今年的中央1號(hào)文件明確提出，要“完善農(nóng)村土地承包政策。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變,在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下,賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能?！憋@然，亮點(diǎn)在于賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。本文就此談一些淺見(jiàn)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的內(nèi)涵及相關(guān)法律規(guī)定

《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款規(guī)定：“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包?！钡?9條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。”也就是說(shuō)，現(xiàn)行制度中允許抵押的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只能是通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒”農(nóng)村土地?！掇r(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”抵押未被列入其中。《物權(quán)法》也對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押?jiǎn)栴}做了相似的規(guī)定。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押現(xiàn)狀

近幾年，為促進(jìn)農(nóng)地合法流轉(zhuǎn)，很多省份都進(jìn)行了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)探索。有的直接將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)貸款；有的將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為反擔(dān)保物抵押給擔(dān)保公司，然后由擔(dān)保公司為其從銀行貸款提供擔(dān)保；有的將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股份入股農(nóng)業(yè)公司，再以入股土地的使用權(quán)作為抵押物獲取貸款；有的成立并加入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押協(xié)會(huì)，向農(nóng)村信用社貸款，貸款到期未能及時(shí)償還的，由擔(dān)保人或協(xié)會(huì)將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他有意償還貸款的農(nóng)戶(hù)或合作社，還清貸款后可以重獲承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些嘗試為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的規(guī)范運(yùn)作提供了不可多得的素材與經(jīng)驗(yàn)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的必要性

眾所周知，農(nóng)民是相對(duì)低收入群體，這種狀況在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)有較大改變。盡管如此，也不乏有強(qiáng)烈發(fā)展愿望的農(nóng)戶(hù)。他們或是想實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或是想要開(kāi)拓其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)通道，卻苦于沒(méi)有足夠的資金支持，尋求更多的融資渠道就成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。但由于農(nóng)村沒(méi)有完善的信用體系，就需要以財(cái)產(chǎn)等物權(quán)或其他權(quán)利提供擔(dān)保，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)戶(hù)手中最富價(jià)值性“資產(chǎn)”，以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押獲得資金是農(nóng)民目前最有效的融資渠道。通過(guò)實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，讓那些缺乏土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資力的主體轉(zhuǎn)向擁有充足資力的主體，可以達(dá)到優(yōu)化土地資源配置的效果，從而使土地資源得到充分利用。土地作為有限的社會(huì)資源，從其有效配置與合理利用角度出發(fā)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押也是必要的。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在的問(wèn)題與建議

抵押期限的設(shè)定。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán), 其本身具有期限性, 只能在一定時(shí)間內(nèi)存續(xù),設(shè)立于其上的抵押權(quán)同樣具有期限性, 不可以無(wú)限期存在。因而在抵押時(shí)，當(dāng)事人雙方應(yīng)約定抵押期限。

抵押期限的確立也存在一定的問(wèn)題，過(guò)短不利于抵押人資金周轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入；過(guò)長(zhǎng)則不利于抵押權(quán)人利益的實(shí)現(xiàn)，甚至影響對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的適當(dāng)調(diào)整。筆者認(rèn)為，抵押期限的確立要考慮土地的地理位置、質(zhì)量等級(jí)、地上作物的生長(zhǎng)周期和生長(zhǎng)所需條件等客觀因素。同時(shí)，也不能忽視當(dāng)事人雙方以及發(fā)包人的意愿，要力求實(shí)現(xiàn)三方利益的平衡。因此，當(dāng)事人雙方在簽訂抵押合同時(shí)應(yīng)該向當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門(mén)如農(nóng)業(yè)部門(mén)和土地管理部門(mén)等提交相關(guān)資料，便于相關(guān)人員實(shí)地考察，給出專(zhuān)業(yè)合理的抵押期限信息。

土地價(jià)值的評(píng)估。土地屬于不動(dòng)產(chǎn),其不可移動(dòng)性決定了土地交易的對(duì)象實(shí)質(zhì)上并非土地實(shí)物本身,而是有關(guān)土地的各種權(quán)利。同時(shí)，土地至今都在發(fā)揮著其社會(huì)保障的功能，關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，所以對(duì)土地價(jià)值要陽(yáng)光評(píng)估，確保公平公正公開(kāi)，政府部門(mén)應(yīng)建立本土化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系，設(shè)立專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高的中立性評(píng)估機(jī)構(gòu)。完善土地價(jià)值評(píng)估方法，充分考慮土地及土地權(quán)益所具有的自然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)價(jià)值、生活保障等多重功能，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押公正合理。另外，在確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值之前，應(yīng)該明確土地承包權(quán)的歸屬和權(quán)責(zé)，以免矛盾糾紛與利益爭(zhēng)執(zhí)的發(fā)生。

信貸風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。農(nóng)民的償還能力會(huì)受到自然災(zāi)害、物價(jià)變動(dòng)、市場(chǎng)需求等多種因素的影響。因此，應(yīng)該建立并完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度來(lái)達(dá)到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的目的。金融機(jī)構(gòu)在向農(nóng)民發(fā)放貸款之時(shí)，一方面可以要求農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等財(cái)產(chǎn)抵押，另一方面可以要求農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，雙方也可以在協(xié)商一致的情況下，由貸款農(nóng)民將保險(xiǎn)的第一受益人寫(xiě)為發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)。這樣當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，由保險(xiǎn)公司來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而大大降低農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)損失的壓力。

農(nóng)用地抵押的監(jiān)管。建立農(nóng)用地抵押信息市場(chǎng)，地價(jià)評(píng)估、咨詢(xún)服務(wù)等制度以及監(jiān)督檢查等保障體系，健全農(nóng)用地抵押市場(chǎng)信用體系，既要維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，又要防范金融風(fēng)險(xiǎn)，加大抵押權(quán)能的保護(hù)力度，依法懲處非法違法抵押等不正當(dāng)行為，嚴(yán)禁違法抵押、變相抵押，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，維護(hù)公平有效的市場(chǎng)秩序。

（作者就讀于中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)水利與土木工程學(xué)院）