關(guān)于縣制的起源是一個老問題，但卻是一個至今尚未解決，尚未說清楚的問題。春秋以后，由于社會生產(chǎn)力的發(fā)展，公社及其所有制即井田制度逐漸有了變化，使得國人和野人身份地位的差別漸漸消失，國與野的對立也在漸漸消弭。與此同時一種新型的制度卻漸漸萌芽，這就是郡縣制的出現(xiàn)?？h和郡在初出現(xiàn)時，性質(zhì)還比較模糊，后來就逐步演變?yōu)榫哂幸欢ǖ赜蚍秶男姓^(qū)。對于郡縣制的起源，由于文獻有闕，現(xiàn)在還不能說得很清楚。但學術(shù)界的共同看法是起于春秋，形成于戰(zhàn)國，而全面推行于秦始皇統(tǒng)一天下，這是沒有疑問的。然而這還只是畫了一道很粗的線條。在證明縣起源于春秋時，所有的研究著作僅僅是將有關(guān)“縣”的文獻記載羅列一番，不能就這些史料的內(nèi)在關(guān)系作出分析，而明確地指出縣是如何起源的。本文想來作些分析與推測，以便將模糊的史實盡量變得清晰一些，然而猶不敢說這些分析已是定論。
一、三種不同涵義的縣
在明代以前，對于郡縣制的起源大概下存在任何問題，一般都簡單地認為秦始皇統(tǒng)一天下，“罷侯置守”，分天下為三十六郡是郡縣制之始。明后期起，開始有人提出疑問。先是嘉靖時人田汝成說郡縣不始于秦代，舉《左傳》晉分祁氏之田為七縣，羊舌氏之田為三縣為例。其后明末清初的顧炎武在《日知錄》中，更舉《史記·秦本紀》武公十年滅邽冀戎，初縣之；十一年初縣杜、鄭之記載，把郡縣制的起源上溯到春秋初年，比秦始皇統(tǒng)一天下早了五百多年。這以后郡縣制起源于春秋初期的觀點似乎成為共識。本世紀三十年代.顧頡剛先生撰《春秋時代的縣》一文，把見于載籍的有關(guān)秦、楚、晉、齊、吳等國設(shè)縣的材料都鉤稽出來，證明春秋時代置縣已較普遍，但是同時又指出，晉縣是采邑性質(zhì)，與秦、楚的縣是國君的直轄地有所不同。五十年代日本學者增淵龍夫與八十年代楊寬則認為春秋的縣與郡縣制的縣還有本質(zhì)的不同，楊寬以為郡縣制應(yīng)形成于春秋戰(zhàn)國之際。但對兩者之間的轉(zhuǎn)變關(guān)系仍然語焉不詳。
為了盡量接近史實，現(xiàn)在我們換個角度來探討郡縣制的起源，亦即在重新檢閱春秋各國置縣的材料以前，先對縣的意義作一分析。分析時所用史料僅限于《左傳》與《國語》等比較原始或可靠的記載，而完全不用《周禮》所載內(nèi)容，因為該書是由后人所編集的理想與現(xiàn)實制度相混合的著述，不利于說明真相。
縣的意義在春秋戰(zhàn)國時期有三個階段的發(fā)展，即縣鄙之縣，縣邑之縣與郡縣之縣。
先說縣鄙之縣。在這個意義上，縣與鄙相同，國以外的地域則為鄙，為縣，為野，三者同義。這是西周封建之制形成的地域差異，至春秋時依然如此?！蹲髠鳌非f公二十八年日：“(晉)群公子皆鄙，唯二姬之子在絳。”當時晉獻公使太子申生居曲沃，重耳居蒲城，夷吾居屈。群公子皆鄙指的就是申生等三個所居，都在國都絳以外的鄙。絳是國，曲沃、蒲城與屈三邑都在鄙?！冻Z》也說：“國有都鄙，古之制也?！闭f明都鄙的對立至少從西周以來便如此。這里的國指的是整個封國，都指國都，國都以外的地方即稱鄙(國有三義:一是封國；二是國都，即郊以內(nèi)為國，郊以外為野；三是都城)，這是說諸侯的封國之內(nèi)有都與鄙的分別。韋昭注云：“國，郊以內(nèi)也；鄙，郊以外也?！贝篌w是正確的?！洱R語》講管子為齊國定地方制度，是“參(叁)其國伍其鄙”，也是國鄙對立。但另一方面，與國相對立的地域也可稱作縣。《周語》載單襄公出使，經(jīng)過陳國，發(fā)現(xiàn)那里的行政管理制度很亂，“國無寄寓，縣無施舍?！迸c周制的“國有班事，縣有序民”的情況，相去很遠。這里就是將國都與縣對舉，把縣作為國以外的地域?？梢娍h與鄙的意義是一樣的。
縣鄙二字又經(jīng)常連用。如《左傳》昭公十九年，鄭子產(chǎn)說鄭國將淪為“晉之縣鄙，何國之為？”這是說，鄭將要亡于晉，若果真如此，鄭國的土地就變成晉國的縣鄙之地了。隔了一年，齊國的晏子又說了“縣鄙之人，人從其政”這樣的話，這里的縣鄙自然也是指與國對立的郊野鄉(xiāng)聚地區(qū)。鄙也可以作為動詞用，《左傳》宣十四年，楚使赴齊，路過宋國，但不向宋假道，于是華元對宋昭公說:“過我而不假道，鄙我也。”這里“鄙我”就是視我為楚國的邊鄙的意思。對照上述這些意思，我們再來檢閱《史記》的記載。《秦本紀》言：秦武公十年(前688)“伐邽、冀戎，初縣之。”十一年，“初縣杜、鄭?！睂φ兆赢a(chǎn)與華元的話，可以認為秦武公其實是把邽、冀戎的地盤與杜、鄭二地變成秦國的縣(鄙)之地而已，并不一定要理解為秦國當時已經(jīng)具體設(shè)立了邽、冀、杜、鄭等縣。更何況《史記》這段話是五百多年以后所記（此事不見于《左傳》)，并非當時的實錄。當然，司馬遷可能有秦國的文獻作依據(jù)。但即使有關(guān)秦武公的記事準確無誤，還有一點令人覺得奇怪的是，在武公以后的整個春秋時期，秦國再沒有“初縣”其他地方的任何記載，和楚國滅國為縣的許多例子，以及晉國更多的有關(guān)設(shè)縣的記述情況完全不同。這樣一來，我們就難以將秦武公的“初縣之”這個孤證當成秦國在春秋早期已經(jīng)設(shè)縣的依據(jù)，而應(yīng)該理解為秦國領(lǐng)域向西擴展到邽冀，向東擴展到杜鄭地區(qū)為宜。退一步說，即使秦武公時已經(jīng)置縣，則這些縣也是縣邑之縣，還不是郡縣之縣。
再說縣邑之縣。作為縣鄙的縣照理是不可數(shù)的，是一大片地域的意思，而不是一個個的聚落。鄙就不可數(shù)，只有北鄙，南鄙的說法。如《春秋》宣十五年：“夏，齊侯伐我北鄙?！?，邾人伐我南鄙”，用以表示國都以北以南的地域。因此文獻上不可能有五鄙、十鄙這樣的話。童書業(yè)以為“小邑或稱為鄙”，舉《左傳》襄公二十八年“與晏子邶殿，其鄙六十”為說，但這個說法恐怕靠不住。《左傳》此語實應(yīng)理解為“給晏子邶殿之鄙六十邑”才對，“邶殿”與“其鄙”之間不應(yīng)點斷。與鄙不同，邑是聚落，當然是可數(shù)的，所以《左傳》昭五年說：“豎牛取東鄙三十邑，以與南遺。”這種鄙中有邑的形態(tài)并非春秋特有，而是自商代以來便是如此。《殷契粹編》第801片有文:“大方伐□，鄙廿邑。”楊伯峻釋曰，大方即大邦，為殷人自稱，謂伐□奪其二十邑，以為邊鄙邑。
縣鄙雖然同義，但文獻上卻從不見有北縣南縣這樣的話。相反，從某些記載看來，縣卻與邑一樣也是可數(shù)的。說明縣的性質(zhì)在春秋時期開始有所變化，這種變化可以從楚國看出來。《左傳》哀公十七年(前478)記楚子之言日：“彭仲爽，申俘也，文王以為令尹，實縣申、息?！边@里“實縣申、息”有以申、息作為縣鄙之地的含意。但既派令尹管理申縣，則此縣與邑一樣也是一個可數(shù)的行政單位.而不是過去縣鄙的意思了。而且其時縣與邑的意義是相通的。楚莊王時，申縣縣公巫臣反對以申、呂二縣作為賞田時就說：“此申、呂所以邑也，是以為賦，以御北方?！鄙晔浅h，而稱其“所以邑也(之所以為縣的原因)”，說明縣邑同義。楚文王在位時是公元前689—前677年間，亦即楚以申、息二國為縣與秦國初縣邽、冀戎相去不遠。秦是以戎地為縣，楚是滅國為縣。性質(zhì)本來無二，但楚任命了縣的官員，秦卻不知有無，這是兩者的區(qū)別。滅申為縣不知確在何年，最早出現(xiàn)申公(申縣之長官)的記載是莊三十年。楚國置縣的記事還有一條，也是事后追述的。《左傳》莊公十八年(前676)載：“初，楚武王克權(quán)，使斗緡尹之。以叛，圍而殺之，遷權(quán)于那處，使閻敖尹之?！贝溯d雖未明言滅權(quán)以為縣，而既設(shè)尹以治之，與后來楚國的縣尹一樣，可推見當時是滅權(quán)以為縣。楚武王于公元前740—前690年在位，則以權(quán)為縣或比秦武公縣邽、冀戎稍早。真正記載當時楚滅他國為縣的事例從滅陳始。
楚莊王十六年(前598)伐陳，以之為縣，后因大夫申叔時之諫而罷縣，恢復(fù)陳國。至楚王七年(前534)再度滅陳為縣，使穿封戍為陳公。十年又滅蔡，使其弟公子棄疾為蔡公。(分別見《左》宣十一、昭八、昭十一年載)。陳公、蔡公都是縣公，是一縣之主。因楚之國君僭稱王，故稱其縣之長官日公，等同于諸侯。故楚莊王在滅陳以后.曾經(jīng)嗔怪其臣下申叔時說：“諸侯、縣公皆慶寡人，汝獨不慶寡人，何故?”楚滅蔡雖未明說是以蔡為縣，但既任命了蔡公，與陳公一樣，自然也是置蔡為縣。除陳、蔡而外，據(jù)《左傳》所記，在楚文王至楚莊王之際，還滅了鄧、弦、黃、夔、江、六、蓼、庸等小國，這些小國也應(yīng)當成為楚縣。所以宣十二年楚克鄭后，鄭莊公對楚莊王表示了鄭國愿等同于楚之九縣，亦即稱臣于楚的意思?！熬趴h”一語表明其時楚國在邊境地帶滅國置縣之多。
楚既滅國為縣，則這些縣要比一般的邑大，但不管這些縣幅員如何地大，終歸是與邑相似的單個的行政單位，與縣鄙的縣性質(zhì)不一樣了。與楚國的大縣相反，齊國的縣卻是很小的。上面已提到，《齊侯鐘銘》載靈公（前581—前554）賜叔夷萊邑，“其縣三百”。這些縣就是很小的邑了。
邑本來是“人所聚會”，可大可小，彈性很大，有十室之邑，有百家之邑，有千家之邑，至戰(zhàn)國時更有萬家之邑?？h既與邑同義，則大小縣之間也相差很大。齊靈公與楚靈王差相同時，而楚縣與齊縣大小相差如此。這也說明，從行政單位的角度而言，春秋的縣尚未成形，保留著從縣鄙的縣衍化而來的痕跡。這些縣的基層組織也未經(jīng)過改造，仍是原來的氏族組織。以國為縣主要是表示權(quán)力的歸屬，并非行政組織的徹底變化。所以陳、蔡二縣后來一度復(fù)國，也很容易，在組織結(jié)構(gòu)方面并未有若何實質(zhì)性的變遷。
以縣為邑在春秋的晉國表現(xiàn)得最為明顯?！蹲髠鳌焚夜?/span>(前627)載，晉師破白狄，青臣所推薦的大將郤缺捉獲了白狄子，晉襄公因此“以先茅之縣賞胥臣。”這是明確地出現(xiàn)“縣”的記載。而晉國之有縣當比此更早，就是此條之記事，上距秦武公時亦不過半個多世紀。再，《左》宣十五年(前594)，晉荀林父滅赤狄潞氏，晉景公賜保奏荀林父的士貞子以“瓜衍之縣”。又，襄二十六年(前547)蔡聲子謂楚令尹子木曰：伍舉在晉，“晉人將與之縣，以比叔向?！鄙鲜鲞@些縣看來都是采邑的形式，國君可隨意以之賞賜臣下，甚至他國來奔之臣。與楚國只在邊地置縣的情況不同，晉縣看來似乎很普遍，連國都也是縣?！蹲蟆废迦贻d，絳縣一老人因為無子而親自去杞城服勞役，縣大夫趙武認為這是自己失職所致，于是免去老人之役，并任命其為絳縣師。絳是晉國之國都，也可稱之為縣。這或者表明春秋時晉國的邑均可以縣稱。國都也是邑，是有先主祖廟之邑。故此時縣與邑是一回事，而且縣大夫亦是世襲。欒氏無后，所以欒氏所食之州縣為人所覬覦(詳后)，而國君也可再以這無主的土地賜他人。晉襄公以先茅之縣賞胥臣時，也因先茅絕后，所以才取其縣以賜。
《左傳》關(guān)于州縣的記述似乎更加能夠證明這一推測。晉平公十九年(前539)以州縣賜給鄭臣伯石。州縣本來是欒氏之邑，欒氏亡后，范、趙、韓三氏都想得到這個地方。趙氏說：州本來屬溫，而溫是我的縣。范氏和韓氏說：自從州縣和溫縣分開以來，已經(jīng)過了三代，晉國將縣一分為二的例子多得很，你趙氏怎能算舊帳？趙氏無言以對，只能放棄州縣。范、韓二氏既以主持公道的面目出現(xiàn)，也不便取州縣為已所有。因此韓氏就建議將州縣賞賜給伯石。不久，趙氏掌權(quán)，有人勸他把州縣收回。趙氏說，我連我自己的縣都治理不好，還要州縣作什么。四年以后，鄭子產(chǎn)又替伯石的后人來退還州縣給韓氏，韓氏仍覺取之有愧，遂以州縣和人換了原縣。（見《左》昭三年、七年記事)。上述記載說明了好幾方面的問題。一是大夫的采邑有以縣為稱者，如州縣原屬欒氏，又溫縣屬趙氏，而且據(jù)趙氏自稱還有其他縣；二是有一些縣可由大夫手中，轉(zhuǎn)而為國君支配，如州縣。所以春秋中期的縣在晉似乎是邑的別稱。三是晉縣可以一分為二，這與后世從老縣分置新縣已有些類似。加上前面所說的先茅之縣、瓜衍之縣、絳縣，尤其絳縣還是國都，這就使人有理由相信，春秋時晉國的邑一般都可以稱為縣。
由于縣邑是一回事，所以晉國的縣很多?！蹲蟆氛盐迥暧洺`王欲刑辱送晉國君之女出嫁至楚的晉卿韓起與大夫叔向，楚臣蘧啟疆勸阻說：“韓賦七邑，皆成縣也。羊舌四族，皆強家也。晉人若喪韓起、楊肸，五卿、八大夫輔韓須、楊石，因其十家九縣，長轂九百，其余四十縣，遺守四千，奮其武怒，以報其大恥?！睆倪@段話中，可以看出其時之晉縣有四十九個之多，而且這些縣指的都是成縣，亦即能出兵車百乘的大縣。晉縣還有所謂別縣，指從大縣分出的小縣。前述州縣就是溫的別縣，下文之鄇縣也是溫的別縣。而且據(jù)范、趙二氏說：“晉之別縣不唯州”，看來別縣的數(shù)量也不在少。
由上述情況看來，春秋初年，是縣邑通稱時期，所謂“初縣之”“實縣申息”之“縣”，其實重點都是在說明以之為自己的領(lǐng)土的意思，而不在于說明設(shè)置某個個別的縣。此時的行政單位仍是以邑為通稱，但已加上縣的稱呼，是已與縣邑等同。直到春秋中期，縣作為行政單位與邑還沒有什么大的差別。但是縣作為國君直屬地的性質(zhì)卻與采邑有所不同，這尤其表現(xiàn)在邊境的縣。
二、晉楚邊地縣邑的性質(zhì)
不但楚國在邊地滅國為縣，晉也同樣有滅國為縣的記錄，這在過去不大引起注意，同時晉國還在從周天子手中得來的新邊疆里也設(shè)置縣。晉、楚的滅國為縣以及在新領(lǐng)土上所設(shè)的縣雖然還不是后世的郡縣，但已開始具有地方行政組織的萌芽，即作為國君的直屬地，并且縣的長官不實行世襲制。這兩個特征本質(zhì)上是統(tǒng)一的，是地方行政制度的表征。
以楚國為例，最先的楚縣雖然也有世襲的例子，但并不成為制度。如申縣首任縣公是申公斗班，第二任是申公斗克，后者是前者之子。而據(jù)日本學者平勢隆郎的考證，此后申公再不世襲，而且除此而外，楚國其余的縣并無世襲之例。同時，申縣又明白地是楚王的直屬地，并非申公或其他任何人的采邑。楚莊王時，令尹子重曾要求取申、呂作為賞田(即采邑)，但受到申公巫臣的反對，理由是：“此申、呂所以邑也，是以為賦，以御北方。若取之，是無申、呂也。晉、鄭師必至于漢?！保ā蹲蟆烦砂四辏┛梢娚?、呂二縣當時是楚王直屬地，用以征收軍賦以作邊防之需，若以之作為大夫私人的采邑，軍賦將無所出，申、呂也不成為要塞，晉、鄭兩國的軍隊就要逼到漢水之濱了。申、呂雖是縣，但尚非后來郡縣之縣，不過業(yè)已具備有其特征之一—即作為國君直屬地，而不是大夫的采邑。所以當國君在國都待不下去時，還有縣作為退路。據(jù)《史記·楚世家》講，楚靈王眾叛親離的時候，其右尹就先勸他“待于郊以聽國人”，繼之又勸其“入大縣而乞師于諸侯”。（《左傳》縣作都，是指已經(jīng)成為楚國領(lǐng)土的原小國之都，其實即滅國為縣之縣）。
依顧頡剛的意見，晉、楚兩國的縣性質(zhì)不同，前者是采邑，而后者是國君直屬地。其實恐不盡然，晉縣有的也是國君的直屬地。楊寬也以為晉國縣大夫世襲，舉晉國第一任的原縣大夫是趙衰，繼任者是其子趙同為例，事實并非如此，趙同并不繼趙衰任原大夫。仔細分析起來，晉國的邊縣并不全是采邑，也有公邑，這種差別是隨著時間的推移而發(fā)生的。任命縣守，雖亦稱守為大夫，但是大夫并不世襲，與純粹的采邑不同。這個區(qū)別似乎是隨時代而變遷。
晉獻公時滅國為縣，的確是以之賜給大夫作為采邑?！蹲髠鳌烽h二年（前661)有云：“晉侯作二軍，公將上軍，太子申生將下軍，趙夙御戎，畢萬為右，以滅耿、滅霍、滅魏。還，……賜趙夙耿、賜畢萬魏，以為大夫。”從這一記事中，還不大明白耿、魏是大夫采邑還是國君掌握的公邑。但文五年《傳》載有霍伯其人，霍伯即先軫之子先且居，說明霍為先且居之封邑。由霍的地位以律耿、魏，則此二邑也可能是趙夙與畢萬的封邑。但這種封邑與過去封建同姓的“大夫立家”性質(zhì)不同，其表面形式是派異姓大夫去對新邑實行管理，因此這種封邑可能只是食邑的性質(zhì)，并非錫土而呈相對獨立狀態(tài)。這一做法是當時晉國中央集權(quán)制度已經(jīng)有所加強的必然結(jié)果。晉獻公之時，有“驪姬之亂，詛無畜群公子，自是晉無公族?！比汗蛹缺粴ⅲ宀淮?，宗法制于是被破壞，采邑制也受影響，而中央集權(quán)則得到加強。晉獻公的集權(quán)行動是靠異姓大夫的支持才取得勝利，因此對他們必須有所酬報。而與此同時獻公又“并國十七，服國三十八”，于是這些小國如耿、霍、魏等，就不再作為采邑，而是派異姓大夫管理，這是地方行政制度產(chǎn)生的端倪。
到晉文公時代，則更進一步，明確地以“異姓之能，掌其遠官。以諸姬之良，掌其中官?！敝泄倥c遠官其實即后世的中央官員與地方官員之分。遠官就是地方官的意思。所以就在新領(lǐng)域—南陽之田中設(shè)縣而命縣守?！蹲髠鳌焚叶迥?/span>(前635年)記晉文公平王子帶之亂，周襄王因與之陽樊、溫、原、欑茅之田(據(jù)《晉語》則為南陽陽樊、溫、源、州、陘、絺、鉏之田)。而后，晉文公就任命趙衰為原大夫，狐溱為溫大夫。在正式任命以前，晉文公還曾征詢以何人為原守合適，有人以趙衰為薦。雖然《左傳》此處未明確說設(shè)縣之事，但由設(shè)守之事可推而知之。且溫縣后來明見于趙氏口中。周襄王所與晉文公之賞田位于太行山以南，河水以北地區(qū)(僅一小部分在河以南。秦漢時稱之為河內(nèi))。晉文公在其中立縣置大夫，這些縣的前身從西周以來就是大夫的采邑，而晉以之置縣后，雖仍存在邑的形式，卻又不是采邑，似是國君的直屬地。在南陽之田中，溫與原是兩個最大的邑，我們且來具體分析其長官，即縣大夫的任命情況。
溫縣是春秋時期最引人注目的縣，在《左傳》一書中凡二十見。由該書記載，可以看到，溫最早是周大夫蘇忿生之采邑(隱十一年、成十一年，晉文公以之置縣后，先是以狐溱為縣大夫(僖二十五年)，而后繼者卻是陽處父(文五年)，再后又及于郤至(成十一年，郤至并因此被稱作溫季)，接下來卻是趙氏(昭元年)。可見溫縣大夫并非世襲，國君可以調(diào)換人選。但必須說，溫縣也還不完全是后世的縣，因為據(jù)《左》昭元年所記，趙氏在該縣建有祖廟。
再看原縣。其第一任大夫確是趙衰 (《左》僖二十五年)，但繼任者并非其子趙同。據(jù)《左傳》，僖二十八年即有原軫將中軍的記載，距趙衰始任原大夫只有三年。原轉(zhuǎn)即先軫。因其在原縣任大夫故稱原軫（舊釋原邑為先軫之食邑，未必合適)，就像后來的趙同稱為原同一樣。倒是趙同什么時候任原大夫，于史無征?！蹲蟆烦晌迥暧洝霸?、屏放諸齊”，原即指原同，亦即趙同，其為原大夫當在此前。成八年，趙同被誅，原縣自然成為公邑。至昭七年，韓宣子又以州邑與樂大心交換原縣。則不知何時，原縣又歸了樂氏。
以此看來，溫、原二縣都數(shù)易其主，并非大夫的世襲采邑。退一步說，即使是賜給大夫的食邑，也是國君可以隨便予奪的，具有國君直屬地的性質(zhì)。下面的例子更能說明這個推論。
《左傳》成十一年載有郤至與周爭鄇田之事例。鄇是溫之別邑，郤至是溫的大夫，不愿鄇成為周之別邑。直到晉侯讓郤至不必爭，才算了事。此又可見無論溫或鄇都只是國君的直屬地，亦即公室的邑，而不是大夫私人的采邑。所以晉侯可以命令郤至不要爭田。
上述情況說明晉縣的地位在春秋中期已經(jīng)逐漸起了變化。雖然滅國為縣與南陽之田諸縣都是邊縣，但性質(zhì)已有不同。變化似應(yīng)在春秋后期產(chǎn)生。
但春秋中期的晉國，也并不是所有的縣都變成公邑，也還存在大夫的采邑，如楚的申公屈臣奔晉，晉先以其為邢大夫，后其子又世襲為邢伯或邢侯，則是明確以邢作為采邑。
晉、楚的邊縣雖然具有國君直屬地的性質(zhì)，而且其長官縣大夫和縣公并非世襲。但其基層組織尚未經(jīng)過重新改造(即尚未從氏族組織改造成為什伍鄉(xiāng)里)，且縣的幅員未經(jīng)過有意識的劃定，故還未成為郡縣之縣。晉的邊縣還有別邑，如溫的別邑有鄇有州，似乎還經(jīng)過規(guī)劃，而楚縣完全是以國為縣，舊國與新縣之間除了主人換了以外，尚無行政組織方面質(zhì)的變化，甚至口頭上仍稱縣為國。如楚靈王問右尹子革道：“諸侯其畏我乎?”子革說:“畏君王哉，是四國者，專足畏也。”（《左》昭二十年)所謂四國即指為楚滅國所建的陳、蔡及東西不羹四縣。后來楚平王篡位，為了平息輿論，讓陳、蔡兩縣復(fù)建為國，也不出現(xiàn)任何實質(zhì)性的變化。所以春秋楚縣雖為國君之直屬地，但這只是開始脫離封建制的標志，還遠未成為郡縣之縣。而且因為楚縣的地域太大，又以世族為縣的長官，專權(quán)過甚，就有引起叛亂的危險。楚大夫申無宇舉了許多例子證明“末大必折，尾大不掉”的道理，并明確地說“夫邊境者，國之尾也。”以此警告楚靈王(《楚語》及《左》昭十一年)，但靈王未加重視，終至死于蔡縣縣公的叛亂中(《楚世家》)。春秋時，楚只是在邊境地帶滅國為縣，其內(nèi)陸不曾置縣，與晉不同。因此從楚的邊縣不大看得出由縣邑到郡縣的變化過程，這一過程主要發(fā)生在晉國。因為晉不但在邊地滅國為縣，以周王所賜南陽之田設(shè)縣，而且在內(nèi)陸還改造大夫的采邑為縣，這才將縣邑朝郡縣方向的轉(zhuǎn)化大大地促進了。
從以上對春秋資料的分析表明，秦是否有縣邑之縣，尚屬可疑。楚則只在邊境置縣，唯有晉之縣邑則普及全國。
三、縣邑之縣向郡縣之縣的轉(zhuǎn)型
郡縣之縣與縣邑之縣至少應(yīng)該有四個差別。一是郡縣之縣不是采邑，而完全是國君的直屬地；二是其長官不世襲，可隨時或定期撤換；三是其幅員或范圍一般經(jīng)過人為的劃定，而不純是天然地形成；四是縣以下還有鄉(xiāng)里等更為基層的組織。這正是戰(zhàn)國時期縣的基本特征。這些差別的形成正表明了從縣邑之縣過渡到郡縣之縣過程的完成。任何制度都不是一蹴而就的，同樣道理，這一過渡時期也是漫長的。
楚的內(nèi)陸在春秋時期大約始終沒有設(shè)縣，而保持著封建形態(tài)的國野制度。前面已說到楚靈王眾叛親離的時候，其右尹先是勸他“待于郊以聽國人”，顯見楚在內(nèi)陸未曾設(shè)縣，所以我們難于把楚國春秋時期的縣與戰(zhàn)國時期的縣銜接起來，看出楚國的縣邑之縣如何轉(zhuǎn)化為郡縣之縣。而晉國卻不一樣，在邊境與內(nèi)陸都普遍設(shè)縣，于是這一轉(zhuǎn)化過程就在春秋后期顯示出來了。顯示這一轉(zhuǎn)化過程的標志性事件發(fā)生在晉頃公十二年(前514)。這一年晉國異姓大夫之間發(fā)生一起著名的兼并行動。韓、趙、魏、知、范、中行氏六家大夫聯(lián)合滅了祁氏與羊舌氏兩家，于是“分祁氏之田以為七縣，分羊舌氏之田以為三縣?！比蚊藶榭h大夫，即“司馬彌牟為鄰大夫，賈辛為祁大夫，司馬烏為平陵大夫，魏戊為梗陽大夫，知徐吾為涂水大夫，韓固為馬首大夫，孟丙為孟大夫。樂霄為銅鞋大夫，趙朝為平陽大夫，僚安為楊氏大夫?！边@些人之所以當上縣大夫或因有功而受祿，如賈辛與司馬烏是“有力于王室”；或因是世族子弟而受蔭，如知、趙、韓、魏四人是掌權(quán)四家大夫之馀子，其余四人則是因為賢明而被推舉。
其時晉國是魏獻子當政，魏戊是其庶子，戊被任為縣大夫，魏獻子還擔心有人講閑話，問另一大夫成氏道：“吾與戊也縣，人其以為我黨乎?”成氏列舉魏戊之善，而后說：“雖與之縣，不亦可乎!”這不但說明其時大夫之子雖有優(yōu)先出仕之特權(quán)，但受命者尚需有才有德才行，還可見此時之縣大夫已不都是食采之人，而是如同后世的官僚；上述十縣也并不是采邑，若是采邑，則盡可屬之以親戚，不必防備閑言了。說這些縣不是采邑，還有兩個證明是：縣大夫都要到該縣履職，并非呆在國都而享受該縣之采。賈辛在去祁縣前朝見魏獻子，魏獻子說：“行乎，敬之哉，毋墮乃力?！边@完全象是后代知縣陛見時，皇帝勉勵的話。再者，魏戊到梗陽后，有一件案子無法處理，就轉(zhuǎn)報中央定奪。這一方面表示魏戊是國君的命官，同時又表明中央與地方之間存在行政關(guān)系，若是依照封建制，則大夫的采邑是與諸侯無關(guān)，相對獨立的實體，無須將案子上報的。更有甚者，魏獻子本來想接受賄賂，曲斷此案，卻被魏戊使人所勸阻，更說明連在中央執(zhí)政的魏獻子也不能將梗陽當作自己的私邑。
上述以親舉者之四人，及有力于王室之二人自然都是魏獻子所熟悉的，只有以賢所舉之四人與魏獻子是素不相識，所以“皆受縣而見于魏子，以賢舉也。”這又說明這四人的任命與宗法制無關(guān)，而且舉賢不舉親，正是官僚制區(qū)別于封建制的特點之一。
以上是從官僚制產(chǎn)生的角度來分析，若從行政區(qū)劃的出現(xiàn)來看，這十縣的分劃也同樣是標志性的。無論是楚、是晉，起初都是簡單地以國為縣(如楚之實縣申、息)，或是以邑為縣(如晉之溫縣、原縣)，并不對這些國或邑加以地域上的改造(別邑是否是一種改造方式，現(xiàn)在尚不明。州一說是溫之別邑，但據(jù)《晉語》，周王所與晉國南陽之田中已有州邑)，既不改造，則縣與縣之間的幅員與所包含的人口可能相去甚遠，于行政管理不便。后世的政區(qū)在層次、幅員與邊界的劃定方面都有一定的規(guī)范，如秦代就規(guī)定了縣大率方百里的幅員。晉國新置的這十縣是由大夫的封建采邑重新疆理而設(shè)置，如羊舌氏原來是兩邑之地，這時劃為三縣，說明是朝著正式政區(qū)邁進了一大步。
當然十縣大夫的任命還處于過渡階段，因為十人之中，有四人是四家有權(quán)勢的大夫之子，這是權(quán)力平衡的政治措施。而且縣以下的基層組織是否經(jīng)過改造，還下清楚。縣大夫是食祿，還是另有采邑，也還不明朗。但無論如何，地方官員和行政區(qū)劃的雛形卻在這里出現(xiàn)了，因此完全可以把公元前514年晉國設(shè)置十縣的行動作為地方行政制度萌芽的標志。
縣是縣鄙，縣是縣邑，縣是郡縣。由縣鄙得縣之名，由縣邑得縣之形，由縣的長官不世襲而得郡縣之實。這或者可以看成是縣制成立的三部曲。
對應(yīng)于縣邑之縣與郡縣之縣的差異，縣的長官則有食祿而不食邑，臨民而不領(lǐng)土，流動而不世襲的特點。
采邑(私邑，相對獨立、封建制)，食邑(公邑，在封建與郡縣之間)，食祿(郡縣制)；有土有民(采邑)，有民無土(公邑)，臨民而治亦即無土無民(郡縣)。這也可以看成是縣制成立的另外兩種三部曲的表現(xiàn)形式。
郡縣的產(chǎn)生可能經(jīng)過兩個階段。第一階段是食田的縣制代替了食邑的采邑制；第二階段是食祿的郡縣兩級官僚制度更趨于完善?！稌x語》載：“大國之卿一旅之田；上大夫一卒之田?！边@是食田之制。欒武子便有一卒之田。這是俸祿制萌芽。這種食田一般是任職授與，去職交還。
但地方行政制度的形成并不單是地方一頭的事，同時也是中央集權(quán)已經(jīng)產(chǎn)生的標志。只有中央對地方有強大的控制力，才有任命非世襲地方官員的可能，否則即使有新領(lǐng)土也必然要走封建的老路。而此時的晉國，已是中央集權(quán)的諸侯國。經(jīng)過獻公時代清除群公子的措施，晉國已將權(quán)力集中在國君手中，不會再出現(xiàn)過去兩晉并立的情況。但為了集權(quán)，為了清除同姓分裂的隱患，晉國的國君不得不利用異姓大夫的力量，從而使這些異姓大夫逐漸強大起來。當國君能力較強時，他只是利用這些大夫輪流執(zhí)政，不至于出現(xiàn)其他問題。如晉文公就因權(quán)力的集中與對臣下駕馭的得當而稱霸。但執(zhí)政大夫權(quán)力太大，畢竟要影響國君的專權(quán)，所以到晉厲公時企圖收回執(zhí)政大夫的權(quán)力，而實行君主專權(quán)，但未能成功。此后異姓的世族大夫始終牢牢地控制著晉國的中央權(quán)力，各家大夫之間則輪流執(zhí)政并互相兼并。國君無權(quán)并非等于不存在中央集權(quán)形式，只是權(quán)集中于執(zhí)政者手里，而不在國君手里而已。這在春秋后期是一個普遍性的問題，一方面是中央集權(quán)制的萌芽，另方面卻是國君權(quán)力的喪失。這就是孔子所說的“陪臣執(zhí)國命”的階段。西周時期是禮樂征伐自天子出，春秋中期以前則自諸侯出，到此時，則是從大夫出了。世襲的領(lǐng)主制無可奈何地讓位給了官僚地主制。
周振鶴，復(fù)旦大學歷史地理研究中心教授、博士生導(dǎo)師，主要研究歷史政區(qū)地理、歷史文化地理以及地方行政制度史等。
來源:《中國歷史地理論叢》1997年第3期，限于篇幅，注釋及部分內(nèi)容刪減，如有需要，請核對原文。自暨南輿地學會公眾號。
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