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引　言

應(yīng)受行政處罰行為是否需要當(dāng)事人有主觀過(guò)錯(cuò),因涉及行政處罰實(shí)效性、公正性等法律價(jià)值,在行政處罰學(xué)理上一直爭(zhēng)議不斷,司法判例也不盡一致。1996年《行政處罰法》上沒(méi)有出現(xiàn)“主觀過(guò)錯(cuò)”的概念。2021年修改的《行政處罰法》第33條第2款規(guī)定:“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的,不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,從其規(guī)定?！睆倪@一規(guī)定中是否可以得出《行政處罰法》確立了應(yīng)受行政處罰行為必須具備主觀過(guò)錯(cuò)要件?迄今為止,從學(xué)界討論情況看仍是意見(jiàn)不一。就其重要性來(lái)說(shuō),行政處罰歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)具有總則性的地位,但在《行政處罰法》總則中未見(jiàn)有其表述,國(guó)家立法機(jī)關(guān)是否另有其意,從公布的立法資料中我們也找不到相關(guān)的解釋?！缎姓幜P法》第33條第2款當(dāng)如何解釋,已經(jīng)關(guān)系到它能否正確適用。

本文認(rèn)為,對(duì)《行政處罰法》第33條第2款,應(yīng)當(dāng)基于第1條規(guī)定的立法目的,結(jié)合第2條規(guī)定的行政處罰概念和第40條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)依職權(quán)查明事實(shí)的職責(zé)作體系性解釋,如此才能厘定其立法旨意。本條確立的是主觀過(guò)錯(cuò)的認(rèn)定方法,也是舉證責(zé)任的一種分擔(dān)方式。如果法律、行政法規(guī)另有規(guī)定,則不適用主觀過(guò)錯(cuò)推定方法,即法律、行政法規(guī)有“故意”或者“過(guò)失”之規(guī)定,仍需要由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)予以查明。據(jù)此,本文首先從我國(guó)行政處罰法發(fā)展簡(jiǎn)史中梳理主觀過(guò)錯(cuò)的學(xué)理爭(zhēng)點(diǎn),結(jié)合相關(guān)法條討論其在行政處罰中的定位。在此基礎(chǔ)上,圍繞主觀過(guò)錯(cuò)推定,從舉證責(zé)任分擔(dān)角度,討論主觀過(guò)錯(cuò)何以可推定、如何推定以及證明標(biāo)準(zhǔn)等。最后分析主觀過(guò)錯(cuò)推定的例外情形,并就可能存在的立法疏漏提出若干修法建議。

主觀過(guò)錯(cuò)的定位

(一)主觀過(guò)錯(cuò)簡(jiǎn)考

早在20世紀(jì)50年代,行政處罰就作為維護(hù)社會(huì)秩序的主要手段為國(guó)家立法所確立。如《槍支管理暫行辦法》(1951年)、《治安管理處罰條例》(1957年)等。1979年國(guó)家重建法制之后,《森林法(試行)》《環(huán)境保護(hù)法(試行)》等法律都規(guī)定了行政處罰,但沒(méi)有涉及應(yīng)受行政處罰行為主觀過(guò)錯(cuò)的規(guī)定。1983年第一部行政法國(guó)家統(tǒng)編教材列有專節(jié)討論行政處罰問(wèn)題,但在行政處罰要件中也未提及應(yīng)受行政處罰行為的主觀過(guò)錯(cuò)要件。1989年第二部行政法國(guó)家統(tǒng)編教材,首次明確了“行為人有造成違法行為的主觀故意或過(guò)失”才給予行政處罰。之后,關(guān)于應(yīng)受行政處罰行為是否需要主觀過(guò)錯(cuò)的問(wèn)題,行政法學(xué)界陸續(xù)有學(xué)者撰文討論。如姜明安認(rèn)為:“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)被指控實(shí)施了行政違法行為的人科處行政處罰,則通常無(wú)需對(duì)被指控人的主觀過(guò)錯(cuò)負(fù)舉證責(zé)任,只要證明相對(duì)人實(shí)施了違法行為,就可以認(rèn)定相對(duì)人具有主觀過(guò)錯(cuò)。被指控人如果認(rèn)為自己沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò),則應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任。其如能證明自己的行為確實(shí)沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò),其行為即不構(gòu)成'行政違法行為’,行政機(jī)關(guān)不能對(duì)之科處行政處罰。”至1996年《行政處罰法》制定之前,關(guān)于應(yīng)受行政處罰行為是否需要主觀過(guò)錯(cuò)要件問(wèn)題,有學(xué)者總結(jié)了如下三種觀點(diǎn):一是主觀責(zé)任原則,強(qiáng)調(diào)行為人只有在主觀上有過(guò)錯(cuò)(故意或者過(guò)失)時(shí)才對(duì)其行為負(fù)責(zé);二是嚴(yán)格責(zé)任原則,主張只要行為人實(shí)施了違法行為,即使無(wú)主觀過(guò)錯(cuò),行為人也應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任;三是以過(guò)錯(cuò)推定原則為主,以主觀責(zé)任原則為輔。

1996年《行政處罰法》沒(méi)有確立應(yīng)受行政處罰行為的主觀過(guò)錯(cuò)要件。對(duì)此,有學(xué)者解釋道:“對(duì)行政責(zé)任的追究不強(qiáng)調(diào)對(duì)違法者不法意志的譴責(zé)與道德非難,而注重于如何迅速恢復(fù)已被破壞的行政管理秩序,以及制止違法者重新違反行政法規(guī)范,因此,在行政責(zé)任構(gòu)成中并不以主觀狀態(tài)為必要要件,而是強(qiáng)調(diào)違反行政法義務(wù),破壞行政管理秩序的行為。”然而,贊同這樣觀點(diǎn)的學(xué)者并不多見(jiàn),大多數(shù)學(xué)者堅(jiān)持主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則。如江必新認(rèn)為:“應(yīng)受行政處罰的行為的構(gòu)成要件可以作如下概括:第一,行為必須是違反了行政法上的義務(wù);第二,行為人在主觀上具有過(guò)錯(cuò);第三,行為人必須具有責(zé)任能力;第四,行為具備特定法律規(guī)范的限制性條件?！薄缎姓幜P法》沒(méi)有明確規(guī)定應(yīng)受行政處罰行為采用主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則,但全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在《<中華人民共和國(guó)行政處罰法>釋義》中卻認(rèn)為:“只要主觀上有過(guò)錯(cuò),客觀上實(shí)施了行政違法行為,就可以認(rèn)為是已構(gòu)成了行政違法,就可以對(duì)其實(shí)施行政處罰,不必過(guò)細(xì)地研究這一違法行為是故意還是過(guò)失?！笨梢?jiàn),全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)認(rèn)可應(yīng)受行政處罰行為應(yīng)當(dāng)具備主觀過(guò)錯(cuò)要件。但從后來(lái)的實(shí)務(wù)看,無(wú)論是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰還是法院審理行政處罰案件,通常都堅(jiān)持客觀歸責(zé),即認(rèn)為只要當(dāng)事人實(shí)施了違法行為,就應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰,有時(shí)將主觀過(guò)錯(cuò)作為一個(gè)裁量因素加以考慮。

1996年《行政處罰法》第7條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織因違法受到行政處罰,其違法行為對(duì)他人造成損害的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。違法行為構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任,不得以行政處罰代替刑事處罰?！北緛?lái),這是討論應(yīng)受行政處罰行為是否需要主觀過(guò)錯(cuò)的一個(gè)切入點(diǎn),但是,在我閱讀文獻(xiàn)的范圍內(nèi),并沒(méi)有見(jiàn)到有學(xué)者基于此討論這個(gè)問(wèn)題。依照《行政處罰法》第7條規(guī)定,在行政法領(lǐng)域中,當(dāng)事人的違法行為在民法上可能會(huì)產(chǎn)生侵權(quán)責(zé)任,主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則是討論當(dāng)事人應(yīng)否承擔(dān)民事責(zé)任無(wú)法繞開(kāi)的問(wèn)題;同樣,當(dāng)事人的違法行為在刑法上可能構(gòu)成犯罪,故意或者過(guò)失是構(gòu)成犯罪必不可少的要件之一。如毆打他人這一違法行為,可能導(dǎo)致受害人重傷、輕傷或者輕微傷三種法律后果,在討論民事侵權(quán)責(zé)任、刑事責(zé)任時(shí),針對(duì)同一個(gè)違法行為,我們不可能說(shuō)構(gòu)成犯罪或者承擔(dān)民事責(zé)任的重傷、輕傷必須要有主觀過(guò)錯(cuò),構(gòu)成行政處罰的輕微傷(也要承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任)則不需要主觀過(guò)錯(cuò)。同一個(gè)違法在行政處罰、民事侵權(quán)責(zé)任和刑罰中,主觀過(guò)錯(cuò)要件邏輯斷裂顯然是不科學(xué)的,在主觀要件上三種法律責(zé)任必須統(tǒng)一,如此,《行政處罰法》第7條規(guī)定才能成立。所以,基于這個(gè)邏輯基點(diǎn)討論應(yīng)受行政處罰行為是否需要主觀過(guò)錯(cuò)要件,1996年《行政處罰法》是否確立了主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則,得出的結(jié)論才更具有說(shuō)服力。本文認(rèn)為,應(yīng)受行政處罰行為應(yīng)當(dāng)具備主觀過(guò)錯(cuò)要件,1996年《行政處罰法》是間接地確立了主觀過(guò)錯(cuò)的歸責(zé)原則。

在2018年全國(guó)人大常委會(huì)公布的《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》將修改《行政處罰法》列為第一類項(xiàng)目之后,行政法學(xué)界圍繞應(yīng)受行政處罰行為是否需要主觀過(guò)錯(cuò)要件發(fā)表了多篇專題論文。關(guān)于1996年《行政處罰法》究竟有沒(méi)有確立應(yīng)受行政處罰行為主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則,持否定意見(jiàn)的并不少見(jiàn)。如有學(xué)者認(rèn)為:“我國(guó)《行政處罰法》最終僅有責(zé)任能力的規(guī)定(第25條和第26條關(guān)于不滿14周歲者、精神病人不予行政處罰,從輕或者減輕行政處罰的規(guī)定),并沒(méi)有責(zé)任條件(故意過(guò)失)的規(guī)定?！币灿袑W(xué)者認(rèn)為:“關(guān)于行政處罰的歸責(zé)原則,在《行政處罰法》制定之前就已開(kāi)始討論,舊法對(duì)這一問(wèn)題未作規(guī)定?！币灿谐挚隙ㄒ庖?jiàn)的,如有學(xué)者認(rèn)為:“本條(33條)第二款的規(guī)定延續(xù)了舊法(指1996年《行政處罰法》——引者注)關(guān)于行政處罰的過(guò)錯(cuò)推定原則。”也有學(xué)者認(rèn)為,新法修改,表明舊法并沒(méi)有規(guī)定主觀過(guò)錯(cuò)責(zé)任要件,盡管學(xué)理解釋上有肯定的意見(jiàn),但終不可能改變行政處罰法的立法原旨?！缎姓幜P法》第33條第2款的規(guī)定,等于宣示了在應(yīng)受行政處罰行為是否以主觀過(guò)錯(cuò)為構(gòu)成要件這一爭(zhēng)議問(wèn)題上的責(zé)任主義立場(chǎng),即主觀過(guò)錯(cuò)是應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件,無(wú)錯(cuò)不罰。說(shuō)明主觀過(guò)錯(cuò)已經(jīng)被正式承認(rèn)為應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件,而不再僅僅是一種處罰的裁量情節(jié)。應(yīng)該說(shuō),除了部分學(xué)者認(rèn)為主觀過(guò)錯(cuò)不能作為應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件外,絕大多數(shù)學(xué)者都是持肯定意見(jiàn)的。

(二)作為構(gòu)成要件的“主觀過(guò)錯(cuò)”

盡管絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為《行政處罰法》采納了主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則,也認(rèn)為主觀過(guò)錯(cuò)是應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件之一,但是《行政處罰法》的確沒(méi)有直接規(guī)定主觀過(guò)錯(cuò)是應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件的法規(guī)范,那么在《行政處罰法》中主觀過(guò)錯(cuò)作為應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件的法規(guī)范基礎(chǔ)在哪里呢?本文認(rèn)為,這一法規(guī)范基礎(chǔ)至少由以下若干法條構(gòu)成:

1.《行政處罰法》第33條第2款。該款規(guī)定:“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的,不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,從其規(guī)定?！币话阏J(rèn)為,本款沒(méi)有直接規(guī)定主觀過(guò)錯(cuò)是應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件之一,只是將“沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)”列為不予處罰情形之一。本文認(rèn)為,從本條第1款和第3款規(guī)定看,立法都采用了“違法行為”這一概念,規(guī)定了“首違不罰”和“教育”兩項(xiàng)內(nèi)容。依照條文結(jié)構(gòu)的邏輯體系,第2款當(dāng)然也應(yīng)該是在“違法行為”前提下作出的規(guī)定。因此,第2款本質(zhì)上是在認(rèn)定當(dāng)事人構(gòu)成“違法行為”之后規(guī)定是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的問(wèn)題,由此我們可以推斷它具有確立行政處罰主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則的立法旨意;也只有作這樣的體系性解釋,第33條之下的3款內(nèi)容之間才能獲得邏輯上的自洽。對(duì)此,有學(xué)者指出:“本條還確定過(guò)錯(cuò)作為應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件,這是一個(gè)重大轉(zhuǎn)變?！边@個(gè)結(jié)論是正確的。正如有學(xué)者所言:“經(jīng)體系解釋可知,新法通過(guò)第33條第2款'主觀過(guò)錯(cuò)’規(guī)定把'過(guò)’與'罰’捆綁在一起,突破了傳統(tǒng)'客觀歸責(zé)原則’的藩籬,將主觀過(guò)錯(cuò)納入行政處罰的構(gòu)成要件,蘊(yùn)含著理性主體對(duì)自己的決定負(fù)責(zé)的'責(zé)任主義’精神,可視為'無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰’原則在行政處罰法的總則性規(guī)定?！?/p>

2.《行政處罰法》第2條。該條規(guī)定:“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！北緱l是關(guān)于行政處罰概念的立法表述。從本條的內(nèi)容看并沒(méi)有“主觀過(guò)錯(cuò)”歸責(zé)原則的直接表述,最有可能包含“主觀過(guò)錯(cuò)”歸責(zé)原則的是“違反行政管理秩序”。從字面上看,“違反行政管理秩序”是一種客觀歸責(zé),但是,從為維護(hù)行政管理秩序而創(chuàng)設(shè)的法律規(guī)范看,其中必定包含了行為人應(yīng)當(dāng)遵守的法定義務(wù),否則,這類法律規(guī)范不可能達(dá)到維護(hù)行政管理秩序的目的。從這個(gè)層面上講,“違反行政管理秩序”實(shí)質(zhì)上是違反了為維護(hù)行政管理秩序而創(chuàng)設(shè)的法律規(guī)范。因此,“從當(dāng)事人違反了某種行政管理秩序、違反行政法律規(guī)范的客觀結(jié)果看,可以推定其主觀上存在故意或者過(guò)失。也就是說(shuō),行政法律規(guī)范一般性地設(shè)定了當(dāng)事人義務(wù),對(duì)于行政法規(guī)范的違反即可以認(rèn)定其違反了客觀注意義務(wù)”。

3.《行政處罰法》第6條。該條規(guī)定:“實(shí)施行政處罰,糾正違法行為,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合,教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法?！比绻J(rèn)為《行政處罰法》規(guī)定了行政處罰客觀歸責(zé)原則,那必然與該條規(guī)定的“處罰與教育相結(jié)合原則”相悖。因?yàn)?對(duì)一個(gè)沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的當(dāng)事人施加行政處罰,除了可能有面向未來(lái)的預(yù)防作用之外,對(duì)當(dāng)事人本人不可能產(chǎn)生任何教育意義,反而只會(huì)增加當(dāng)事人內(nèi)心的對(duì)抗心理,不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。這是因?yàn)?“人的行為受其意志支配,在其意志支配之下,行為人仍然選擇或者放任違法行為的發(fā)生,他就具有可非難性,應(yīng)當(dāng)受到制裁。這種制裁也有助于當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤,進(jìn)而自覺(jué)守法。主觀上沒(méi)有過(guò)錯(cuò),就不應(yīng)受到譴責(zé)”。也就是說(shuō)沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò),就沒(méi)有可責(zé)罰性。這是法律責(zé)任最為基本的要義。

(三)構(gòu)成要件抑或處罰裁量因素

應(yīng)受行政處罰行為應(yīng)當(dāng)由幾個(gè)要件構(gòu)成,學(xué)理上并不是沒(méi)有爭(zhēng)議,主觀過(guò)錯(cuò)在其中的定位,則需要進(jìn)一步討論。同時(shí),主觀過(guò)錯(cuò)與處罰裁量之間,以及主觀過(guò)錯(cuò)作為應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件時(shí)與處罰裁量之間的關(guān)系如何,也是行政處罰理論與實(shí)務(wù)中的難題。分述如下:

1.主觀過(guò)錯(cuò)有無(wú),屬于構(gòu)成要件的問(wèn)題。應(yīng)受行政處罰行為應(yīng)當(dāng)由幾個(gè)要件構(gòu)成,在學(xué)理上大致有以下幾種觀點(diǎn):(1)舊三要件說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為,應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件是:第一,應(yīng)受行政處罰行為是違反行政法律規(guī)范的行為;第二,應(yīng)受行政處罰行為是具有責(zé)任能力的公民、法人或者其他組織實(shí)施的;第三,應(yīng)受行政處罰行為是法律、法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)受到行政處罰制裁的行為。(2)新三要件說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)對(duì)私人違反行政管理秩序的行為予以處罰,應(yīng)當(dāng)具備以下三個(gè)要件:第一,私人的行為違反行政法上的義務(wù),符合行政處罰的法定要件,具有違法性;第二,該私人行為欠缺阻卻違法事由(依法而行、正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)等);第三,該私人行為應(yīng)受到行政處罰,欠缺阻卻責(zé)任事由(責(zé)任能力、期待可能性等)。(3)四要件說(shuō)。四要件說(shuō)認(rèn)為:“任何違法行為都必須由違法行為主體、違法行為客體、違法行為的客觀方面、違法行為的主觀方面四個(gè)要件構(gòu)成。行政違法行為構(gòu)成要件的確定同樣也離不開(kāi)這四方面,否則就不可能構(gòu)成行政違法。”四要件說(shuō)是在20世紀(jì)90年代初由學(xué)者仿照刑法中犯罪的構(gòu)成要件提出來(lái)的。另外,還有學(xué)者在四要件說(shuō)的基礎(chǔ)上加了一個(gè)“時(shí)效條件”,形成了五要件說(shuō)。綜合上述學(xué)說(shuō),本文認(rèn)為:(1)除了舊三要件說(shuō)以外,其他三種觀點(diǎn)都承認(rèn)主觀過(guò)錯(cuò)是應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件之一。結(jié)合上文主觀過(guò)錯(cuò)簡(jiǎn)考部分論述得出的結(jié)論,將主觀過(guò)錯(cuò)作為應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件之一,無(wú)論是從學(xué)理上還是從法規(guī)范上都是可以獲得支持的。(2)舊三要件說(shuō)不認(rèn)可主觀過(guò)錯(cuò)是應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件之一,其理由主要是“對(duì)絕大多數(shù)行政處罰來(lái)說(shuō),行為人的主觀因素往往內(nèi)含于行為的違法性之中而沒(méi)有獨(dú)立的實(shí)際意義”。其實(shí)不然,判斷行為是否具有違法性的依據(jù)是法規(guī)范,無(wú)論法規(guī)范是否規(guī)定主觀過(guò)錯(cuò)要件,它與行為之間仍具有可分性。(3)新三要件說(shuō)的法理淵源是德、日國(guó)家刑法上犯罪構(gòu)成要件理論,在我國(guó)刑法理論中犯罪構(gòu)成四要件說(shuō)仍然占據(jù)主導(dǎo)地位的今天,它的實(shí)益并不明顯。但在肯定故意或者過(guò)失作為責(zé)任條件上,它與四要件說(shuō)之間具有共通性。正如有學(xué)者所言:“違法行為的認(rèn)定往往要考慮行為人的主觀過(guò)錯(cuò),而懲戒性如果舍棄了對(duì)主觀過(guò)錯(cuò)的裁量,顯然不具有正當(dāng)性。在這個(gè)意義上,行政處罰的本質(zhì)特征隱含了主觀過(guò)錯(cuò)作為構(gòu)成要件的需求?！?/p>

2.主觀過(guò)錯(cuò)程度大小,屬于量罰因素。將主觀過(guò)錯(cuò)定位于應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件之后,主觀過(guò)錯(cuò)程度大小是否同時(shí)可以作為影響處罰的裁量因素,在《行政處罰法》增加了第33條第2款之后,并不能得出當(dāng)然結(jié)論。如有學(xué)者認(rèn)為:“雖然第33條第2款的表述較為含蓄,但從新修訂的《行政處罰法》的規(guī)制目標(biāo)與價(jià)值取向來(lái)看,其旨在將'主觀過(guò)錯(cuò)’作為認(rèn)定違法行為的構(gòu)成要件,以最大程度保護(hù)行政相對(duì)人的利益,而若將'主觀過(guò)錯(cuò)’定性為裁量要件,則并未體現(xiàn)行政處罰的功能定位與新法的立法邏輯?！薄缎姓幜P法》第5條第2款規(guī)定:“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù),與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”根據(jù)這一規(guī)定,處罰裁量因素有“違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度”。我們知道,主觀過(guò)錯(cuò)包括故意和過(guò)失兩種心理狀態(tài),在相同的違法行為之下,故意所表現(xiàn)出來(lái)的主觀惡性對(duì)社會(huì)危害程度更大,而過(guò)失所表現(xiàn)出來(lái)的主觀惡性對(duì)社會(huì)危害程度要小一些。這種主觀惡性程度大小通過(guò)其行為的外在表達(dá),在客觀上就表現(xiàn)為社會(huì)危害性大小。因此,主觀過(guò)錯(cuò)程度大小是處罰裁量因素,這是有實(shí)定法依據(jù)的。不僅如此,在一些行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范行政裁量權(quán)的規(guī)范性文件中,我們也可以看到這樣的肯定性規(guī)定。如國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)市監(jiān)法〔2019〕244號(hào))規(guī)定,當(dāng)事人有充分證據(jù)證明不存在主觀故意或者重大過(guò)失的,市場(chǎng)監(jiān)管部門可以依法從輕或者減輕行政處罰?！督K省衛(wèi)生系統(tǒng)規(guī)范衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》(蘇衛(wèi)辦〔2007〕57號(hào))第13條第5項(xiàng)規(guī)定,當(dāng)事人主觀惡意明顯的,屬于情節(jié)嚴(yán)重。在故意為要件的處罰中,主觀惡性大小將直接影響量罰幅度?？梢?jiàn),主觀過(guò)錯(cuò)同時(shí)也是處罰裁量中行政機(jī)關(guān)必須考慮的因素。

3.構(gòu)成要件與量罰因素之間的關(guān)聯(lián)性。以往的研究在討論應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件時(shí),往往集中在主觀過(guò)錯(cuò)是否應(yīng)當(dāng)是構(gòu)成要件,在討論處罰裁量時(shí),往往聚焦于主觀過(guò)錯(cuò)在多大程度上決定量罰內(nèi)容,但對(duì)兩者之間的關(guān)聯(lián)性著墨不多。修改的《行政處罰法》增加了第33條第2款之后,因主觀過(guò)錯(cuò)被確立為應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件,其與主觀過(guò)錯(cuò)作為影響處罰裁量因素之間的關(guān)聯(lián)性引起了學(xué)者們的關(guān)注。從目前討論情況看,學(xué)者們大多承認(rèn)兩者之間具有關(guān)聯(lián)性,差異在于切入的角度不同:(1)先后關(guān)系。如有學(xué)者認(rèn)為,縱使主觀過(guò)錯(cuò)的大小在一定程度上會(huì)影響責(zé)任的輕重,但它也不是裁量的決定性因素,說(shuō)“主觀過(guò)錯(cuò)”是裁量要件混淆了行政處罰的定性與量罰。相反,將“主觀過(guò)錯(cuò)”作為構(gòu)成要件更符合行政處罰法的基本立場(chǎng)和目的。對(duì)此,其解釋道,從邏輯順序來(lái)看,“裁量要件”在“構(gòu)成要件”之后,只有當(dāng)一個(gè)應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件全部滿足,始有進(jìn)一步探討裁量要件的空間。此觀點(diǎn)并不否認(rèn)主觀過(guò)錯(cuò)是處罰裁量的因素,但其認(rèn)為只有在主觀過(guò)錯(cuò)作為應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件這一基礎(chǔ)上,再在裁量中討論主觀過(guò)錯(cuò)才有意義。(2)平面關(guān)系。如有學(xué)者認(rèn)為:“實(shí)踐中,能夠?qū)α苛P活動(dòng)產(chǎn)生影響的成立要件要素包括違法性和有責(zé)性兩個(gè)方面:在違法性中,作為判斷違法與否的行政法益,在以'是否遭到損害’的形式完成違法性判斷的定性問(wèn)題之后,同樣可以根據(jù)其'遭到多大程度的損害’的形式,為量罰活動(dòng)提供參照。同理,在有責(zé)性中,我們非但能夠以故意與過(guò)失定罰,同樣也可以根據(jù)相對(duì)人主觀過(guò)錯(cuò)的大小,為量罰活動(dòng)提供參考準(zhǔn)則。”此觀點(diǎn)是在德、日刑法理論上犯罪構(gòu)成三層次論基礎(chǔ)上建構(gòu)應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件。在此基礎(chǔ)上,其認(rèn)為在違法性中“是否遭到損害”和有責(zé)性中“遭到多大程度的損害”兩個(gè)問(wèn)題層面上,主觀過(guò)錯(cuò)都可以為量罰提供參照。上述兩種觀點(diǎn)有一個(gè)共性,那就是都承認(rèn)主觀過(guò)錯(cuò)作為裁量因素,是以應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件滿足為前提的,如果應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件不滿足,主觀過(guò)錯(cuò)在行政處罰上其實(shí)就沒(méi)有法律意義。

主觀過(guò)錯(cuò)的推定

主觀過(guò)錯(cuò)是一種內(nèi)在的心理狀態(tài)。當(dāng)我們不能直接對(duì)這種心理狀態(tài)有無(wú)作出判斷時(shí),如果我們堅(jiān)守法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)遵循主客觀一致性原則,那么我們只能借助立法技術(shù)將主觀過(guò)錯(cuò)客觀化,即通過(guò)創(chuàng)設(shè)注意義務(wù)的法規(guī)范,重新分配舉證責(zé)任。如果當(dāng)事人有證據(jù)可以證明其遵守了注意義務(wù)規(guī)范,盡到了法規(guī)范要求的注意義務(wù),那么,應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件的主觀過(guò)錯(cuò)不成立。

(一)主觀過(guò)錯(cuò)何以可推定

主觀過(guò)錯(cuò)作為應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件是否成立,需要由事實(shí)來(lái)證明。那么,這個(gè)事實(shí)應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)提供呢?我們知道,行政處罰是一種由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的行政行為,因此,《行政處罰法》第40條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的,行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí);違法事實(shí)不清、證據(jù)不足的,不得給予行政處罰?！庇?第51條進(jìn)一步規(guī)定:“除本法第五十一條規(guī)定的可以當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰外,行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的,必須全面、客觀、公正地調(diào)查,收集有關(guān)證據(jù);必要時(shí),依照法律、法規(guī)的規(guī)定,可以進(jìn)行檢查?！备鶕?jù)上述規(guī)定,主觀過(guò)錯(cuò)作為應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件是否成立,應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查、收集有關(guān)證據(jù)加以認(rèn)定。但是,《行政處罰法》第33條第2款卻規(guī)定:“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的,不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,從其規(guī)定?！睆捏w系性解釋角度,本條應(yīng)當(dāng)是第40條、第54條的特別規(guī)定,以推定方法將主觀過(guò)錯(cuò)是否成立的舉證責(zé)任從行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移給了當(dāng)事人。

關(guān)于主觀過(guò)錯(cuò)作為應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件能否采用推定方法認(rèn)定,并非沒(méi)有爭(zhēng)議。在1996年《行政處罰法》制定之前,姜明安認(rèn)為:“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)被指控實(shí)施了行政違法行為的人科處行政處罰,則通常無(wú)需對(duì)被指控人的主觀過(guò)錯(cuò)負(fù)舉證責(zé)任,只要證明相對(duì)人實(shí)施了違法行為,就可以認(rèn)定行為人具有主觀過(guò)錯(cuò)。被指控人如果認(rèn)為自己沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò),則應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任?！苯匦乱蔡岢隽丝梢圆捎眠^(guò)錯(cuò)推定的理由:“第一,過(guò)錯(cuò)推定實(shí)際上是通過(guò)推定行為有過(guò)錯(cuò)的方式將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給義務(wù)違反者,之所以要作這種轉(zhuǎn)移,是因?yàn)閺膶?shí)踐來(lái)看,義務(wù)違反者如果真無(wú)過(guò)錯(cuò),一般說(shuō)來(lái)比較易于舉證;而要求行政機(jī)關(guān)單方面弄清楚是否有過(guò)錯(cuò)則比較困難。即是說(shuō),這種證明方式更易于接近客觀真實(shí)。第二,行政機(jī)關(guān)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)行為人違反了行政法上的義務(wù),理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)由義務(wù)違反者解釋這是'怎么一回事兒’。這個(gè)過(guò)程本身就是一種過(guò)錯(cuò)推定過(guò)程。也就是說(shuō),過(guò)錯(cuò)推定符合行政處罰的邏輯過(guò)程。第三,采用過(guò)錯(cuò)推定制度,有利于行政機(jī)關(guān)提高行政效率,維護(hù)行政管理秩序?！痹凇缎姓幜P法》修改討論過(guò)程中,針對(duì)草案采用主觀過(guò)錯(cuò)推定方法,王貴松提出了反對(duì)意見(jiàn)。他認(rèn)為:“在主觀狀態(tài)的認(rèn)定上,過(guò)錯(cuò)推定的主張固然符合行政效率的要求,但在理論上卻不應(yīng)采用過(guò)錯(cuò)推定的做法。……僅是從立法技術(shù)上將舉證責(zé)任倒置,有利于實(shí)現(xiàn)行政上目的及維護(hù)公共秩序,但與嚴(yán)格的人權(quán)保障要求并不一致?！睆埱嗖ㄒ舱J(rèn)為:“對(duì)于成立應(yīng)受行政處罰行為之要件的主觀要素,推定違法行為人具有過(guò)錯(cuò),不僅不能符合保護(hù)人權(quán)的要求,而且也有違公正平等的價(jià)值理念,抵牾實(shí)定法的制度體系?！敝x紅星則認(rèn)為:“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的,不予行政處罰”并不是課以當(dāng)事人舉證的義務(wù)和責(zé)任,而是賦予當(dāng)事人證明自己無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)的權(quán)利。對(duì)此,本文認(rèn)為,上述兩種對(duì)立觀點(diǎn)所基于的法律立場(chǎng)是不同的。贊同者主要是站在行政機(jī)關(guān)查處行政違法效率角度,而反對(duì)者主要是從權(quán)利保護(hù)角度。我們知道,主觀過(guò)錯(cuò)推定本質(zhì)上是將主觀過(guò)錯(cuò)有無(wú)這一舉證責(zé)任從行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)到當(dāng)事人一方,一旦當(dāng)事人不能證明其“沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)”,行政機(jī)關(guān)就可以認(rèn)定應(yīng)受行政處罰行為的主觀過(guò)錯(cuò)要件成立,可以對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰決定。

之所以在行政處罰中主觀過(guò)錯(cuò)可以推定,主要是基于如下理由:(1)若由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定當(dāng)事人主觀是否有過(guò)錯(cuò),一來(lái)如之前有學(xué)者提出的行政效率不允許,二來(lái)更主要的是主觀心理狀態(tài)難以判斷,由當(dāng)事人舉證提出有利于其自己的事實(shí),在客觀上更為可行。因此,若行政機(jī)關(guān)認(rèn)定當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)的難度,阻卻了通過(guò)行政處罰“有效實(shí)現(xiàn)行政管理,維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”,那么采用轉(zhuǎn)移舉證責(zé)任這一立法技術(shù)便是一種較優(yōu)的法政策選擇。相對(duì)于倡導(dǎo)行政處罰客觀責(zé)任或者結(jié)果主義來(lái)說(shuō),主觀過(guò)錯(cuò)推定或許更能夠讓人接受。(2)主觀過(guò)錯(cuò)推定方法增加了當(dāng)事人在行政處罰程序中舉證負(fù)擔(dān),可能使本來(lái)處于劣勢(shì)的當(dāng)事人在行政處罰程序中的地位更加不利,但是,舉證責(zé)任分配除了確保程序公正外,也還需要考慮程序各方舉證能力大小、舉證可得性等因素綜合而定。當(dāng)事人主觀上是否有過(guò)錯(cuò),當(dāng)事人其實(shí)是最清楚的,無(wú)論舉證能力還是舉證可得性都優(yōu)于行政機(jī)關(guān)。(3)主觀過(guò)錯(cuò)最大的問(wèn)題是它的不確定性。民事法律實(shí)踐已經(jīng)證明,將認(rèn)定的方法從主觀過(guò)錯(cuò)有無(wú)轉(zhuǎn)向注意義務(wù)是否違反,這一主觀過(guò)錯(cuò)客觀化的路徑是一條較好的解困之道。正如有學(xué)者所言:“過(guò)錯(cuò)推定是以客觀過(guò)失的概念的運(yùn)用為基礎(chǔ)的。因?yàn)槿舨杉{主觀過(guò)失的概念,即以心理狀態(tài)的檢驗(yàn)方法來(lái)檢驗(yàn)每個(gè)行為人的內(nèi)心意圖和主觀心理狀態(tài),則不僅因?yàn)榇朔N推定常常牽強(qiáng)附會(huì),而且極易被行為人的反證所推翻。過(guò)錯(cuò)概念的客觀化,不僅使過(guò)錯(cuò)的認(rèn)定更為容易,而且也大大促進(jìn)了過(guò)錯(cuò)推定的發(fā)展?！币簿褪钦f(shuō),將主觀過(guò)錯(cuò)轉(zhuǎn)化為客觀注意義務(wù),并通過(guò)法規(guī)范加以明確規(guī)定,只要有事實(shí)證明當(dāng)事人未盡到注意義務(wù),即可以推定其主觀有過(guò)錯(cuò)。實(shí)務(wù)中,運(yùn)用這一方法的法院判例也不少見(jiàn)。如“珠海市華利燃料有限公司訴珠海市斗門區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局安全生產(chǎn)監(jiān)督管理行政處罰案”中,法院認(rèn)為:“華利燃料公司對(duì)案涉違法行為負(fù)有過(guò)錯(cuò)。鑒于危險(xiǎn)化學(xué)品的安全管理涉及人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全,國(guó)家有較為嚴(yán)格的管理機(jī)制,諸如危險(xiǎn)化學(xué)品單位應(yīng)當(dāng)建立和健全安全管理規(guī)章制度和崗位安全責(zé)任制度,并對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行安全教育和崗位技術(shù)培訓(xùn)。據(jù)此,長(zhǎng)期從事石化工作的劉某,作為華利燃料公司實(shí)際負(fù)責(zé)人,不僅應(yīng)當(dāng)知悉經(jīng)營(yíng)案涉燃料油是否涉及危險(xiǎn)化學(xué)品,而且應(yīng)當(dāng)對(duì)儲(chǔ)存案涉危險(xiǎn)化學(xué)品承擔(dān)安全責(zé)任。故華利燃料公司關(guān)于不知情不構(gòu)成違法的觀點(diǎn),本院予以駁回。”法院通過(guò)認(rèn)定華利燃料公司實(shí)際負(fù)責(zé)人劉某“應(yīng)當(dāng)知道”相關(guān)業(yè)務(wù),進(jìn)而認(rèn)定其負(fù)有注意義務(wù),又基于他的“不作為”認(rèn)定其有主觀過(guò)錯(cuò),否定了其“不知情”的辯解。在另外一個(gè)判例中,法院認(rèn)為:“行為人主觀上要有過(guò)錯(cuò)。行政相對(duì)人的行政違法行為通常采取過(guò)錯(cuò)推定原則予以認(rèn)定,只要違反法律、法規(guī)規(guī)定建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物,一般應(yīng)當(dāng)推定建設(shè)者主觀上存在違法的故意或者過(guò)失。”

(二)主觀過(guò)錯(cuò)如何推定

基于雙方當(dāng)事人“勢(shì)均力敵”的理想狀態(tài),“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”是舉證責(zé)任分配的基本規(guī)則。一旦這種理想狀態(tài)在個(gè)案中失衡,“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”這一舉證責(zé)任分配規(guī)則就必須被修正或者被新的規(guī)則取代。行政處罰中主觀過(guò)錯(cuò)推定便是一例。主觀過(guò)錯(cuò)推定是把應(yīng)受行政處罰行為的主觀過(guò)錯(cuò)要件舉證責(zé)任以否定方式——“有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)”——從行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移給當(dāng)事人,如果當(dāng)事人提不出“證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)”的,行政機(jī)關(guān)就可以推定應(yīng)受行政處罰行為的主觀過(guò)錯(cuò)要件成立。主觀過(guò)錯(cuò)推定由以下內(nèi)容構(gòu)成:

1.有制定法上注意義務(wù)。故意實(shí)施違法行為應(yīng)受行政處罰,其道理不用多言。過(guò)失實(shí)施違法行為是否應(yīng)當(dāng)受到行政處罰,當(dāng)以法律規(guī)定為限。一是域外有立法例可以參照,二是有刑法上過(guò)失犯理論支撐。如果法律明確規(guī)定了故意或者過(guò)失的,就不適用主觀過(guò)錯(cuò)推定。在法律沒(méi)有明確規(guī)定故意或者過(guò)失的情形下,該法律規(guī)范的禁止性規(guī)定才能轉(zhuǎn)化為當(dāng)事人的注意義務(wù),從而為主觀過(guò)錯(cuò)推定確立了推定前提。如《治安管理處罰法》第56條第1款規(guī)定:“旅館業(yè)的工作人員對(duì)住宿的旅客不按規(guī)定登記姓名、身份證件種類和號(hào)碼的,或者明知住宿的旅客將危險(xiǎn)物質(zhì)帶入旅館,不予制止的,處二百元以上五百元以下罰款。”本款中,“明知住宿的旅客將危險(xiǎn)物質(zhì)帶入旅館,不予制止”的違法行為,因法律明確規(guī)定了“明知”這一故意要件,不適用主觀過(guò)錯(cuò)推定。但從“旅館業(yè)的工作人員對(duì)住宿的旅客不按規(guī)定登記姓名、身份證件種類和號(hào)碼”規(guī)定中,我們可以解釋出法律禁止為不按規(guī)定登記姓名、身份證件種類和號(hào)碼的旅客提供住宿,旅館業(yè)的工作人員基此負(fù)有履行“按規(guī)定登記”的注意義務(wù)。正如有學(xué)者所言:“從行政相對(duì)人違反了某種行政管理秩序、違反行政法律規(guī)范的客觀結(jié)果看,可以推定其主觀上有故意或者過(guò)失。也即行政法律規(guī)范一般性地設(shè)定了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù),對(duì)于行政法規(guī)范的違反即可認(rèn)定是違反了客觀注意義務(wù)?！?/p>

2.行政機(jī)關(guān)提出當(dāng)事人有違法事實(shí)。若行政機(jī)關(guān)確定當(dāng)事人負(fù)有注意義務(wù),那么它必須依職權(quán)調(diào)查、收集當(dāng)事人違反注意義務(wù)的事實(shí),履行“初步證明”責(zé)任,為當(dāng)事人反證自己無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)提供條件?！斑@樣歸責(zé)的合理性在于,在一般的行政管理領(lǐng)域中,行為人的主觀因素往往內(nèi)含于行為的違法性之中,由相對(duì)人'證無(wú)’相較于行政機(jī)關(guān)'證有’要更加符合一般違法行為的推理證明邏輯?！比缭诤P濱訴中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)證券監(jiān)管行政處罰案中,胡鳳濱主張,董事履職責(zé)任不應(yīng)適用過(guò)錯(cuò)推定歸責(zé)原則及相應(yīng)的證明責(zé)任分配規(guī)則,證監(jiān)會(huì)作出被訴處罰決定的證據(jù)不足以證明其未履行勤勉盡責(zé)義務(wù),對(duì)此,法院認(rèn)為:“行政責(zé)任的承擔(dān)及相應(yīng)的證明責(zé)任分配不同于民事責(zé)任。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定,被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任。因胡鳳濱未履行勤勉盡責(zé)義務(wù)這一證明對(duì)象系屬否定性事實(shí),故證監(jiān)會(huì)在行政程序中經(jīng)主動(dòng)調(diào)查收集,并要求胡鳳濱提供能夠證明其履行勤勉盡責(zé)義務(wù)的相關(guān)證據(jù)后,由于現(xiàn)有證據(jù)并不足以表明胡鳳濱已經(jīng)履行勤勉盡責(zé)義務(wù),證監(jiān)會(huì)在此基礎(chǔ)上作出相應(yīng)認(rèn)定,并無(wú)不當(dāng)。”

3.當(dāng)事人提出反證的事實(shí)。當(dāng)事人實(shí)施違法行為時(shí)主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò),法律以推定方法要求當(dāng)事人自證清白,的確有加重當(dāng)事人舉證責(zé)任之嫌,但法律賦予了當(dāng)事人反證的權(quán)利和機(jī)會(huì)。當(dāng)事人提出反證的“標(biāo)的”,不是違法行為的事實(shí)有無(wú),而是其實(shí)施違法行為主觀上有沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。當(dāng)事人要提出有效的反證,提出的事實(shí)必須符合抗辯事由。作為主觀過(guò)錯(cuò)不存在的抗辯事由,通常是不可抗力、第三人過(guò)失、意外事件等。抗辯事由必須與違法行為事實(shí)之間具有關(guān)聯(lián)性,且證明達(dá)到一定的可信度,否則,難以產(chǎn)生反證的法效果。如在“瑞華會(huì)計(jì)師事務(wù)所等訴中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)金融行政處罰案”中,法院基于《證券法》第173條、第223條規(guī)定確立了過(guò)錯(cuò)推定的歸責(zé)原則,并認(rèn)為:“會(huì)計(jì)師事務(wù)所在為證券業(yè)務(wù)活動(dòng)出具審計(jì)報(bào)告時(shí)應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé),如果其出具的審計(jì)報(bào)告中存在虛假記載,應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,除非其能證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。由于勤勉盡責(zé)是會(huì)計(jì)師事務(wù)所承擔(dān)的積極作為義務(wù),未勤勉盡責(zé)則是消極事實(shí)狀態(tài),因此如果有證據(jù)證明會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的審計(jì)報(bào)告存在虛假記載,則應(yīng)由會(huì)計(jì)師事務(wù)所舉證證明其已經(jīng)盡到了勤勉義務(wù),否則即應(yīng)認(rèn)為其未勤勉盡責(zé)?！?/p>

4.主觀過(guò)錯(cuò)的確定。一旦當(dāng)事人的反證“力度”達(dá)不到法律要求,則其必須承擔(dān)舉證不力的不利后果,即當(dāng)事人必須接受行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的行政處罰。由于確認(rèn)主觀過(guò)錯(cuò)是否成立的主體是作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān),在“行政機(jī)關(guān)—相對(duì)人”這樣一個(gè)非司法性的場(chǎng)景中,這種確認(rèn)的偏頗性有時(shí)也是客觀存在的。因此,確保當(dāng)事人事后有效行使對(duì)行政處罰決定申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)或者提起行政訴訟權(quán)就顯得相當(dāng)重要了。

(三)過(guò)錯(cuò)推定與“足以證明”

面對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的違法行為事實(shí),當(dāng)事人不僅要就其實(shí)施違法行為時(shí)沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)提供證據(jù),而且該證據(jù)還必須“足以證明”其沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)。有學(xué)者曾言:“'足以證明’是指當(dāng)事人提供的證據(jù)完全可以達(dá)到證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的程度,這樣的證據(jù)既可以是一個(gè)單獨(dú)的但具有關(guān)鍵性的證據(jù),也可以是多個(gè)但相互關(guān)聯(lián)、能夠形成證據(jù)鏈條的一組證據(jù)?！痹谶@里,“完全可以達(dá)到證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的程度”這一要求其實(shí)已經(jīng)接近于刑事訴訟“排除合理懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)了。這樣的證明標(biāo)準(zhǔn)要求是否過(guò)于嚴(yán)苛,我們可以從行政處罰法立法目的角度加以評(píng)判。

主觀過(guò)錯(cuò)推定是將本應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)履行的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給了當(dāng)事人,由當(dāng)事人自己來(lái)證明實(shí)施違法行為時(shí)主觀上沒(méi)有過(guò)錯(cuò)——盡心盡職地履行了注意義務(wù)?！白⒁饬x務(wù)的規(guī)范本質(zhì)是能力維持規(guī)范,那么注意義務(wù)違反的成立,就必須以個(gè)案中具體行為人不當(dāng)降低自身遵守規(guī)范的能力為實(shí)體依據(jù)?！币虼?把握“足以證明”這一證明標(biāo)準(zhǔn),需要從如下兩個(gè)面向來(lái)認(rèn)知:(1)“有效實(shí)施行政管理”以“維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”是行政處罰法立法的首要目的,若行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰沒(méi)有效率,公共利益和社會(huì)秩序不能通過(guò)行政處罰得到有效維護(hù),“尤其置于風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家、行政國(guó)家的背景之下,行政機(jī)關(guān)面臨日益復(fù)雜且高度技術(shù)化的執(zhí)法任務(wù),如果對(duì)被處罰人的主觀狀態(tài)設(shè)置過(guò)高的處罰門檻,可能無(wú)益于權(quán)利保障和社會(huì)秩序的維護(hù),反而會(huì)極大地耗損行政效能,使得行政處罰的懲戒與秩序維護(hù)功能無(wú)從發(fā)揮”。(2)保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益也是行政處罰立法的目的之一,如果忽視了這一立法目的對(duì)行政機(jī)關(guān)處罰權(quán)的調(diào)控作用,那么行政處罰立法也就失去了應(yīng)有的法治意義。畢竟,在行政處罰程序中,無(wú)論法律專業(yè)知識(shí)能力還是可以動(dòng)用的各種社會(huì)資源,當(dāng)事人都不如行政機(jī)關(guān),這種程序性劣勢(shì)足以影響當(dāng)事人獲取證據(jù)的能力、手段。如果將“足以證明”的要求提得過(guò)高,那么當(dāng)事人受到行政處罰的概率也就越高。這樣的結(jié)果是否與行政處罰立法目的一致,不無(wú)問(wèn)題。因此,本文認(rèn)為,“足以證明”作為一個(gè)不確定的法律概念,如同“盡到充分合理的查找、檢索義務(wù)”和“充分證據(jù)證明”一樣,應(yīng)當(dāng)是一個(gè)低于刑事訴訟的“排除合理懷疑”又高于民事訴訟的“高度蓋然性”的證明標(biāo)準(zhǔn)?！白阋宰C明”作為證明標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容應(yīng)該在“排除合理懷疑”和“高度蓋然性”之間基于個(gè)案情況具體確定。同時(shí),要防止當(dāng)事人受能力差異等因素影響導(dǎo)致舉證不能而陷于法網(wǎng)之不公平事情的發(fā)生,對(duì)一些特殊情形行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中應(yīng)當(dāng)給予充分考量。

主觀過(guò)錯(cuò)推定的例外

(一)主觀過(guò)錯(cuò)推定例外的存在理由

《行政處罰法》第33條第2款第2句規(guī)定:“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,從其規(guī)定?！贝藶榈?款第1句規(guī)定的例外情形。也就是說(shuō),如果法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,那就不適用主觀過(guò)錯(cuò)推定方法來(lái)認(rèn)定應(yīng)受行政處罰行為的主觀要件。那么,為什么要有這樣的例外規(guī)定呢?(1)任何原則性規(guī)定都具有保留例外的必要性。法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,任何原則性規(guī)定都有可能因?yàn)樘厥馇樾蔚拇嬖诙荒馨l(fā)揮預(yù)期的調(diào)適功能。因此,保留部分例外情形不受原則性規(guī)則的調(diào)控,作為一種立法技術(shù)在現(xiàn)代國(guó)家立法中得到了廣泛應(yīng)用。如刑法實(shí)行“無(wú)罪推定”,但是個(gè)別罪名因特殊情況適用“有罪推定”,由犯罪嫌疑人反證其清白。行政處罰中適用主觀過(guò)錯(cuò)推定,但保留例外規(guī)定也是如此。(2)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)。關(guān)于應(yīng)受行政處罰行為的主觀過(guò)錯(cuò)要件,從目前的立法狀況看,絕大多數(shù)應(yīng)受行政處罰行為沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的明示性規(guī)定,這是我國(guó)“有關(guān)法律責(zé)任規(guī)范的表達(dá)習(xí)慣”。在這種“表達(dá)習(xí)慣”之下,如有學(xué)者所言:“目前單行法律、行政法規(guī)有些規(guī)定了某種行政違法行為須以故意為要件,行政處罰法修訂草案的例外規(guī)范可以視為對(duì)單行立法這類規(guī)定的確認(rèn)和特別授權(quán),如果這個(gè)理解符合立法者的本意,那么行政處罰法修訂草案與有關(guān)單行立法的規(guī)定是彼此協(xié)調(diào)的?！?/p>

(二)法律、行政法規(guī)保留

不適用主觀過(guò)錯(cuò)推定的情形,由法律、行政法規(guī)作例外規(guī)定。這種規(guī)定往往是對(duì)應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件有故意或者過(guò)失的明確要求。在這種情況下,證明當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)的責(zé)任就由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。如《國(guó)徽法》第18條規(guī)定:“在公共場(chǎng)合故意以焚燒、毀損、涂劃、玷污、踐踏等方式侮辱中華人民共和國(guó)國(guó)徽的,依法追究刑事責(zé)任;情節(jié)較輕的,由公安機(jī)關(guān)處以十五日以下拘留?！庇秩纭断婪ā返?4條規(guī)定,違反該法規(guī)定,過(guò)失引起火災(zāi),尚不構(gòu)成犯罪的,處十日以上十五日以下拘留,可以并處五百元以下罰款;情節(jié)較輕的,處警告或者五百元以下罰款。上述法條中的“故意”“過(guò)失”作為應(yīng)受行政處罰行為的主觀要件,不適用主觀過(guò)錯(cuò)推定方法,需要由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)查明。有學(xué)者認(rèn)為,“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,從其規(guī)定”是指法律、行政法規(guī)如果明確規(guī)定當(dāng)事人承擔(dān)行政處罰責(zé)任并不以其主觀上是否存在過(guò)錯(cuò)為前提的,就不適用本條規(guī)定,并以《道路交通安全法》第92條中“公路客運(yùn)車輛載客超過(guò)額定乘員”為例,認(rèn)為只要存在公路客運(yùn)車輛載客超過(guò)額定乘員的情況,即應(yīng)當(dāng)受到行政處罰。本文認(rèn)為,這個(gè)理解可能與立法原旨不合,恰恰相反,此種情形下,因《道路交通安全法》沒(méi)有明確規(guī)定公路客運(yùn)車輛載客超過(guò)額定乘員是故意或者過(guò)失實(shí)施,故應(yīng)當(dāng)適用主觀過(guò)錯(cuò)推定方法,判定應(yīng)受行政處罰行為的主觀過(guò)錯(cuò)要件是否成立。

因例外情形限于“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定”,那么,地方性法規(guī)、規(guī)章在設(shè)定行政處罰時(shí)能否規(guī)定違法行為的故意或者過(guò)失要件呢?從《行政處罰法》這款規(guī)定看,答案應(yīng)當(dāng)是否定的。如果地方性法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)作了規(guī)定,那么在實(shí)施中究竟如何處理,不無(wú)問(wèn)題。本文認(rèn)為,在修改的《行政處罰法》生效之后,地方性法規(guī)、規(guī)章作這樣的規(guī)定,構(gòu)成了與《行政處罰法》的抵觸,應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改;在未作修改之前應(yīng)當(dāng)作對(duì)當(dāng)事人有利的適用,即若有個(gè)案適用,應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)就當(dāng)事人違法行為是否有主觀過(guò)錯(cuò)承擔(dān)舉證責(zé)任。

結(jié)　論

從1996年《行政處罰法》不明確肯定主觀過(guò)錯(cuò)推定到2021年《行政處罰法》明確規(guī)定,在這個(gè)過(guò)程中,行政法學(xué)界較為主導(dǎo)的觀點(diǎn)是對(duì)主觀過(guò)錯(cuò)推定持肯定態(tài)度的,但司法實(shí)踐則多為客觀歸責(zé)。但是,站在今天的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上,我們能否得出1996年《行政處罰法》有立法之“過(guò)”呢?有學(xué)者對(duì)此認(rèn)為:“主觀要件事項(xiàng)是否入法,不宜簡(jiǎn)單地歸結(jié)為'今是昨非’的立法糾偏之舉,特定時(shí)期的具體立法選擇總是由當(dāng)時(shí)的客觀立法條件所成就的?！北疚恼J(rèn)為,這個(gè)觀點(diǎn)是可以接受的。任何立法(者)都受制于立法當(dāng)時(shí)的各種客觀條件和主觀認(rèn)知的限定,否則,也就不存在后續(xù)的“修法”了。及時(shí)的廢、改正是科學(xué)立法題中應(yīng)有之義。

主觀過(guò)錯(cuò)推定“其實(shí)質(zhì)上是將證明責(zé)任轉(zhuǎn)移到了相對(duì)人一方,使原本處于劣勢(shì)的行政相對(duì)人又增加了證明責(zé)任負(fù)擔(dān),如果他不能卸去證明責(zé)任,將承擔(dān)不利的法律后果,所以,推定過(guò)錯(cuò)的適用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格加以限制”。從人權(quán)保護(hù)角度,“推定過(guò)錯(cuò)的適用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格加以限制”是一個(gè)理所當(dāng)然的邏輯結(jié)論。從立法政策角度,如果要嚴(yán)格限制適用主觀過(guò)錯(cuò)推定,那么,在立法技術(shù)上它只能是一個(gè)特殊情形的例外,而不是現(xiàn)在這樣的原則性規(guī)定。我們期待下一次修改《行政處罰法》時(shí),在《行政處罰法》第2條中明確規(guī)定主觀過(guò)錯(cuò)要件,在第33條中將主觀過(guò)錯(cuò)推定作為例外情形加以規(guī)定,與憲法中“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”條款的要旨一致。