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以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)是自然資源確權(quán)登記的基本方法，但在理論和實踐層面，還需要進(jìn)一步揭示自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記的關(guān)系。否則，在工作中極易產(chǎn)生兩個登記、兩套體系、“兩張皮”的誤解。筆者認(rèn)為，自然資源確權(quán)登記源于不動產(chǎn)登記，異于不動產(chǎn)登記，又融于不動產(chǎn)登記。

自然資源確權(quán)登記源于不動產(chǎn)登記，本質(zhì)上屬于不動產(chǎn)登記。從法律規(guī)定看，《民法典》第209條第2款規(guī)定，“依法屬于國家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記”，屬于其物權(quán)編第二章第一節(jié)不動產(chǎn)登記的內(nèi)容，明確地將自然資源國家所有權(quán)和其他的不動產(chǎn)所有權(quán)并論，肯定了國家對自然資源的所有權(quán)就是民法上的所有權(quán)，屬于不動產(chǎn)登記的范疇。根據(jù)立法機(jī)關(guān)意見，自然資源國家所有權(quán)可以豁免登記，但并非不能登記或者不允許登記。隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入，不對國家自然資源所有權(quán)進(jìn)行登記而僅僅依靠法律規(guī)定這種公示手段，顯然已解決不了所有權(quán)行使及其權(quán)利邊界的問題。特別是中央明確由自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，正在部署全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制試點(diǎn)。各級政府行使自然資源所有權(quán)的范圍、權(quán)責(zé)需要通過自然資源確權(quán)登記來明晰，通過登記手段進(jìn)一步強(qiáng)化公示。

從自然資源與不動產(chǎn)的關(guān)系看，不動產(chǎn)是依自然性質(zhì)或法律規(guī)定不可移動或者移動后會引起性質(zhì)、形狀改變的財產(chǎn)?！睹穹ǖ洹返?60條規(guī)定，集體所有的不動產(chǎn)包括法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）第2條第2款規(guī)定:“本條例所稱不動產(chǎn)，是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。”由此可見，土地以及地上附著的水、林、草和海域等自然資源屬于不動產(chǎn)范疇。

從國際上看，涉及確權(quán)登記國有自然資源產(chǎn)權(quán)的有關(guān)國家，主要在不動產(chǎn)登記制度中做出相關(guān)安排。因此，自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記在法律性質(zhì)、法律淵源、法律屬性上是一致的，自然資源確權(quán)登記本質(zhì)上屬于不動產(chǎn)登記。

自然資源確權(quán)登記與一般不動產(chǎn)登記存在差異，是特殊的不動產(chǎn)登記。不動產(chǎn)登記是建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)性制度，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)功能，主要功能是定分止?fàn)?、保障交易安全；自然資源確權(quán)登記是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性制度，側(cè)重于生態(tài)功能，在產(chǎn)權(quán)登記的同時，還要記載清楚管制要求、自然資源狀況，處理好資源保護(hù)、監(jiān)管、利用、碳匯等之間的關(guān)系。兩者主要有以下三點(diǎn)區(qū)別。

一是不動產(chǎn)登記的客體以房、地為主，且地上的建筑物、構(gòu)筑物一般不發(fā)生變化，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。自然資源確權(quán)登記的范圍是特定的自然生態(tài)空間，地上附著的林、草、水、濕地等自然資源的自然狀況隨時發(fā)生變化。

二是國家所有權(quán)具有主體抽象性、內(nèi)容公權(quán)性等特征，權(quán)利主體包括所有權(quán)主體、所有者職責(zé)履行主體、所有者職責(zé)代理履行主體等，與房屋所有權(quán)等一般所有權(quán)差異較大。

三是不動產(chǎn)登記的客體為土地或地上附著的單一類型客體，也就是“一物一權(quán)”，比如房屋等。自然資源確權(quán)登記，是土地及地上附著的多種自然資源要素或者單一自然資源要素組合，具有集成性、綜合性和整體性。因此，自然資源確權(quán)登記的制度設(shè)計在登記目的、登記管轄、登記啟動方式、登記單元、登記權(quán)利類型、登記內(nèi)容、登記類型、登記程序、登記查詢、是否收費(fèi)等方面與不動產(chǎn)登記一般規(guī)則有所差異（見表3）。

當(dāng)然，自然資源和不動產(chǎn)的登記規(guī)則雖然有所差異，但大多是相容的，可以融為一體的。唯有以自然生態(tài)空間劃定登記范圍，這一顯著差異對傳統(tǒng)的“一物一權(quán)”原則構(gòu)成挑戰(zhàn)，也增加了融入現(xiàn)有不動產(chǎn)登記規(guī)則的難度。雖然都針對空間登記，不動產(chǎn)登記針對的是權(quán)屬界線封閉的空間，宗地宗海是單一類型、單一類別的自然資源，權(quán)屬是登記單元唯一的決定要素，地上附著物單一且相對固定；而自然資源確權(quán)登記的范圍和對象是自然生態(tài)空間及其內(nèi)的各種自然資源，是“生態(tài)空間—自然資源要素”的復(fù)合結(jié)構(gòu)。集中連片、生態(tài)功能完整是生態(tài)空間劃定的主要考量，地上附著物類型多樣且動態(tài)變化，跨境、跨區(qū)域的也比較多。

在不動產(chǎn)登記中，登記的是同一主體的同一種物權(quán)或者相互兼容的兩種權(quán)利，比如同一人享有的建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。而自然資源確權(quán)登記的生態(tài)空間范圍內(nèi)可能包含不同權(quán)屬的多種資源類型，同時存在國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的較為常見。

自然資源確權(quán)登記應(yīng)當(dāng)融于不動產(chǎn)登記體系。自然資源確權(quán)登記是不動產(chǎn)登記的特殊范疇，應(yīng)與不動產(chǎn)登記一個標(biāo)準(zhǔn)，可以探索融入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系，形成一套規(guī)則、一個體系，進(jìn)一步理順自然資源所有權(quán)、使用權(quán)之間的關(guān)系，避免出現(xiàn)權(quán)利歸屬和內(nèi)容上的沖突或者空間上、管理上的不一致，確保不動產(chǎn)物權(quán)公示和保護(hù)安全、穩(wěn)定、有效。

首先，明確國家自然資源所有權(quán)內(nèi)涵，賦予不動產(chǎn)登記能力?！稐l例》已經(jīng)將集體土地所有權(quán)和森林、林木所有權(quán)納入不動產(chǎn)登記，國家自然資源所有權(quán)是以土地為基礎(chǔ)、各種自然資源類型一體化的權(quán)利，包括國有土地及其承載的森林、草原、水流、濕地、荒地、礦藏等自然資源的所有權(quán)。建議通過立法的形式，明確將國家自然資源所有權(quán)納入不動產(chǎn)登記。

其次，在自然資源登記單元中設(shè)置國家自然資源所有權(quán)不動產(chǎn)單元。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以來，登記單元的設(shè)置經(jīng)歷了從“宗地、宗海”單一經(jīng)濟(jì)物到“房地一體”法律流轉(zhuǎn)共同體，再到“山水林田湖草沙”生態(tài)命運(yùn)共同體的演變。自然資源確權(quán)登記要基于自然生態(tài)空間，登記自然生態(tài)空間內(nèi)的國家自然資源所有權(quán)。可以根據(jù)自然生態(tài)空間的管理保護(hù)審批范圍或者自然形成范圍來劃定自然資源登記的范圍，按照現(xiàn)有規(guī)則編制自然資源登記單元號，記載特定生態(tài)空間的整體范圍、總面積以及集體自然資源管護(hù)協(xié)議、公共管制等情況。同時，根據(jù)“四條邊界”劃定結(jié)果，將自然生態(tài)空間內(nèi)的國有自然資源劃為不動產(chǎn)單元，參照不動產(chǎn)單元編碼規(guī)則，編制不動產(chǎn)單元號。

如果自然資源登記單元內(nèi)都是國家所有的自然資源，自然資源登記單元實際由國家自然資源所有權(quán)不動產(chǎn)單元構(gòu)成， 自然資源確權(quán)登記就是國家自然資源所有權(quán)不動產(chǎn)登記（如圖1）；如果登記單元內(nèi)同時存在國有和集體所有的自然資源，自然資源登記單元實際由國家自然資源所有權(quán)不動產(chǎn)單元和若干集體土地所有權(quán)不動產(chǎn)單元構(gòu)成（如圖2）。

自然資源確權(quán)登記主要是對自然生態(tài)空間內(nèi)國家自然資源所有權(quán)的登記，集體土地所有權(quán)等已經(jīng)登記的，可以通過平臺融合、信息共享的方式自動在自然資源登記單元內(nèi)關(guān)聯(lián)。自然資源確權(quán)登記涉及依法調(diào)整和限制已登記的不動產(chǎn)權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)記載于不動產(chǎn)登記簿。

第三，優(yōu)化自然資源確權(quán)登記程序。按照科學(xué)、簡明、可操作的原則進(jìn)一步優(yōu)化登記流程。

一是關(guān)于啟動方式?，F(xiàn)階段，由于自然資源權(quán)利清單和委托代理機(jī)制尚未建立，權(quán)利主體不明確，自然資源確權(quán)登記參照總登記模式開展，由登記機(jī)構(gòu)自行組織開展調(diào)查和登記。有的地方反映，登記機(jī)構(gòu)在登記范圍的確定、工作的時序節(jié)奏上很難把握，權(quán)責(zé)不對等。待自然資源權(quán)利清單和委托代理機(jī)制建立后，可以研究按照不動產(chǎn)登記依申請或者依囑托的方式啟動。

二是關(guān)于界線核實。自然資源確權(quán)登記范圍直接依據(jù)自然生態(tài)空間管理保護(hù)審批范圍確定，登記機(jī)構(gòu)只核實登記單元內(nèi)的權(quán)屬邊界，不核實登記范圍邊界。

三是關(guān)于登記審核?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》和《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》均規(guī)定，由登記機(jī)構(gòu)會同相關(guān)部門對登記的內(nèi)容進(jìn)行審核?？紤]到自然資源部門統(tǒng)一行使自然資源確權(quán)登記職責(zé)，登記審核應(yīng)由登記機(jī)構(gòu)主責(zé)，且相關(guān)地籍調(diào)查成果在登記過程中，權(quán)屬界線核實時已經(jīng)進(jìn)行過審核，為避免重復(fù)審核，可以登記機(jī)構(gòu)審核為主，并征求相關(guān)部門意見。

最后，逐步完善登記簿。近期，在保持自然資源登記簿內(nèi)容總體穩(wěn)定的前提下，可以考慮從以下兩個方面優(yōu)化完善。

一是完善登記簿中的自然資源狀況信息。自然資源分類和自然狀況嚴(yán)格依據(jù)國土“三調(diào)”成果填寫，相關(guān)數(shù)量、質(zhì)量信息依據(jù)專項調(diào)查成果填寫。針對實踐中發(fā)現(xiàn)的園地、鹽堿地等部分地類在登記簿中沒有填寫說明的問題，明確將上述地類納入“其他自然資源”類型進(jìn)行統(tǒng)計。今后逐步過渡到自然資源統(tǒng)一分類體系，與自然資源調(diào)查等保持一致。

二是優(yōu)化登記簿關(guān)聯(lián)信息填寫。對于登記簿上的生態(tài)保護(hù)紅線、用途管制、取水許可、排污許可等公共管制信息，主要通過數(shù)據(jù)庫、系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的方式，實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的疊加。下一步調(diào)整登記簿時，要根據(jù)產(chǎn)權(quán)登記的需要優(yōu)化獲取方式和記載內(nèi)容。同時，加強(qiáng)自然資源登記簿與不動產(chǎn)登記簿的雙向關(guān)聯(lián)；探索建立自然資源登記單元表，系統(tǒng)集成記載生態(tài)空間內(nèi)自然資源自然狀況、所有權(quán)和使用權(quán)以及公共管制狀況。從長遠(yuǎn)看，自然資源登記簿與不動產(chǎn)登記簿結(jié)構(gòu)相似，并且都是物的編成，如果條件具備，可以積極探索與不動產(chǎn)登記簿形成一套簿冊。