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式公開(kāi)出讓或租賃，必須嚴(yán)格執(zhí)行《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》和《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》規(guī)定的程序和方法。
7．《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）
2008年1月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，明確要求深入推進(jìn)土地有償使用制度改革。今后除軍事、社會(huì)保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類(lèi)社會(huì)事業(yè)用地要積極探索實(shí)行有償使用，對(duì)其中的經(jīng)營(yíng)性用地先行實(shí)行有償使用。嚴(yán)格落實(shí)工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度。工業(yè)用地和商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地（包括配套的辦公、科研、培訓(xùn)等用地），以及同一宗土地有兩個(gè)以上意向用地者的，都必須實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌等方式公開(kāi)出讓。
（三）國(guó)土資源部相關(guān)政策規(guī)定
1．《劃撥用地目錄》（國(guó)土資源部令第9號(hào)）
文件規(guī)定：符合劃撥用地目錄范圍的國(guó)有建設(shè)用地，可以劃撥方式使用，不符合劃撥用地目錄的，應(yīng)有償使用。
2．《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令第11號(hào)）
2002年5月，國(guó)土資源部頒布了《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確了招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的范圍，要求商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性土地，必須采取招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的方式出讓?zhuān)灰?guī)范了招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的程序，為全面推行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓提供了制度保障。2007年9月28日，國(guó)土資源部發(fā)布了《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令第39號(hào)），自2007年11月1日起施行，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)文件要求，進(jìn)一步完善了招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓土地使用權(quán)制度。
3．《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令第21號(hào)）
2003年6月，國(guó)土資源部頒布了《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，要求出讓國(guó)有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式。
4．《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔1999〕222號(hào)）
國(guó)土資源部《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》，明確了國(guó)有土地租賃，可以采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者雙方協(xié)議方式，有條件的，必須采取招標(biāo)、拍賣(mài)方式。
5．《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔1999〕433號(hào)）
1999年11月25日發(fā)布的《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔1999〕433號(hào)），就進(jìn)一步加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理提出了六個(gè)方面的要求：一是提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，積極為國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展服務(wù)；二是區(qū)分類(lèi)型，合理處置，完善土地資產(chǎn)配置體系，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略調(diào)整和國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略性改組；三是明確土地權(quán)益，顯化土地資產(chǎn)，理順財(cái)產(chǎn)關(guān)系，加強(qiáng)土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管；四是發(fā)揮土地資產(chǎn)效益，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)減債脫困和安置職工；五是明確供地政策，完善土地市場(chǎng)，為國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件；六是依法行政，規(guī)范操作，切實(shí)做好國(guó)有企業(yè)改革中的土地資產(chǎn)管理工作。
6．《關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2001〕44號(hào)）
44號(hào)文按照國(guó)務(wù)院關(guān)于減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)審批事項(xiàng)，強(qiáng)化監(jiān)督管理的精神，對(duì)土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)與土地資產(chǎn)處置審批進(jìn)行了改革。一是取消土地估價(jià)確認(rèn)審批，實(shí)行土地估價(jià)報(bào)告?zhèn)浒钢贫?；二是改革土地資產(chǎn)處置審批管理，企業(yè)改制涉及的土地已經(jīng)實(shí)行有償使用或需要轉(zhuǎn)為出讓或承租土地的，不再進(jìn)行處置審批，直接在市、縣土地行政主管部門(mén)辦理變更登記或有償用地手續(xù)。三是明確改制企業(yè)土地資產(chǎn)處置政策。企業(yè)原使用的劃撥土地，改制后符合劃撥用地范圍的，仍可繼續(xù)以劃撥方式使用；四是進(jìn)一步明確企業(yè)的國(guó)有劃撥土地權(quán)益及核定原則；五是規(guī)范國(guó)家作價(jià)出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營(yíng)處置方式的使用，對(duì)于省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)或國(guó)家控股公司試點(diǎn)的企業(yè)，方可采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)或國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式配置土地。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)改制的企業(yè)，土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)報(bào)國(guó)土資源部審批，其他企業(yè)的土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)報(bào)土地所在的省級(jí)土地行政主管部門(mén)審批；六是細(xì)化了土地資產(chǎn)處置方案的報(bào)批程序。
二、國(guó)有土地有償使用范圍的確定
依據(jù)上述法規(guī)和政策，各地市、縣政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)在供應(yīng)國(guó)有土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)把握三個(gè)方面：
1．符合《劃撥用地目錄》的建設(shè)用地，申請(qǐng)劃撥使用的，可以劃撥方式供地。
2．不符合《劃撥用地目錄》的建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)一律以出讓、租賃等有償使用方式供應(yīng)。
3．原劃撥建設(shè)用地應(yīng)分類(lèi)處理。
現(xiàn)有城市劃撥用地絕大多數(shù)是在《城市房地產(chǎn)管理法》實(shí)施（1995年1月1日）前供應(yīng)的，根據(jù)法律上“從舊從輕”的原則，分兩類(lèi)情況處理：
（1）現(xiàn)有劃撥用地如果不發(fā)生改變，不應(yīng)強(qiáng)行要求立即實(shí)行有償使用，可以繼續(xù)以劃撥方式使用；
（2）如果原劃撥土地改變用途或發(fā)生轉(zhuǎn)讓、企業(yè)改制時(shí)，應(yīng)當(dāng)與《劃撥用地目錄》核對(duì)，改變后不再符合《劃撥用地目錄》的，應(yīng)當(dāng)依法辦理出讓、租賃等有償使用手續(xù)；改變后仍符合《劃撥用地目錄》的，經(jīng)批準(zhǔn)可繼續(xù)以劃撥方式使用。
三、國(guó)有土地有償使用方式
目前我國(guó)實(shí)施的土地有償使用方式主要有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營(yíng)四種方式?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第29條規(guī)定：國(guó)有土地使用權(quán)有償使用的方式包括：（1）國(guó)有土地使用權(quán)出讓?zhuān)唬?）國(guó)有土地租賃；（3）國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股。
因此，出讓、租賃（其中按年支付租金的俗稱(chēng)年租制）和國(guó)家以國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股，均為法定的國(guó)有土地有償使用方式。
1998年發(fā)布實(shí)施的《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》中提出國(guó)有企業(yè)改制中涉及的劃撥土地使用權(quán)經(jīng)批準(zhǔn)可以采用“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”方式處置，因此授權(quán)經(jīng)營(yíng)也屬于土地有償使用方式之一。
