全國(guó)律協(xié)建房委秘書長(zhǎng)，財(cái)政部PPP入庫(kù)專家，住建部市場(chǎng)監(jiān)管司法律顧問(wèn)，上海市建緯律師事務(wù)所副主任、PPP中心主任。
上海市建緯律師事務(wù)所PPP中心律師助理，先后畢業(yè)于安徽大學(xué)、英國(guó)卡迪夫大學(xué)，均取得碩士學(xué)位。
既然是講PPP，那么我們的話題一定要緊扣住PPP的主題，同時(shí)要結(jié)合誠(chéng)信體系和營(yíng)商環(huán)境。誠(chéng)信體系建設(shè)是總書記一直以來(lái)強(qiáng)調(diào)的改革重要內(nèi)容。誠(chéng)信體系或者叫信用體系，必然也是要滲透到PPP工作中來(lái)的。2014年《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》提出要構(gòu)建社會(huì)信用體系，其中第一條就是加快推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)。營(yíng)商環(huán)境這個(gè)詞沒(méi)有官方的定義，但是李克強(qiáng)總理已經(jīng)在公開場(chǎng)合幾次三番的提出了營(yíng)商環(huán)境就是生產(chǎn)力。營(yíng)商環(huán)境之于PPP的重要性，我們可以引用國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究院宏觀部副部長(zhǎng)孟春的話。在第四批PPP示范項(xiàng)目評(píng)選中，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究院宏觀部副部長(zhǎng)孟春說(shuō)：“今年的工作重點(diǎn)要放在優(yōu)化制度環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境上來(lái)，盡快出臺(tái)PPP條例和配套政策，給參與各方穩(wěn)定的、正面的預(yù)期，夯實(shí)PPP持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)?！?nbsp;在“2017第三屆中國(guó)PPP融資論壇”上，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌也指出：四是創(chuàng)造公平有序的營(yíng)商環(huán)境，提高民營(yíng)企業(yè)參與度。不僅僅是發(fā)展PPP需要優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境本身就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性方略。下面我們還是先一起了解下PPP模式的相關(guān)問(wèn)題和現(xiàn)狀，來(lái)展開后續(xù)的內(nèi)容。
自2013年，中國(guó)中央政府開始大力推廣“政府和社會(huì)資本合作”或稱“政府與私人部門合作”（Public Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP），作為推動(dòng)新一輪基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)公共產(chǎn)品/服務(wù)投資、緩解中央及地方政府財(cái)政壓力、增加基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域公共產(chǎn)品/服務(wù)有效供給的新型融資及管理模式。國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委不斷發(fā)文對(duì)PPP模式進(jìn)行政策調(diào)整和規(guī)范，財(cái)政部和發(fā)改委亦推出各自的PPP示范項(xiàng)目及項(xiàng)目庫(kù)，在全國(guó)掀起了一股PPP熱潮。
1、PPP的歷史淵源
在大多數(shù)國(guó)家，提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品/服務(wù)被認(rèn)為是政府的職責(zé)，并由政府壟斷或受特殊法律規(guī)制，以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品/服務(wù)的無(wú)差別化供給。 但早在十七世紀(jì)，英國(guó)政府就開始采取授權(quán)私人建造燈塔并向過(guò)往船只收費(fèi)的做法，將私人資本引入公共產(chǎn)品/服務(wù)供給領(lǐng)域；歐洲范圍內(nèi)，政府通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式廣泛地利用私人部門提供供水、下水道、道路、橋梁、隧道等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品/服務(wù)，已有幾百年的歷史。上述授權(quán)在各國(guó)有不同的稱謂，例如“特許經(jīng)營(yíng)”（concession）、“專營(yíng)”（franchise）、“許可”（license）等，授權(quán)的具體方式及內(nèi)容亦有所區(qū)別。
隨著國(guó)家治理理論的發(fā)展，私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品/服務(wù)供給的方式不斷演變，二十世紀(jì)八、九十年代，出現(xiàn)了土耳其前總理奧扎爾首次提出的“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交”（Build-Operate-Transfer，簡(jiǎn)稱BOT）模式、英國(guó)最先發(fā)起的私人融資計(jì)劃（Private Finance Initiative，簡(jiǎn)稱PFI），以及如今國(guó)際社會(huì)耳熟能詳?shù)腜PP等概念。
目前，普遍認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)、BOT、PFI等均屬于廣義PPP的模式之一。英國(guó)、加拿大等國(guó)家及地區(qū)已發(fā)展出較為成熟的PPP制度及市場(chǎng)，PPP成為不少政府提高其基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品/服務(wù)供給效率及水平的核心理念和主要方式。
2、PPP的基本內(nèi)涵及特征
盡管不同國(guó)家、地區(qū)及國(guó)際組織對(duì)PPP的具體定義及范圍沒(méi)有統(tǒng)一的意見(jiàn)，但PPP的基本內(nèi)涵及特征已得到普遍認(rèn)可。
概括而言，PPP是政府或政府授權(quán)的主體與私人部門主體之間關(guān)于提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品/服務(wù)的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，其主要目的是提高基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品/服務(wù)的供給效率及質(zhì)量。
PPP的主要特征包括兩大方面：
公私部門之間的合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是基本原則。與政府投資并提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品/服務(wù)、承擔(dān)投資及運(yùn)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)模式不同，PPP的基本原則是，政府與私人部門根據(jù)各自控制風(fēng)險(xiǎn)的能力及優(yōu)勢(shì)，將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)給最適合承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的一方，以盡可能減少項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的不確定性及項(xiàng)目總成本。
以私人部門按約定標(biāo)準(zhǔn)提供公共產(chǎn)品/服務(wù)為核心。傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目中，前期設(shè)計(jì)、建設(shè)等環(huán)節(jié)往往與后期運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等環(huán)節(jié)相割裂，私人部門完成項(xiàng)目建設(shè)后，由政府或政府委托的第三方負(fù)責(zé)后續(xù)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，而典型的PPP項(xiàng)目將設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等各方面結(jié)合起來(lái)，其核心在于私人部門有義務(wù)按照約定標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品/服務(wù)，且與之相對(duì)應(yīng)，私人部門獲得的經(jīng)濟(jì)回報(bào)一般與設(shè)施的可用性、提供公共產(chǎn)品/服務(wù)的績(jī)效等掛鉤。
3、我國(guó)政府對(duì)PPP的理解與上述PPP的基本內(nèi)涵及特征保持了一致。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件：
PPP是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，與社會(huì)資本建立的一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系，通常由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并獲得合理投資回報(bào)，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管。
財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》等明確要求PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效掛鉤。
4、PPP的分類、模式及范圍——國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
不同組織、國(guó)家及地區(qū)對(duì)PPP付費(fèi)來(lái)源的理解不同。在多數(shù)組織、國(guó)家及地區(qū)看來(lái)，PPP既可以包含政府付費(fèi)項(xiàng)目，也可以包括使用者付費(fèi)項(xiàng)目，世界銀行、聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、澳大利亞政府、香港效率促進(jìn)組等明確將PPP分為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)兩種類型；然而，巴西政府僅將政府付費(fèi)的項(xiàng)目視為PPP項(xiàng)目，使用者付費(fèi)的項(xiàng)目是獨(dú)立于PPP的特許經(jīng)營(yíng)（Concession）。中國(guó)國(guó)內(nèi)也有觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP應(yīng)當(dāng)僅限于政府付費(fèi)項(xiàng)目，不應(yīng)包含使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。
對(duì)于具體PPP模式的內(nèi)容、性質(zhì)及相互關(guān)系，不同組織、國(guó)家及地區(qū)存在不同的理解。例如，亞洲開發(fā)銀行、印度政府等認(rèn)為BOT屬于特許經(jīng)營(yíng)（Concession）、適用于新建“綠地”（Greenfield）項(xiàng)目，而香港效率促進(jìn)組認(rèn)為BOT是區(qū)別于特許經(jīng)營(yíng)（Franchise/Concession）的PFI項(xiàng)目。
對(duì)于服務(wù)合同（Service Contract，簡(jiǎn)稱SC）、委托運(yùn)營(yíng)合同（Operation & Maintenance，簡(jiǎn)稱O&M）、管理合同（Management Contract，簡(jiǎn)稱MC）等與傳統(tǒng)服務(wù)外包（Outsourcing）相近，由私人部門承擔(dān)有限服務(wù)或運(yùn)營(yíng)、管理責(zé)任的合同安排，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、亞洲開發(fā)銀行、印度政府等認(rèn)為屬于PPP的一種模式，但也存在相反觀點(diǎn)，例如在加拿大，類似SC的安排不屬于PPP，世界銀行、澳大利亞政府認(rèn)為MC或類似安排不屬于PPP。
對(duì)于建設(shè)-移交（Build-Transfer，簡(jiǎn)稱BT）、設(shè)計(jì)-建設(shè)（Design-Build，簡(jiǎn)稱DB）等與傳統(tǒng)工程承包類似，私人部門在工程建成竣工后將項(xiàng)目移交給政府，但不參與后續(xù)運(yùn)營(yíng)、管理的模式，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等將其納入PPP范圍，印度政府認(rèn)為改良后的DB模式（例如將向私人部門的付費(fèi)與工程完成后短期內(nèi)的維護(hù)/修繕責(zé)任相關(guān)聯(lián)）屬于PPP，而世界銀行、加拿大明確表示PPP不包含DB模式。
對(duì)于建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（Build-Own-Operate，簡(jiǎn)稱BOO）及類似的由私人部門永久性地?fù)碛匈Y產(chǎn)所有權(quán)的“私有化”模式，英國(guó)有觀點(diǎn)認(rèn)為不在PPP范圍之內(nèi)，但聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員、聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、印度政府、香港效率促進(jìn)組等認(rèn)為屬于PPP。
關(guān)于公私部門合資（Joint Venture），聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、亞洲開發(fā)銀行等認(rèn)為，公私部門共同投資、形成合資關(guān)系屬于PPP的一種類型，英國(guó)政府在PFI基礎(chǔ)上提出的PF2也將政府的股權(quán)投資列為完善PPP的一種途徑，但加拿大將政府與私人部門的合資排除在PPP范圍之外。
可見(jiàn)，對(duì)于哪些類型、模式及何種程度的公私合作屬于PPP，有的組織、國(guó)家及地區(qū)采取相對(duì)寬松的標(biāo)準(zhǔn)，而有的較為嚴(yán)格地控制PPP的范圍，從而產(chǎn)生了“狹義”PPP及“廣義”PPP的區(qū)分，也引發(fā)了關(guān)于PPP類型、模式及范圍的不同觀點(diǎn)。
但是，以私人部門承擔(dān)的義務(wù)內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)程度來(lái)區(qū)分不同的PPP模式、界定PPP的范圍，是被普遍接受的做法；對(duì)于私人參與程度較高、承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)的公私合作模式，例如BOT、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（Refurbish-Operate-Transfer，簡(jiǎn)稱ROT）、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)（Design-Build-Finance-Operate，簡(jiǎn)稱DBFO）及其變體等，普遍被認(rèn)為屬于PPP。
在第四批PPP示范項(xiàng)目評(píng)選中，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究院宏觀部副部長(zhǎng)孟春說(shuō)2018年的“工作重點(diǎn)要放在優(yōu)化制度環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境上來(lái)，盡快出臺(tái)PPP條例和配套政策，給參與各方穩(wěn)定的、正面的預(yù)期，夯實(shí)PPP持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)?！?/span>
國(guó)家的政策是高度統(tǒng)一的。PPP是提高生產(chǎn)力和提高資源配置適用效率的創(chuàng)新模式，按照李克強(qiáng)總理的話，營(yíng)商環(huán)境就是生產(chǎn)力。十九大以來(lái)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)的誠(chéng)信體系建設(shè)和營(yíng)商環(huán)境的改善都將為包括PPP在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)組織模式的開展提供助推力。
所以，我今天才會(huì)在誠(chéng)信體系建設(shè)和營(yíng)商環(huán)境改善這樣的政策背景下和大家談?wù)凱PP。
PPP的最新現(xiàn)狀：關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知（財(cái)預(yù)【2018】54號(hào)）
財(cái)政部對(duì)173個(gè)問(wèn)題示范項(xiàng)目分類處置：
1）將不再繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的30個(gè)項(xiàng)目，調(diào)出示范項(xiàng)目名單，并清退出項(xiàng)目庫(kù)。
2）將尚未完成社會(huì)資本方采購(gòu)或項(xiàng)目實(shí)施發(fā)生重大變化的54個(gè)項(xiàng)目，調(diào)出示范項(xiàng)目名單，保留在項(xiàng)目庫(kù)，繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。
3）對(duì)于運(yùn)作模式不規(guī)范、采購(gòu)程序不嚴(yán)謹(jǐn)、簽約主體存在瑕疵的89個(gè)項(xiàng)目，請(qǐng)有關(guān)省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)方面督促整改，于6月底前完成，逾期仍不符合相關(guān)要求的，調(diào)出示范項(xiàng)目名單或清退出項(xiàng)目庫(kù)。
從發(fā)展階段上看，我國(guó)PPP經(jīng)歷了如下階段：
（1）1993年之前，為PPP探索階段。我國(guó)在1990年之前存在外匯與儲(chǔ)蓄的雙缺口，既缺資金又缺技術(shù)。為了滿足發(fā)展需求，中國(guó)政府積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)外商投資，參與到我國(guó)各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的投資建設(shè)。在探索階段，我國(guó)沒(méi)有與BOT直接相關(guān)的法規(guī)，審批時(shí)地方領(lǐng)導(dǎo)往往直接向中央主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，中央首肯后地方才批準(zhǔn)項(xiàng)目。探索階段的代表項(xiàng)目有深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目、廣州白天鵝飯店和北京國(guó)際飯店等，沙角B項(xiàng)目作為BOT受到了國(guó)內(nèi)外廣泛認(rèn)可，飯店項(xiàng)目由于所處行業(yè)的原因是否屬于BOT項(xiàng)目存在爭(zhēng)議。
（2）1994年至1998年，進(jìn)入90年代后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛，公共基礎(chǔ)設(shè)施如公路、碼頭和電廠嚴(yán)重滯后。這一時(shí)期，中國(guó)政府頒布了許多外商投資條例，從國(guó)家層面開始有計(jì)劃的推動(dòng)BOT項(xiàng)目實(shí)施，但主要還是以外資為主。1994年國(guó)家計(jì)委推出了五個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目、成都第六水廠項(xiàng)目、廣東電白高速公路項(xiàng)目、武漢軍山長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目和長(zhǎng)沙望城電廠項(xiàng)目。其中來(lái)賓B作為第一個(gè)經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的BOT項(xiàng)目，在當(dāng)時(shí)得到了中央政府和廣西壯族自治區(qū)政府給予的很多擔(dān)保和激勵(lì)措施，采取了比以往更高標(biāo)準(zhǔn)的合同文件，成為當(dāng)時(shí)中國(guó)BOT項(xiàng)目的參考范本，后來(lái)在長(zhǎng)沙的第二個(gè)正式BOT電廠項(xiàng)目和在成都的第一個(gè)正式污水處理項(xiàng)目都采用類似的合同結(jié)構(gòu)。同時(shí)期，一些地方政府也推出了一些BOT項(xiàng)目，有些直接列在當(dāng)?shù)卣闹袑懨髯鳛樵圏c(diǎn)項(xiàng)目推廣，但是BOT并沒(méi)有成為地方常規(guī)投融資模式。在此試點(diǎn)期間，聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織曾幫助國(guó)家計(jì)委和國(guó)務(wù)院法制辦準(zhǔn)備了一份《BOT法》草案但由于某種原因不了了之。
（3）2003至2008年，是擴(kuò)大試點(diǎn)階段。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸再次凸顯。隨著2003年10月1日開始實(shí)施的《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》和建設(shè)部于2004年5月1日開始實(shí)施的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，該融資模式得到進(jìn)一步廣泛應(yīng)用，僅在北京，30多個(gè)奧運(yùn)場(chǎng)館的數(shù)個(gè)以及到2008年總投資4300多億的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的不少數(shù)，都以特許經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行。2003年的鳥巢、2005年年初北京地鐵4號(hào)線和北苑污水處理廠項(xiàng)目就是佐證。2005年2月新華社授權(quán)全文播發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)三十六條）更是強(qiáng)調(diào)允許非公有資本進(jìn)入電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業(yè)。在政策利好的刺激下，國(guó)內(nèi)一些城市開始掀起市政公用行業(yè)運(yùn)作的浪潮。這一階段成功于失敗并存，為后面的PPP項(xiàng)目發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。
（4）2009至2012年。這一階段全球主要經(jīng)濟(jì)體陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)的下行階段，我國(guó)政府為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)，推出了4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。這一階段，地方政府主要通過(guò)投融資平臺(tái)負(fù)責(zé)投融資，投融資平臺(tái)的融資模式也多樣化，包括信用貸款、發(fā)行城投債、土地出讓、土地抵押貸款、信托、保險(xiǎn)計(jì)劃等，地方政府可以通過(guò)多種渠道獲得低成本的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資，資金渠道的多元化和低成本使得PPP遭到了很大的沖擊，很多PPP項(xiàng)目被提前終止。
（5）PPP1.0時(shí)代：2013年至2017年，這是公認(rèn)的PPP加速發(fā)展階段，得益于中央與地方政府政策的大力支持。政策層面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年以來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委累積出臺(tái)PPP相關(guān)政策文件超100份，尤其是2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）的出臺(tái)，將PPP推到前沿，傳統(tǒng)的政府融資平臺(tái)模式開始后退。在政策利好的催化下，中國(guó)式PPP迎來(lái)了井噴式發(fā)展，2016年6月底總量首次突破十萬(wàn)億，2017年6月底入庫(kù)項(xiàng)目為16萬(wàn)億，增速驚人。截止2017年12月兩部委入庫(kù)項(xiàng)目14424個(gè),總投資額18.2萬(wàn)億元。這個(gè)階段，PPP已經(jīng)從一種投資熱潮演變成一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，引起了國(guó)有資本、民營(yíng)資本以及外資的廣泛關(guān)注，就金融機(jī)構(gòu)而言，對(duì)于PPP的關(guān)注度也達(dá)到了前所未有的程度。在地方融資受限的情況下，PPP模式被委以重任，成為地方穩(wěn)增長(zhǎng)的“萬(wàn)能藥”。界限不清，適用范圍不明，致使PPP項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊，魚龍混雜，暗藏著眾多風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，部分政府PPP已逼近或超過(guò)10%的紅線，因此，未來(lái)會(huì)更加關(guān)注PPP質(zhì)量，防止PPP泛化，禁止打著PPP的旗號(hào)“混淆視聽”。
（6）PPP2.0時(shí)代：財(cái)政部在PPP中心的網(wǎng)站上發(fā)布的2018新年賀詞里寫道：“2017年是PPP改革規(guī)范發(fā)展年，財(cái)政部出臺(tái)了一系列規(guī)范PPP管理文件，采取了多種監(jiān)督管理措施，規(guī)范管理，扶正糾偏，著力防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，夯實(shí)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)?！比绻覀儼?017年依然劃入到1.0時(shí)代的話，那么從2018年開始，PPP真的進(jìn)入到了平飛階段。2017年是分水嶺。
德勤根據(jù)全球PPP市場(chǎng)成熟度，曾對(duì)PPP不同發(fā)展階段的任務(wù)和特征進(jìn)行了定義，如下圖所示。我國(guó)PPP發(fā)展由不成熟，到快速發(fā)展，依據(jù)圖中定義，我國(guó)PPP發(fā)展仍處在第1階段。清華大學(xué)王守清教授認(rèn)為，2017年底中央開始規(guī)范PPP發(fā)展，標(biāo)志我國(guó)PPP進(jìn)入第2階段，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)的清理僅是規(guī)范之舉，是發(fā)展過(guò)程中的必經(jīng)階段，不需過(guò)喜過(guò)悲，只是大浪淘沙，只為行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
今天看，2017年到2018年上半年，PPP模式陸續(xù)迎來(lái)的嚴(yán)厲的監(jiān)管政策，正是發(fā)展的必然，是為了肅清市場(chǎng)的不規(guī)范，為了誠(chéng)信體系的建設(shè)、也是為了營(yíng)造更好的營(yíng)商環(huán)境。對(duì)于這些監(jiān)管政策。由于時(shí)間原因，不便全部展開。
（1）財(cái)辦金【2017】92號(hào)
財(cái)辦金【2017】92號(hào)是以管理“全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)”為抓手，落實(shí)全國(guó)金融工作會(huì)議精神、落實(shí)19大會(huì)議精神，對(duì)財(cái)政部以往相關(guān)文件、講話的再次夯實(shí)和細(xì)化。
92號(hào)文雖被稱為史上最嚴(yán)，卻并沒(méi)有突破PPP政策一直以來(lái)的框架和基調(diào)，其符合史耀斌在第三屆中國(guó)PPP融資論壇上的講話精神，即“按照十九大整體部署精神和要求，提高規(guī)矩意識(shí)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，強(qiáng)化管理，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)發(fā)展”。
92號(hào)文提出優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目。優(yōu)先支持存量項(xiàng)目是因?yàn)橐獾胤絺鶆?wù)問(wèn)題，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目也是因?yàn)檫@類項(xiàng)目需要使用地方財(cái)政，其目的依然是為了控制地方債務(wù)?？?jī)效要求成為新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，作為未建立按效付費(fèi)機(jī)制的一種情形，將不得入庫(kù)。
92號(hào)文列舉了七大類必須清除出庫(kù)的項(xiàng)目：
（2）國(guó)資發(fā)財(cái)管192號(hào)
在我國(guó)的“十三五”發(fā)展綱要中，國(guó)有企業(yè)改革是重頭戲之一?！笆濉本V要中提出“引入非國(guó)有資本參與國(guó)有企業(yè)改革?！弊鳛閲?guó)務(wù)院部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)的國(guó)資委，在2017年發(fā)文主要是圍繞其自身職能展開的，包括指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組;加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理工作;完善國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu);推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的戰(zhàn)略性調(diào)整等。其發(fā)布的政策文件主要是從上述角度考慮的，絕大多數(shù)與PPP并無(wú)直接關(guān)聯(lián)。然而，國(guó)有企業(yè)體量大，實(shí)力強(qiáng)，在PPP市場(chǎng)中搶灘占據(jù)優(yōu)勢(shì)。作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)資委對(duì)此情勢(shì)當(dāng)然是心中有數(shù)的，尤其是當(dāng)央企投資PPP項(xiàng)目卻將負(fù)債用各種辦法挪移在表外的時(shí)候，可能會(huì)造成監(jiān)管的困難，推高企業(yè)杠桿，加重系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，國(guó)資委劍指PPP,下發(fā)192號(hào)文是履行監(jiān)管職能的明智之舉。
國(guó)資委192號(hào)文旨在嚴(yán)控中央企業(yè)投資PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，控制央企負(fù)債，提出了六條要求：
一、堅(jiān)持戰(zhàn)略引領(lǐng),強(qiáng)化集團(tuán)管控；
二、嚴(yán)格準(zhǔn)入條件,提高項(xiàng)目質(zhì)量；
三、嚴(yán)格規(guī)?？刂?防止推高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；
四、優(yōu)化合作安排,實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；
五、規(guī)范會(huì)計(jì)核算,準(zhǔn)確反映PPP業(yè)務(wù)狀況；
六、嚴(yán)肅責(zé)任追究,防范違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為 。
國(guó)資委192號(hào)文對(duì)央企凈投資與資本負(fù)債率設(shè)定的紅線要求，以及對(duì)央企名股實(shí)債的禁止，是剛性的要求?？紤]到2014年以來(lái)，我國(guó)央企事實(shí)上瓜分了PPP的半壁江山，因此，2018的PPP項(xiàng)目央企參與的空間可能會(huì)大大縮小，這事實(shí)上也倒逼央企必須精挑細(xì)選PPP項(xiàng)目。與此同時(shí)，也意味著民企可能有更多的空間。明樹數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)也顯示了民企在PPP領(lǐng)域的確有份額增加的趨勢(shì)。
（3）《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（4月27日靴子落地）
業(yè)界普遍認(rèn)為正式出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱為《資管指導(dǎo)意見(jiàn)》）比征求意見(jiàn)稿來(lái)的要溫和。在資管指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)前，PPP人士關(guān)注分析的對(duì)PPP融資造成顛覆性影響的相關(guān)規(guī)定，正式版本和征求意見(jiàn)稿的影響效力幾乎沒(méi)有區(qū)別。
首先，PPP項(xiàng)目公司股權(quán)融資資金來(lái)源因?yàn)椤顿Y管指導(dǎo)意見(jiàn)》受阻。
其次，股權(quán)融資期限受限?！笆?、封閉式資產(chǎn)管理產(chǎn)品期限不得低于90天。資產(chǎn)管理產(chǎn)品直接或者間接投資于非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)的，非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)的終止日不得晚于封閉式資產(chǎn)管理產(chǎn)品的到期日或者開放式資產(chǎn)管理產(chǎn)品的最近一次開放日?！边@條意味著即便可以進(jìn)行名股實(shí)債的操作，銀行的非標(biāo)資產(chǎn)管理資金的存續(xù)時(shí)間少于90天，也與PPP資金需求期限嚴(yán)重不匹配。
再次，常見(jiàn)的銀行理財(cái)資金借助通道購(gòu)買基金份額投資股權(quán)的模式、基金分級(jí)模式、劣后級(jí)回購(gòu)優(yōu)先級(jí)模式、小股大債模式都無(wú)法繼續(xù)了。
相關(guān)規(guī)定是：
二十二、金融機(jī)構(gòu)不得為其他金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理產(chǎn)品提供規(guī)避投資范圍、杠桿約束等監(jiān)管要求的通道服務(wù)。
資產(chǎn)管理產(chǎn)品可以再投資一層資產(chǎn)管理產(chǎn)品，但所投資的資產(chǎn)管理產(chǎn)品不得再投資公募證券投資基金以外的資產(chǎn)管理產(chǎn)品。
解釋：禁止兩層以上嵌套，所以“銀行理財(cái)+有限合伙基金/公司型私募股權(quán)基金”投資項(xiàng)目公司股權(quán)模式不符合該規(guī)定。實(shí)踐中，銀行理財(cái)產(chǎn)品本身屬于資管產(chǎn)品（第一層），因監(jiān)管政策不允許，實(shí)際操作中必須通過(guò)一層資管通道（第二層），才能投資公司型、有限和合伙型私募股權(quán)基金（第三層），私募股權(quán)基金再投資PPP項(xiàng)目公司，如此操作顯然已經(jīng)落入禁止多層嵌套的禁區(qū)中（二層嵌套是上限）。
二十一、權(quán)益類產(chǎn)品的分級(jí)比例不得超過(guò)1：1。分級(jí)資產(chǎn)管理產(chǎn)品不得直接或者間接對(duì)優(yōu)先級(jí)份額認(rèn)購(gòu)者提供保本保收益安排。
解釋：分級(jí)比例嚴(yán)格限制。與國(guó)資委192號(hào)文一樣，禁止了以往較為常見(jiàn)的由劣后投資人的回購(gòu)有限級(jí)投資人股權(quán)的融資安排。
四、資產(chǎn)管理產(chǎn)品按照投資性質(zhì)的不同，分為固定收益類產(chǎn)品、權(quán)益類產(chǎn)品、商品及金融衍生品類產(chǎn)品和混合類產(chǎn)品。固定收益類產(chǎn)品投資于存款、債券等債權(quán)類資產(chǎn)的比例不低于80%，權(quán)益類產(chǎn)品投資于股票、未上市企業(yè)股權(quán)等權(quán)益類資產(chǎn)的比例不低于80%。
PPP的下半場(chǎng)就是看融資，作為項(xiàng)目的融資責(zé)任人社會(huì)資本方即便簽了項(xiàng)目合同，也依然面臨著融資不到位的難題。我國(guó)此前的PPP項(xiàng)目融資資金的來(lái)源中，借助通道繞開監(jiān)管的銀行理財(cái)資金是首當(dāng)其沖的?！顿Y管意見(jiàn)》讓PPP業(yè)內(nèi)人士感受到了國(guó)家政策的一致性。銀行躺著賺錢的日子結(jié)束了，因?yàn)殂y行理財(cái)資金借通道從PPP項(xiàng)目中尋找固定收益類的投資空間不斷收窄，名股實(shí)債、小股大債的PPP項(xiàng)目恐將難以為繼。國(guó)家在資金的兩端一起發(fā)力，逼迫著共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的真PPP項(xiàng)目的孵化產(chǎn)生。
但是我們也要思考，社會(huì)資本融資難的問(wèn)題到底要怎么解決？因?yàn)樵谙旅娴氖澜鐮I(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)里就有一項(xiàng)是獲得信貸。
（4）財(cái)政部發(fā)文規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）
財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱“23號(hào)文”），行文對(duì)象是“各國(guó)有金融企業(yè)（其他金融企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行）”，內(nèi)容則重點(diǎn)聚焦地方項(xiàng)目投融資的“資金供給端”監(jiān)管，明確了合規(guī)是金融企業(yè)為PPP項(xiàng)目提供融資的前提，要求國(guó)有金融企業(yè)不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或PPP項(xiàng)目資本金，進(jìn)一步規(guī)范金融企業(yè)與地方政府的投融資行為，從資金流源頭遏制政府隱性債務(wù)增量，同時(shí)對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行逐步清理和化解風(fēng)險(xiǎn)
第一，金融企業(yè)將按照“穿透原則”對(duì)項(xiàng)目資本金從嚴(yán)審查。
第二，金融機(jī)構(gòu)將加大對(duì)PPP項(xiàng)目合規(guī)性的審查力度。
金融企業(yè)從嚴(yán)執(zhí)行23號(hào)文，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資周期拉長(zhǎng)，融資難度增加。雖然目前PPP項(xiàng)目的整體運(yùn)作已趨于規(guī)范化，但不排除短期內(nèi)會(huì)出現(xiàn)一批因融資困難而不能夠繼續(xù)實(shí)施的PPP項(xiàng)目。另外，實(shí)操中也不排除個(gè)別金融機(jī)構(gòu)過(guò)度解讀23號(hào)文，無(wú)形中增加了項(xiàng)目融資的難度。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)整合能力和融資能力強(qiáng)的企業(yè)將迎來(lái)發(fā)展良機(jī)。此次23號(hào)文更加強(qiáng)調(diào)從“還款能力評(píng)估”等實(shí)質(zhì)內(nèi)容上進(jìn)行融資前審查，強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目本身的質(zhì)量。無(wú)論國(guó)企還是民企，進(jìn)行融資時(shí)，金融機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)都應(yīng)放在PPP項(xiàng)目自身的質(zhì)量上，弱化投資人自身的主體信用影響。對(duì)于真正有產(chǎn)業(yè)整合能力和融資能力的企業(yè)來(lái)說(shuō)，將會(huì)在PPP領(lǐng)域迎來(lái)新一輪的發(fā)展契機(jī)。
今天是PPP講座，那么我們的話題一定緊扣住了PPP的主題，但要結(jié)合誠(chéng)信體系和營(yíng)商環(huán)境。誠(chéng)信體系建設(shè)是總書記一直以來(lái)強(qiáng)調(diào)的改革重要內(nèi)容。誠(chéng)信體系或者叫信用體系，必然也是要滲透到PPP工作中來(lái)的。我們下面按照由近往前的順序梳理幾個(gè)比較重要的會(huì)議和文件。
2018年6月25日，國(guó)家發(fā)展改革委投資司、財(cái)金司與有關(guān)單位召開座談會(huì)，就PPP信用體系建設(shè)方式、信用指標(biāo)與信用檔案、信用數(shù)據(jù)采集與分析、信用結(jié)果運(yùn)用等方面進(jìn)行了深入討論。國(guó)家發(fā)展改革委將會(huì)同有關(guān)方面加快建立PPP信用體系，促進(jìn)PPP參與各方提高信用水平，規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目，推動(dòng)PPP模式健康、可持續(xù)發(fā)展。
6月29日，湖南省發(fā)改委組織召開2018年省社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位聯(lián)絡(luò)員會(huì)議。中央號(hào)召下，地方已經(jīng)行動(dòng)起來(lái)了?？梢灶A(yù)見(jiàn)，發(fā)改委很可能會(huì)形成相關(guān)PPP信用體系建設(shè)的規(guī)范性文件。因?yàn)槭糯髨?bào)告已經(jīng)指出了構(gòu)建誠(chéng)信秩序著力于制度設(shè)計(jì)。
推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)和志愿服務(wù)制度化，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、奉獻(xiàn)意識(shí)。社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)的核心在于構(gòu)建新的誠(chéng)信秩序，而構(gòu)建新的誠(chéng)信秩序應(yīng)著力于頂層制度設(shè)計(jì)。
民十條提出：十、加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作誠(chéng)信體系建設(shè)
建立健全PPP項(xiàng)目守信踐諾機(jī)制，準(zhǔn)確記錄并客觀評(píng)價(jià)政府方和民營(yíng)企業(yè)在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的履約情況。政府方要嚴(yán)格履行各項(xiàng)約定義務(wù)，做出履約守信表率，堅(jiān)決杜絕“新官不理舊賬”現(xiàn)象。民營(yíng)企業(yè)也要認(rèn)真履行合同，持續(xù)穩(wěn)定提供高質(zhì)量且成本合理的公共產(chǎn)品和服務(wù)。將PPP項(xiàng)目各方信用記錄，納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)供各部門、各地區(qū)共享，并依法通過(guò)“信用中國(guó)”網(wǎng)站公示。將嚴(yán)重失信責(zé)任主體納入黑名單，并開展聯(lián)合懲戒。
鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于激發(fā)民間有效投資活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要措施……
在此之前，2017年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，確保政府誠(chéng)信履約”。
1、各級(jí)政府和公務(wù)員政務(wù)失信記錄將公開
i. 在全國(guó)法院失信被執(zhí)行人名單信息系統(tǒng)中，被納入失信“黑名單”的“官員失信”案件目前超過(guò)1100件。懶政怠政、失職瀆職、以權(quán)謀私……公務(wù)員行政過(guò)程中的一些不良行為雖廣為社會(huì)詬病，卻因失信成本低、懲戒力度不夠而屢屢發(fā)生。
ii. 官員“失信”將不再是私事。意見(jiàn)明確，將各級(jí)人民政府和公務(wù)員在履職過(guò)程中，因違法違規(guī)、失信違約被司法判決、行政處罰、紀(jì)律處分、問(wèn)責(zé)處理等信息納入政務(wù)失信記錄。依托“信用中國(guó)”網(wǎng)站等依法依規(guī)逐步公開各級(jí)人民政府和公務(wù)員政務(wù)失信記錄。
iii. 意見(jiàn)提出，要健全守信激勵(lì)與失信懲戒機(jī)制。同時(shí)健全信用權(quán)益保護(hù)和信用修復(fù)機(jī)制，公務(wù)員在政務(wù)失信行為發(fā)生后主動(dòng)挽回?fù)p失、消除不良影響或者有效阻止危害結(jié)果發(fā)生的，可從輕或免于實(shí)施失信懲戒措施。
iv. 中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究人員李清彬說(shuō)，政務(wù)失信記錄是加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的第一步，也是守信激勵(lì)與失信懲戒的重要依據(jù)。建立健全各級(jí)人民政府和公務(wù)員政務(wù)失信記錄機(jī)制，將為建立良好政務(wù)誠(chéng)信體系奠定基礎(chǔ)。
2、不得以政府換屆、相關(guān)責(zé)任人更替等理由毀約
i. 一些“官員失信”案例，主要由于地方政府換屆或主要領(lǐng)導(dǎo)人換了，之前的承諾不兌現(xiàn)，有的甚至直接違約，不僅對(duì)相關(guān)企業(yè)和投資人造成財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)于新型政商關(guān)系的建立也是一種破壞。
ii. 意見(jiàn)明確，規(guī)范地方人民政府招商引資行為，認(rèn)真履行依法作出的政策承諾和簽訂的各類合同、協(xié)議，不得以政府換屆、相關(guān)責(zé)任人更替等理由毀約。因國(guó)家利益、公共利益或其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)相關(guān)企業(yè)和投資人的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。
iii. “‘新官不理舊賬’等政務(wù)失信行為已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的‘絆腳石’，讓一些地方失去很多發(fā)展機(jī)會(huì)?！奔执髮W(xué)教授李北偉說(shuō)，明確這些領(lǐng)域的政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，將為企業(yè)營(yíng)造法治規(guī)范的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)環(huán)境。
iv. 意見(jiàn)明確要求加強(qiáng)政府采購(gòu)、政府和社會(huì)資本合作、招標(biāo)投標(biāo)、招商引資、地方政府債務(wù)、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等重點(diǎn)領(lǐng)域的政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)。
3、政府重大決策必經(jīng)程序“亮相”
i. 在重大決策制定的過(guò)程中，一些權(quán)力部門存在亂決策、瞎指揮的行為，缺乏深入調(diào)研評(píng)估，不征求民眾意見(jiàn);有的朝令夕改，“一拍腦袋”就變了主意。
ii. 對(duì)此，意見(jiàn)指出，健全依法決策機(jī)制，將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、合規(guī)性審核、集體討論決定等作為重大決策的必經(jīng)程序。同時(shí)明確依法行政、政務(wù)公開、勤政高效、守信踐諾和失信懲戒五個(gè)基本原則。iii. “隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府管理越來(lái)越復(fù)雜和專業(yè)化，讓專業(yè)人士和相關(guān)利益方參與，并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，對(duì)加強(qiáng)現(xiàn)代治理體系和治理能力建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府職能具有重要意義?！笔锥紟煼洞髮W(xué)教授石新中說(shuō)。
4、構(gòu)建全方位政務(wù)誠(chéng)信監(jiān)督體系
i. 缺乏有效的政務(wù)誠(chéng)信監(jiān)督體系，加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)將無(wú)從談起。
ii. 意見(jiàn)要求，要探索構(gòu)建廣泛有效的政務(wù)誠(chéng)信監(jiān)督體系。建立政務(wù)誠(chéng)信專項(xiàng)督導(dǎo)機(jī)制，實(shí)施政務(wù)誠(chéng)信考核評(píng)價(jià)。建立橫向監(jiān)督機(jī)制，各級(jí)人民政府要依法接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督。建立社會(huì)監(jiān)督和第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估機(jī)制，實(shí)施區(qū)域政務(wù)誠(chéng)信大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)預(yù)警。
iii. “這將建立以信用為核心、全方位的監(jiān)督體系。”在信用記錄的建立過(guò)程中，信用信息來(lái)源必須是多方位的，才能建立科學(xué)客觀的評(píng)價(jià)體系。
根據(jù)黨的十八大提出的“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”，黨的十八屆三中全會(huì)提出的“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信”，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見(jiàn)》提出的“建立健全社會(huì)誠(chéng)信制度”，以及《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十二五”規(guī)劃綱要）提出的“加快社會(huì)信用體系建設(shè)”的總體要求，制定本規(guī)劃綱要。規(guī)劃期為2014—2020年。
綱要提出推進(jìn)如下重點(diǎn)領(lǐng)域誠(chéng)信建設(shè)：
1、加快推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)。
政務(wù)誠(chéng)信是社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵，各類政務(wù)行為主體的誠(chéng)信水平，對(duì)其他社會(huì)主體誠(chéng)信建設(shè)發(fā)揮著重要的表率和導(dǎo)向作用。
堅(jiān)持依法行政。將依法行政貫穿于決策、執(zhí)行、監(jiān)督和服務(wù)的全過(guò)程，全面推進(jìn)政務(wù)公開，在保護(hù)國(guó)家信息安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的前提下，依法公開在行政管理中掌握的信用信息，建立有效的信息共享機(jī)制。切實(shí)提高政府工作效率和服務(wù)水平，轉(zhuǎn)變政府職能。健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。完善政府決策機(jī)制和程序，提高決策透明度。進(jìn)一步推廣重大決策事項(xiàng)公示和聽證制度，拓寬公眾參與政府決策的渠道，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的社會(huì)監(jiān)督和約束，提升政府公信力，樹立政府公開、公平、清廉的誠(chéng)信形象。
發(fā)揮政府誠(chéng)信建設(shè)示范作用。各級(jí)人民政府首先要加強(qiáng)自身誠(chéng)信建設(shè)，以政府的誠(chéng)信施政，帶動(dòng)全社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)的樹立和誠(chéng)信水平的提高。在行政許可、政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、科研管理、干部選拔任用和管理監(jiān)督、申請(qǐng)政府資金支持等領(lǐng)域，率先使用信用信息和信用產(chǎn)品，培育信用服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展。
加快政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)。嚴(yán)格履行政府向社會(huì)作出的承諾，把政務(wù)履約和守諾服務(wù)納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，把發(fā)展規(guī)劃和政府工作報(bào)告關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)落實(shí)情況以及為百姓辦實(shí)事的踐諾情況作為評(píng)價(jià)政府誠(chéng)信水平的重要內(nèi)容，推動(dòng)各地區(qū)、各部門逐步建立健全政務(wù)和行政承諾考核制度。各級(jí)人民政府對(duì)依法作出的政策承諾和簽訂的各類合同要認(rèn)真履約和兌現(xiàn)。要積極營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一高效的市場(chǎng)環(huán)境，不得施行地方保護(hù)主義措施，如濫用行政權(quán)力封鎖市場(chǎng)、包庇縱容行政區(qū)域內(nèi)社會(huì)主體的違法違規(guī)和失信行為等。要支持統(tǒng)計(jì)部門依法統(tǒng)計(jì)、真實(shí)統(tǒng)計(jì)。政府舉債要依法依規(guī)、規(guī)模適度、風(fēng)險(xiǎn)可控、程序透明。政府收支必須強(qiáng)化預(yù)算約束，提高透明度。加強(qiáng)和完善群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督機(jī)制。完善政務(wù)誠(chéng)信約束和問(wèn)責(zé)機(jī)制。各級(jí)人民政府要自覺(jué)接受本級(jí)人大的法律監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督。加大監(jiān)察、審計(jì)等部門對(duì)行政行為的監(jiān)督和審計(jì)力度。
加強(qiáng)公務(wù)員誠(chéng)信管理和教育。建立公務(wù)員誠(chéng)信檔案，依法依規(guī)將公務(wù)員個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告、廉政記錄、年度考核結(jié)果、相關(guān)違法違紀(jì)違約行為等信用信息納入檔案，將公務(wù)員誠(chéng)信記錄作為干部考核、任用和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。深入開展公務(wù)員誠(chéng)信、守法和道德教育，加強(qiáng)法律知識(shí)和信用知識(shí)學(xué)習(xí)，編制公務(wù)員誠(chéng)信手冊(cè)，增強(qiáng)公務(wù)員法律和誠(chéng)信意識(shí)，建立一支守法守信、高效廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍。
2、深入推進(jìn)商務(wù)誠(chéng)信建設(shè)。
生產(chǎn)領(lǐng)域信用建設(shè)。
流通領(lǐng)域信用建設(shè)。
金融領(lǐng)域信用建設(shè)。
稅務(wù)領(lǐng)域信用建設(shè)。
價(jià)格領(lǐng)域信用建設(shè)。
工程建設(shè)領(lǐng)域信用建設(shè)。加快工程建設(shè)市場(chǎng)信用法規(guī)制度建設(shè)，制定工程建設(shè)市場(chǎng)各方主體和從業(yè)人員信用標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)工程建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目信息公開和誠(chéng)信體系建設(shè)，依托政府網(wǎng)站，全面設(shè)立項(xiàng)目信息和信用信息公開共享專欄，集中公開工程建設(shè)項(xiàng)目信息和信用信息，推動(dòng)建設(shè)全國(guó)性的綜合檢索平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目信息和信用信息公開共享的“一站式”綜合檢索服務(wù)。深入開展工程質(zhì)量誠(chéng)信建設(shè)。完善工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入退出制度，加大對(duì)發(fā)生重大工程質(zhì)量、安全責(zé)任事故或有其他重大失信行為的企業(yè)及負(fù)有責(zé)任的從業(yè)人員的懲戒力度。建立企業(yè)和從業(yè)人員信用評(píng)價(jià)結(jié)果與資質(zhì)審批、執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)、資質(zhì)資格取消等審批審核事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)管理機(jī)制。建立科學(xué)、有效的建設(shè)領(lǐng)域從業(yè)人員信用評(píng)價(jià)機(jī)制和失信責(zé)任追溯制度，將肢解發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、拖欠工程款和農(nóng)民工工資等列入失信責(zé)任追究范圍。
政府采購(gòu)領(lǐng)域信用建設(shè)。加強(qiáng)政府采購(gòu)信用管理，強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)懲戒，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益。制定供應(yīng)商、評(píng)審專家、政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以及相關(guān)從業(yè)人員的信用記錄標(biāo)準(zhǔn)。依法建立政府采購(gòu)供應(yīng)商不良行為記錄名單，對(duì)列入不良行為記錄名單的供應(yīng)商，在一定期限內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)。完善政府采購(gòu)市場(chǎng)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，充分利用工商、稅務(wù)、金融、檢察等其他部門提供的信用信息，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)當(dāng)事人和相關(guān)人員的信用管理。加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)，提高政府采購(gòu)活動(dòng)透明度，實(shí)現(xiàn)信用信息的統(tǒng)一發(fā)布和共享。
招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域信用建設(shè)。擴(kuò)大招標(biāo)投標(biāo)信用信息公開和共享范圍，建立涵蓋招標(biāo)投標(biāo)情況的信用評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，健全招標(biāo)投標(biāo)信用信息公開和共享制度。進(jìn)一步貫徹落實(shí)招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告制度，推動(dòng)完善獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)機(jī)制。依托電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)及其公共服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)和合同履行等信用信息的互聯(lián)互通、實(shí)時(shí)交換和整合共享。鼓勵(lì)市場(chǎng)主體運(yùn)用基本信用信息和第三方信用評(píng)價(jià)結(jié)果，并將其作為投標(biāo)人資格審查、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)和合同簽訂的重要依據(jù)。
交通運(yùn)輸領(lǐng)域信用建設(shè)。
電子商務(wù)領(lǐng)域信用建設(shè)。
統(tǒng)計(jì)領(lǐng)域信用建設(shè)。
中介服務(wù)業(yè)信用建設(shè)。
會(huì)展、廣告領(lǐng)域信用建設(shè)。
企業(yè)誠(chéng)信管理制度建設(shè)。
3、全面推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)。
醫(yī)藥衛(wèi)生和計(jì)劃生育領(lǐng)域信用建設(shè)。
社會(huì)保障領(lǐng)域信用建設(shè)。
勞動(dòng)用工領(lǐng)域信用建設(shè)。
教育、科研領(lǐng)域信用建設(shè)。
文化、體育、旅游領(lǐng)域信用建設(shè)。
知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域信用建設(shè)。
環(huán)境保護(hù)和能源節(jié)約領(lǐng)域信用建設(shè)。
社會(huì)組織誠(chéng)信建設(shè)。
自然人信用建設(shè)。
互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用及服務(wù)領(lǐng)域信用建設(shè)。
4、大力推進(jìn)司法公信建設(shè)。
法院公信建設(shè)。
檢察公信建設(shè)。
公共安全領(lǐng)域公信建設(shè)。
司法行政系統(tǒng)公信建設(shè)。
司法執(zhí)法和從業(yè)人員信用建設(shè)。
健全促進(jìn)司法公信的制度基礎(chǔ)。
小結(jié)：PPP 模式作為提供公共產(chǎn)品的一種制度安排和“關(guān)系合同”，履行過(guò)程的長(zhǎng)期性、不確定性，需要政府和社會(huì)資本的互為誠(chéng)信作基礎(chǔ)。PPP模式是法治中國(guó)改革的一部分，有利于建立依法行政和高效現(xiàn)代政府，有利于理順市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系。同時(shí)，PPP模式本身的可持續(xù)發(fā)展就應(yīng)該是與國(guó)家的誠(chéng)信體系建設(shè)同步的?？梢灶A(yù)見(jiàn)，國(guó)家發(fā)改委及其他相關(guān)部門一定會(huì)出臺(tái)PPP信用體系建設(shè)的相關(guān)文件，在制度設(shè)計(jì)上有所動(dòng)作。
在第二部分誠(chéng)信體系建設(shè)中，我們看到多個(gè)文件都強(qiáng)調(diào)了政府以及政府工作人員的履約守信和對(duì)依法行政。尤其是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,這個(gè)文件明確提出要堅(jiān)持：依法行政、政務(wù)公開、勤政高效、守信踐諾。文件提出的這四個(gè)原則其實(shí)是來(lái)自于行政法的基本原則。行政法的基本原則是合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)信用、權(quán)責(zé)一致。
行政法作為一個(gè)法律部門，是調(diào)整由于國(guó)家行政權(quán)的作用而發(fā)生的行政關(guān)系的法律規(guī)范的總和。行政法有如下特征：首先，行政法規(guī)沒(méi)有統(tǒng)一、完整的法典。其次，行政法規(guī)名目繁多，層次多樣、數(shù)量最多。
我國(guó)的行政程序法主要包括行政訴訟法及其司法解釋以及行許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法。時(shí)間關(guān)系，我們只能挑選與PPP模式最相關(guān)、在法律界爭(zhēng)議最大的相關(guān)問(wèn)題來(lái)講。
1、受案范圍
《行政訴訟法》第十二條規(guī)定：
人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：
（一）對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；
（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；
（三）申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；
（四）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；
（五）對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的；
（六）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；
（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的；
（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的；
（九）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；
（十）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；
（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；
（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。
除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。
2、行政訴訟的特征
（1）行政訴訟是通過(guò)審查行政行為合法性的方式解決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的一般標(biāo)準(zhǔn)，即合法性審查原則。所謂合法性審查，是指法院受理行政案件，對(duì)被訴行政行為是否合法進(jìn)行審理并作出裁判的訴訟行為。合法性審查是對(duì)法院行使司法審查權(quán)的限制，即法院在行政審判中享有不完全的司法審查權(quán)，原則上只對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，并作出判決駁回原告訴訟請(qǐng)求或撤銷行政行為的決定。
（2）行政訴訟當(dāng)事人地位具有特殊性
行政訴訟作為民告官的訴訟類型，其當(dāng)事人身份具有鮮明的恒定性。行政訴訟的原告恒定為作為行政管理相對(duì)一方的公民、法人或其他組織；行政訴訟的被告恒定為作為行政主體的行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。當(dāng)行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織不是作為行政主體，而是作為行政管理相對(duì)人時(shí)，也可以成為行政訴訟的原告。
（3）行政訴訟是法院通過(guò)審判方式進(jìn)行的一種司法活動(dòng)
法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，是行政訴訟的主管機(jī)構(gòu)。法院的行政審判與行政機(jī)關(guān)的行政司法、行政復(fù)議之間存在原則上的區(qū)別。行政司法是行政機(jī)關(guān)就行政相對(duì)人之間的民事糾紛所作出的調(diào)解、裁決等行為；行政復(fù)議是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政夾棍作出的行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查的行為。
3、舉證規(guī)則：舉證責(zé)任倒置
（1）被告對(duì)作出的行政行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作為該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。
（2）對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出所有的行政行為，必須先取證，后裁決，奉行證據(jù)在先原則。被告或其代理人在作出行政行為以后自行收集到的證據(jù)，法院一律不予采信。
（3）被告怠不舉證的補(bǔ)救。在行政案件中，被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期不提供證據(jù)的，原則上應(yīng)當(dāng)視為沒(méi)有證據(jù)。其將依法承擔(dān)舉證不能的不利后果。但是，如果被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益的，與被訴行政行為有利害關(guān)系的第三人可以向法院提供。第三人對(duì)無(wú)法提供的證據(jù)，可以申請(qǐng)法院調(diào)??；法院在當(dāng)事人無(wú)爭(zhēng)議，但涉及國(guó)家利益、公共利益或者同仁合法權(quán)益的情況下，也可以依職權(quán)調(diào)取證據(jù)。如果第三人提供或法院調(diào)取的證據(jù)能夠證明行政行為合法的，法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
（4）行政復(fù)議維持案件的舉證責(zé)任
復(fù)議維持案件中，原機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告。關(guān)于舉證責(zé)任的分配，因?yàn)樵袨槭窃瓩C(jī)關(guān)作出并經(jīng)過(guò)復(fù)議機(jī)關(guān)維持的，所以原機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)共同都應(yīng)當(dāng)就原行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，但可以由一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為；復(fù)議機(jī)關(guān)還就復(fù)議程序合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。
1、合法行政
《行政處罰法》第3條
公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給與行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。
《行政許可法》第4條
設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。
2、合理行政
《行政許可法》第5條
設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則。符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請(qǐng)人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得歧視。
《行政處罰法》第4條
行政處罰遵頊公正、公開的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。
第5條
實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法。
《行政強(qiáng)制法》第5條
行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。
3、程序正當(dāng)
《政府信息公開條例》
第1條 為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例。
第6條 行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確第公開政府信息。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會(huì)穩(wěn)定、擾亂社會(huì)管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布準(zhǔn)確的政府信息予以澄清。
《行政許可法》
第5條 設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則。
有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開。
《行政處罰法》第4條 行政處罰遵循公正、公開的原則。
程序正當(dāng)可以總結(jié)為如下內(nèi)容：
i. 行政公開
ii. 公眾參與：行政機(jī)關(guān)作出重要規(guī)定和決定，尤其是作出對(duì)公民不利的決定時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取公民的陳述和申辯。公民的參與主要包括：獲得通知權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，即陳述和申辯權(quán)，監(jiān)督權(quán)
iii. 回避。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與相對(duì)人存在利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。
4、高效便民
《行政許可法》
第6條 實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
第25條 經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。
第26條 行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。
行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理的行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見(jiàn)后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。
5、誠(chéng)實(shí)守信
《行政許可法》
第8條 公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。
行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予給與補(bǔ)償。
6、權(quán)責(zé)統(tǒng)一
包含兩個(gè)方面，首先是行政效能，行政機(jī)關(guān)依法履行管理職責(zé)，要擁有法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)法手段，用國(guó)家強(qiáng)制力作保障，行使行政優(yōu)益權(quán)，保證政令有效。其次是行政責(zé)任，指違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。
1、PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)
在PPP模式中，政府方的角色的復(fù)雜性就在于PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)是有爭(zhēng)議的。PPP合同體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜，PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)合同體系的基礎(chǔ)和核心。在PPP項(xiàng)目合同體系中，各個(gè)合同之間并非完全獨(dú)立、互不影響，而是緊密銜接、相互貫通的一個(gè)整體。除了項(xiàng)目合同，PPP合同體系中還包括融資合同、保險(xiǎn)合同、股東協(xié)議、履約合同（工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買合同及其他合同）。除了PPP項(xiàng)目合同外，其余的合同屬于民商事合同并無(wú)爭(zhēng)議。
PPP項(xiàng)目中，經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一般都采用特許經(jīng)營(yíng)模式，目前案例中對(duì)于PPP項(xiàng)目合同的定性爭(zhēng)議主要集中體現(xiàn)在對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的定性。
（1）PPP項(xiàng)目合同具有一定的行政特征
首先，PPP合同中有行政法律關(guān)系存在。社會(huì)資本進(jìn)入某些公共服務(wù)領(lǐng)域需獲得政府的行政許可，在PPP項(xiàng)目中即表現(xiàn)為特許經(jīng)營(yíng)。政府授予、變更或收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)即為行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅。
其次，政府可能在合同中保留一定的行政特權(quán)。PPP項(xiàng)目是為了公眾利益而建設(shè)的項(xiàng)目，政府以保留一定的行政特權(quán)達(dá)到監(jiān)督社會(huì)資本方的履約的目的。例如，政府可能會(huì)限制公司股權(quán)變更、依法收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和臨時(shí)接管項(xiàng)目等。
（2）PPP項(xiàng)目合同明顯的民事特征
首先，政府和社會(huì)資本在訂立項(xiàng)目合同時(shí)的地位是平等的，這是與行政合同最重要的區(qū)別之一。在整個(gè)PPP合同訂立的階段，社會(huì)資本方享有充分的協(xié)商自由。社會(huì)資本方可以就建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交、違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決等內(nèi)容與政府方進(jìn)行充分的協(xié)商，在協(xié)商一致的前提下確定相關(guān)合同條款的內(nèi)容。《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)<財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》（國(guó)辦發(fā)【2015】42號(hào)）文中指出：“政府和社會(huì)資本的法律地位平等，權(quán)利義務(wù)對(duì)等，必須樹立契約觀念?！必?cái)政部強(qiáng)調(diào)PPP合同是民事合同，這一點(diǎn)不因政府是合同當(dāng)事人而有所改變。而且PPP模式是政府向社會(huì)資本購(gòu)買服務(wù)的一種方式，應(yīng)當(dāng)適用《政府采購(gòu)法》。《政府采購(gòu)法》第四十三條規(guī)定：“政府采購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)適用合同法，采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。”《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金【2014】76號(hào)）文中強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本合作的實(shí)質(zhì)就是政府購(gòu)買服務(wù)。
其次，PPP項(xiàng)目合同中大部分內(nèi)容體現(xiàn)的是民事法律關(guān)系。政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是合同的主要目的，只是達(dá)成合同目的所必須取得的行政許可。合同涉及的相關(guān)審批和行政許可等內(nèi)容，只是合同的履行行為之一，屬于合同的組成部分，并不能直接決定合同的性質(zhì)。PPP項(xiàng)目合同中民事法律關(guān)系最明顯的表現(xiàn)是對(duì)權(quán)屬歸屬的約定，也即對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)。私人資本投資于公用事業(yè)建設(shè)主要有兩種方式：一是直接投資于新建項(xiàng)目，獲得產(chǎn)權(quán)或者經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是購(gòu)買既有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)或者兼并重組。對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)是私法領(lǐng)域最為重要的基本原則之一，在PPP項(xiàng)目合同中通過(guò)設(shè)置專門的權(quán)屬條款對(duì)私有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰，充分說(shuō)明了合同的民事屬性。除此之外，融資安排、違約責(zé)任、合同解除等內(nèi)容均體現(xiàn)民事法律關(guān)系。
2、PPP爭(zhēng)議解決面臨的法律困境
在行政訴訟法的受案范圍里，尤其是第十一條和PPP模式關(guān)系很大。根據(jù)第十二條的第十一項(xiàng)，一個(gè)以特許經(jīng)營(yíng)方式授權(quán)開展的PPP項(xiàng)目，如果一旦發(fā)生了相關(guān)爭(zhēng)議，社會(huì)資本方只能走行政訴訟的救濟(jì)路線。
目前，我國(guó)的PPP領(lǐng)域是沒(méi)有專門的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范的。效力最高的是六部委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，該管理辦法是規(guī)章。該辦法的第四十九條、五十條、五十一條規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目以下三種情形的糾紛處理方式：第一種就履行協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議通過(guò)協(xié)商解決；第二種就專業(yè)技術(shù)問(wèn)題聘請(qǐng)專家或第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解；第三種就具體行政行為受到侵犯，通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟解決。
管理辦法對(duì)爭(zhēng)議解決訴訟諸于行政復(fù)議或行政訴訟，是和我國(guó)財(cái)政部、發(fā)改委的相關(guān)文件都有沖突的。比如，財(cái)金〔2014〕113號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作模式操作指 南（試行）》中規(guī)定：在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟；財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng) 目政府采購(gòu)管理辦法》第二十二條規(guī)定：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu) 和中標(biāo)、成交社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目合同履行中發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法協(xié)商一致的，可以依法申請(qǐng)仲裁或者提起民事訴訟。發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》也規(guī)定：協(xié)商或調(diào)解不能解決的爭(zhēng)議，合同各方可約定采用仲裁或訴訟方式解決。如果一個(gè)PPP合同包含了這樣的仲裁條款，仲裁約定有可能是無(wú)效約定。
2017年7月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)i資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱為征求意見(jiàn)稿）。征求意見(jiàn)稿第五章爭(zhēng)議解決條款是這樣規(guī)定的：
“第四十條 因合作項(xiàng)目協(xié)議履行發(fā)生的爭(zhēng)議，可以依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟。
第四十一條 對(duì)政府有關(guān)部門作出的與合作項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)督管理有關(guān)的具體行為，社會(huì)資本方認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！?/span>
確定了PPP項(xiàng)目可以仲裁是征求意見(jiàn)稿最大的亮點(diǎn)，但是該條例即便正式生效后，其法律效力依然有限，其只是行政法規(guī)。依據(jù)我國(guó)《立法法》規(guī)定，訴訟和仲裁制度只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律。行政法規(guī)的效力低于法律，因此，國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)規(guī)定PPP爭(zhēng)議可以仲裁，其效力上無(wú)法超越行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定。PPP項(xiàng)目的可仲裁性是處理糾紛的不確定法律風(fēng)險(xiǎn)。
從最高院的裁判實(shí)際來(lái)看，對(duì)PPP協(xié)議的定性分為兩種情況：（1）涉及行政規(guī)劃、許可、處罰、管理、監(jiān)督等行政職能的爭(zhēng)議，屬于行政法律關(guān)系，典型的是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容本身的爭(zhēng)議。（2）內(nèi)容上設(shè)定民事權(quán)利義務(wù)、有關(guān)于協(xié)議的履行、變更、解除等行為的，屬于民事爭(zhēng)議。
3、案例：政府承諾和保障不全面或者不能到位
六部委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二十一條規(guī)定：“政府可以在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中就防止不必要的同類競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)”。發(fā)改委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》相關(guān)條款載明：“如有必要，可做出合作期間內(nèi)的排他性約定，如對(duì)政府同類授權(quán)的限制等；項(xiàng)目合同可約定政府為項(xiàng)目建設(shè)提供的條件，如建設(shè)用地、交通條件、市政配套等；項(xiàng)目合同應(yīng)約定征地、拆遷、安置的范圍、進(jìn)度、實(shí)施責(zé)任主體及費(fèi)用負(fù)擔(dān)，并對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、妥善處理后續(xù)遺留問(wèn)題提出明確要求；政府提供的外部條件……?！?/span>
以上事項(xiàng)屬于政府應(yīng)當(dāng)作出的承諾，或者作為甲方應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，必須要在PPP協(xié)議中明確約定。
泉州刺桐大橋PPP項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)本土的民營(yíng)資本在PPP領(lǐng)域的較早案例，廣為人知。20世紀(jì)90年代初，廈門機(jī)場(chǎng)竣工開始運(yùn)營(yíng)，交通壓力急劇增加，泉州市政府決定，必須在晉江咽喉要地建設(shè)刺桐大橋。于取得特許經(jīng)營(yíng)的名流實(shí)業(yè)公司和政府簽訂了BOT合作協(xié)議，建造了該橋。刺桐大橋建成以后，通行收入由1997年的2371萬(wàn)元增至2006年的8100萬(wàn)元。然而， 2006年政府相繼修建了6座大橋，形成了交通分流，2013年刺桐大橋的通車費(fèi)用降至4200萬(wàn)元。面對(duì)這樣的情況，特許經(jīng)營(yíng)公司卻由于沒(méi)有合同相關(guān)的約定，陷于無(wú)奈的被動(dòng)狀態(tài)，對(duì)政府拿不出任何基于合同的制約，或和政府做出討價(jià)還價(jià)時(shí)調(diào)整的依據(jù)。所以，政府的承諾或義務(wù)必須在協(xié)議中明確約定。
除此之外，還有其他教訓(xùn)。如政府領(lǐng)導(dǎo)層強(qiáng)勢(shì)施加的建設(shè)增項(xiàng)，使名流公司增加了利益讓渡的負(fù)擔(dān)。1990年政府安排名流公司投資4360萬(wàn)元建大橋的連接線，是324國(guó)道復(fù)線的公路，長(zhǎng)6.3公里；2006年，政府再次要求名流公司投資7800多萬(wàn)元，建設(shè)這座大橋連接沿海大道的互通工程項(xiàng)目。這兩個(gè)外加的投資費(fèi)用合計(jì)高達(dá)1.2億，對(duì)企業(yè)的負(fù)擔(dān)之沉重不言而喻。但最終，名流公司不得不按照政府的強(qiáng)勢(shì)要求，投入相應(yīng)的費(fèi)用。究其原因，還是在于BOT合同中對(duì)增加投入事宜的約定有所缺失
隨著國(guó)家對(duì)誠(chéng)信體系和營(yíng)商環(huán)境工作的重視和加碼，在PPP發(fā)展進(jìn)入到現(xiàn)今的規(guī)范階段之后，不論是政府方還是企業(yè)方，對(duì)于對(duì)方的承諾一旦寫進(jìn)合同，都是要守諾的，不然既是違約，也違背了誠(chéng)信原則了，且可能也會(huì)引起爭(zhēng)議，甚至訴訟。
營(yíng)商環(huán)境，也可以稱為投資環(huán)境，在我國(guó)目前也并沒(méi)有一個(gè)官方的定義。在國(guó)際的研究文獻(xiàn)中，對(duì)于營(yíng)商環(huán)境的定義可以參考?！耙幌盗袔в械貐^(qū)特殊性的因素，這些因素能夠影響企業(yè)生產(chǎn)投資、創(chuàng)造就業(yè)和擴(kuò)張等活動(dòng)的機(jī)會(huì)與動(dòng)機(jī)。”
營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)很寬泛的概念，其中顯然包含了誠(chéng)信體系。PPP模式的推進(jìn)也是依賴于誠(chéng)信體系和營(yíng)商環(huán)境的改善。營(yíng)商環(huán)境是清華PPP研究中心編制的2017年“2017年中國(guó)城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)”評(píng)價(jià)體系中的一個(gè)重要緯維度。其他三個(gè)維度是政府治理、財(cái)政保障、和發(fā)展需求。
在第四批PPP示范項(xiàng)目評(píng)選中，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究院宏觀部副部長(zhǎng)孟春說(shuō)：“今年的工作重點(diǎn)要放在優(yōu)化制度環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境上來(lái)，盡快出臺(tái)PPP條例和配套政策，給參與各方穩(wěn)定的、正面的預(yù)期，夯實(shí)PPP持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)?！?nbsp;
在“2017第三屆中國(guó)PPP融資論壇”上，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌也指出：四是創(chuàng)造公平有序的營(yíng)商環(huán)境，提高民營(yíng)企業(yè)參與度。
不僅僅是發(fā)展PPP需要優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境本身就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性方略。在展開對(duì)于政策的介紹前，我們還是先對(duì)營(yíng)商環(huán)境的概念做個(gè)了解。
從1979 年開始，每年世界經(jīng)濟(jì)論壇都發(fā)布《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》，其被認(rèn)為是最早構(gòu)建的囊括全球經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系。競(jìng)爭(zhēng)力排名以全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)為基礎(chǔ)，指標(biāo)主要包括制度、基礎(chǔ)設(shè)施、宏觀經(jīng)濟(jì) 環(huán)境、健康保障與基礎(chǔ)教育、高等教育與職業(yè)培訓(xùn)、商品市場(chǎng)效率、勞動(dòng)力市場(chǎng)效率、金融市場(chǎng)成熟度、技術(shù)就緒指數(shù)、市場(chǎng)規(guī)模、商業(yè)成熟度及創(chuàng)新能力。
經(jīng)濟(jì)學(xué)人集團(tuán)旗下的經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)（The Economist Intelligence Unit，EIU）每五年發(fā)布一次《營(yíng)商環(huán)境 名》，通過(guò)對(duì)82個(gè)國(guó)家的政治環(huán)境、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市 場(chǎng)機(jī)會(huì)、政府對(duì)自由市場(chǎng)及外國(guó)投資的政策、外貿(mào)和外匯管制、稅收、融資、勞動(dòng)力市場(chǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施等十大領(lǐng)域的研究，對(duì)各國(guó)營(yíng)商環(huán)境的質(zhì)量、吸引度進(jìn)行排名。EIU對(duì)營(yíng)商環(huán)境的排名不僅基于國(guó)家的過(guò)去表現(xiàn)，而且基于對(duì)國(guó)家營(yíng)商環(huán)境未來(lái)五年的預(yù)判。
世界銀行為了衡量各國(guó)營(yíng)商環(huán)境情況，推動(dòng)各國(guó)積極制定有利于商業(yè)活動(dòng)的監(jiān)管法規(guī)，成立 Doing Business 小組，負(fù)責(zé)營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系的構(gòu)建，并從2003年起每年發(fā)布一份營(yíng)商環(huán)境報(bào)告。報(bào)告選取 190 個(gè)（2018 年最新數(shù)據(jù)）經(jīng)濟(jì)體中的一個(gè)大城市，超過(guò) 1 億人口的選取兩個(gè)大城市，通過(guò)搜集、計(jì)算指標(biāo)體系的 相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行排名，并對(duì)營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系（見(jiàn)下表）的變化以及一些國(guó)家營(yíng)商環(huán)境的 改革進(jìn)行說(shuō)明。
相較而言，世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào) 告》，雖然有 39 年的歷史，團(tuán)隊(duì)建設(shè)、方法應(yīng)用以及數(shù) 據(jù)獲取都相對(duì)成熟，但是其指標(biāo)體系除了對(duì)營(yíng)商環(huán)境 的衡量，還包括對(duì)一個(gè)國(guó)家教育、科技等方面的衡量， 用于營(yíng)商環(huán)境的相關(guān)研究，針對(duì)性不強(qiáng)，解釋力不足。 經(jīng)濟(jì)學(xué)人集團(tuán)發(fā)布的《營(yíng)商環(huán)境排名》，雖然是研究營(yíng) 商環(huán)境的專門報(bào)告，但是報(bào)告每 5 年才發(fā)布一次，周 期相對(duì)過(guò)長(zhǎng)，而且報(bào)告只對(duì)世界上 82 個(gè)國(guó)家進(jìn)行排 名，涵蓋范圍有限，缺少面向全球所有經(jīng)濟(jì)體的比較。
世界銀行作為國(guó)際三大金融機(jī)構(gòu)之一， 其旗艦產(chǎn)品《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，由全球頂尖科研團(tuán)隊(duì)進(jìn)行持續(xù)跟蹤研究，經(jīng)過(guò) 15 年的不斷完善，建立的指標(biāo)體系已經(jīng)相對(duì)成熟、穩(wěn)定。李克強(qiáng)總理在講話中多次提到的也正是世界銀行的營(yíng)商環(huán)境報(bào)告。2017年的媒體公開報(bào)道顯示，李克強(qiáng)總理曾經(jīng)表?yè)P(yáng)一些地方政府對(duì)照世界銀行的企業(yè)營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)優(yōu)化本省營(yíng)商環(huán)境的舉措。
優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境這個(gè)提法并不是橫空出世的。2015年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第十五章“健全對(duì)外開放新體制”的第一節(jié)就是“營(yíng)造優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境”。這一節(jié)的內(nèi)容如下：
營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、高效廉潔的政務(wù)環(huán)境、公正透明的法律政策環(huán)境和開放包容的人文環(huán)境。統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，制定外資基礎(chǔ)性法律，保護(hù)外資企業(yè)合法權(quán)益。提高自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)質(zhì)量，深化在服務(wù)業(yè)開放、金融開放和創(chuàng)新、投資貿(mào)易便利化、事中事后監(jiān)管等方面的先行先試，在更大范圍推廣復(fù)制成功經(jīng)驗(yàn)。對(duì)外資全面實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度。完善外商投資國(guó)家安全審查制度。創(chuàng)新外資監(jiān)管服務(wù)方式。建立便利跨境電子商務(wù)等新型貿(mào)易方式的體制，全面推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易單一窗口、一站式作業(yè)、一體化通關(guān)和政府信息共享共用、口岸風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控。健全服務(wù)貿(mào)易促進(jìn)體系，發(fā)揮貿(mào)易投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等的作用。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和反壟斷執(zhí)法，深化執(zhí)法國(guó)際合作。
在 2015至2017 連續(xù)三年的放管服改革電視電話會(huì)議上，李克強(qiáng)總理均提到中國(guó)在世界銀行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告中的排名變化，并以此來(lái)衡量國(guó)內(nèi)放管服改革的進(jìn)展，提出“營(yíng)商環(huán)境就是生產(chǎn)力”。營(yíng)商環(huán)境作為改革過(guò)程中出現(xiàn)的新熱詞受到各級(jí)政府的高度關(guān)注。 但是，國(guó)內(nèi)改革的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)與世界銀行的營(yíng)商環(huán)境報(bào)告排名存在較大差距，從 2014 至2017年，中國(guó)從 96 名升至 78 名，2018 年仍是78名。形成鮮明對(duì)比的是，在這個(gè)名次上，我國(guó)作為一個(gè)世界大國(guó)，名次上落后于越南（68名）、蒙古（62名）等國(guó)家。
2017年7月央視網(wǎng)消息(新聞聯(lián)播)：中共中央總書記、國(guó)家主席7月17日下午主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議，研究改善投資和市場(chǎng)環(huán)境、擴(kuò)大對(duì)外開放問(wèn)題。發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，要改善投資和市場(chǎng)環(huán)境，加快對(duì)外開放步伐，降低市場(chǎng)運(yùn)行成本，營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，加快建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)新體制，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
在2018年1月3日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署了兩個(gè)任務(wù)，第一個(gè)就是“進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，持續(xù)激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力”。
提出：
一要以簡(jiǎn)政減稅減費(fèi)為重點(diǎn)進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。對(duì)企業(yè)開辦、納稅、施工許可、水電氣報(bào)裝、不動(dòng)產(chǎn)登記等事項(xiàng)大幅精簡(jiǎn)審批、壓縮辦理時(shí)間。進(jìn)一步清理取消經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)，降低通關(guān)環(huán)節(jié)費(fèi)用。大力推動(dòng)降電價(jià)。促進(jìn)“證照分離”改革擴(kuò)容提速。以“雙隨機(jī)一公開”為原則，積極推進(jìn)綜合監(jiān)管和檢查信息公開。加快建立以信用承諾、信息公示為特點(diǎn)的新型監(jiān)管機(jī)制，制定失信守信黑紅名單及管理辦法并向社會(huì)公布。
二要嚴(yán)格依法平等保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度。政府要嚴(yán)守承諾，不能新官不理舊賬、對(duì)企業(yè)不公平對(duì)待或搞地方保護(hù)。保障不同所有制企業(yè)在資質(zhì)許可、政府采購(gòu)、科技項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)制定等方面公平待遇，堅(jiān)決查處濫用行政權(quán)力排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，在全國(guó)推行外商投資企業(yè)商務(wù)備案和工商登記“單一窗口、單一表格”。
三要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，抓緊建立營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制，逐步在全國(guó)推行。會(huì)議決定，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、突出重點(diǎn)，對(duì)提升辦理建筑許可和跨境貿(mào)易便利度開展專項(xiàng)行動(dòng)。實(shí)行規(guī)劃、消防、環(huán)保等部門并聯(lián)限時(shí)審批，簡(jiǎn)化施工許可等手續(xù)。對(duì)跨境貿(mào)易建立跨部門一次性聯(lián)合檢查機(jī)制。打造國(guó)際化、法治化營(yíng)商環(huán)境，為企業(yè)和群眾提供辦事便利，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力和大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新深厚潛力。
2018年4月8日，國(guó)家發(fā)改委法規(guī)司司長(zhǎng)楊潔主持召開營(yíng)商環(huán)境試評(píng)價(jià)工作交流會(huì)，總結(jié)部分城市營(yíng)商環(huán)境試評(píng)價(jià)階段性工作進(jìn)展。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院第196次常務(wù)會(huì)議關(guān)于“抓緊建立營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制，逐步在全國(guó)推行”的部署，國(guó)家發(fā)改委法規(guī)司會(huì)同有關(guān)單位，先后召開20余次專題會(huì)議，廣泛聽取委內(nèi)司局、地方發(fā)改委及相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)及企業(yè)代表意見(jiàn)建議，初步構(gòu)建了營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系，并在全國(guó)12個(gè)城市開展試評(píng)價(jià)。
2018年5月2日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議召開，研究進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作，審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步壓縮企業(yè)開辦時(shí)間工作的意見(jiàn)》。按照《意見(jiàn)》要求，進(jìn)一步簡(jiǎn)化企業(yè)從設(shè)立到具備一般性經(jīng)營(yíng)條件所必須辦理的環(huán)節(jié)，壓縮辦理時(shí)間。2018年年底前，各直轄市、計(jì)劃單列市、副省級(jí)城市和省會(huì)城市要將企業(yè)開辦時(shí)間壓縮一半以上，由目前平均20天減至8.5天以內(nèi)， 2019年上半年，在全國(guó)實(shí)現(xiàn)8.5天目標(biāo)。健全壓縮企業(yè)開辦時(shí)間工作長(zhǎng)效機(jī)制，建立企業(yè)開辦的制度規(guī)范，持續(xù)提升我國(guó)企業(yè)開辦便利度?！兑庖?jiàn)》明確提出了進(jìn)一步壓縮企業(yè)開辦時(shí)間的五項(xiàng)具體措施：一是實(shí)施流程再造，大力推行“一窗受理、并行辦理”，全程網(wǎng)上辦理等。二是優(yōu)化企業(yè)登記程序，實(shí)行企業(yè)名稱自主申報(bào)、精簡(jiǎn)文書表格、將辦理企業(yè)設(shè)立登記時(shí)間壓縮至5天內(nèi)。三是將公章刻制改備案納入“多證合一”，提高公章制作效率，要求1天內(nèi)完成印章刻制。四是優(yōu)化新辦企業(yè)申領(lǐng)發(fā)票程序，壓縮申領(lǐng)發(fā)票時(shí)間，要求在2天內(nèi)完成。五是完善企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)登記業(yè)務(wù)流程，提高參保登記服務(wù)效率。
國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門和單位初步構(gòu)建起中國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系，并在北京、上海、深圳、廈門等12個(gè)城市開展了首批試評(píng)價(jià)，營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)得到調(diào)整和修訂。為進(jìn)一步核驗(yàn)調(diào)整修訂后的評(píng)價(jià)指標(biāo)，國(guó)家發(fā)展改革委在天津、重慶、廣州、南京、三亞等10個(gè)城市進(jìn)行第二批試評(píng)價(jià)。在營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)中，發(fā)現(xiàn)找準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，推動(dòng)出臺(tái)改革舉措，更好地促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境持續(xù)改善和優(yōu)化。此次試評(píng)價(jià)工作，在沿用并完善世界銀行營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系、全面反映改革開放成績(jī)和“放管服”改革成效、采用世界經(jīng)濟(jì)論壇等國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)相關(guān)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從企業(yè)經(jīng)營(yíng)周期和辦事流程、市場(chǎng)、要素、法治、高質(zhì)量發(fā)展效果、企業(yè)獲得感等角度，構(gòu)建了具有中國(guó)特色、國(guó)際可比性和可操作的營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系。指標(biāo)體系分為覆蓋企業(yè)全生命周期、企業(yè)投資環(huán)境、城市高質(zhì)量發(fā)展水平指標(biāo)3個(gè)維度，共有23項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)和106項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。
如何改善營(yíng)商環(huán)境？
（1）7個(gè)指標(biāo)：“企業(yè)開辦”、“工程建設(shè)項(xiàng)目審批”、“房產(chǎn)交易登記”、“用電報(bào)裝”、“用水報(bào)裝”、“用氣報(bào)裝”、“獲得信貸”。
最近的一個(gè)政策文件是在2018年7月5日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展2018年國(guó)務(wù)院大督查的通知》（國(guó)發(fā)明電〔2018〕3號(hào)），其中提出實(shí)地督查。
在各地區(qū)、各部門開展全面自查的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院派出督查組從2018年8月下旬起，對(duì)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、開展實(shí)地督查；從9月中旬起，對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門及單位開展實(shí)地督查。
按照“1+5+地方特色+營(yíng)商環(huán)境調(diào)查”的設(shè)計(jì)對(duì)地方進(jìn)行實(shí)地督查。
“營(yíng)商環(huán)境調(diào)查”，在2017年基“企業(yè)開辦”、“投資項(xiàng)目報(bào)建審批”、“不動(dòng)產(chǎn)交易登記”3項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查取得經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，今年繼續(xù)選取與企業(yè)和群眾關(guān)系密切，可量化、可比較的“企業(yè)開辦”、“工程建設(shè)項(xiàng)目審批”、“房產(chǎn)交易登記”、“用電報(bào)裝”、“用水報(bào)裝”、“用氣報(bào)裝”、“獲得信貸”7項(xiàng)指標(biāo)對(duì)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)。
國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系，選取北京、上海、廣州、深圳等部分城市，針對(duì)企業(yè)開辦等情況進(jìn)行試評(píng)價(jià)，并逐步建立常態(tài)化評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步完善長(zhǎng)效機(jī)制。
（2）清華PPP研究中心“PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)”
清華PPP研究中心對(duì)PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)的設(shè)置包括四個(gè)關(guān)鍵維度：政府治理、財(cái)政保障、營(yíng)商環(huán)境、發(fā)展需求。在營(yíng)商環(huán)境這個(gè)維度中，我們可以看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展水平、制度環(huán)境、區(qū)域開發(fā)程度、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀這五個(gè)子評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
圖1 中國(guó)城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)評(píng)價(jià)框架
再造營(yíng)商環(huán)境的途徑
1）建設(shè)透明高效的政務(wù)環(huán)境 政府作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的主體，其自身革命是改善營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵。我國(guó)政府應(yīng)繼續(xù)深化行政審批制度改革，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，同時(shí)提高政務(wù)服務(wù)水平，打造 “陽(yáng)光”政府、服務(wù)型政府，從而建設(shè)透明高效的政務(wù) 環(huán)境。一方面深化行政審批制度改革，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)， 從行政職權(quán)體系的合理分工出發(fā)，全面推行“一 個(gè)窗口”受理和限時(shí)辦結(jié)制度，參照《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化 指引（2016 版）》進(jìn)一步規(guī)范審批服務(wù)全過(guò)程。繼續(xù)推進(jìn)商事制度改革，在全面落實(shí)“五證合一”“一 照一碼”的基礎(chǔ)上，開展“多證合一”的試點(diǎn)工作。另 一方面，打造“陽(yáng)光”政府、服務(wù)型政府，“陽(yáng)光”政府要 求其管理過(guò)程向社會(huì)公開，提高政府的透明度和公眾 參與度。
2）建設(shè)公平正義的法治環(huán)境 優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境需要公平正義的法治環(huán)境“護(hù)航”， 一方面應(yīng)加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。逆全球化浪潮的到來(lái)， 中國(guó)繼續(xù)保持自己的貿(mào)易大國(guó)地位的關(guān)鍵在于創(chuàng)新。強(qiáng)調(diào)，“產(chǎn)權(quán)保護(hù)特別是知識(shí) 產(chǎn)權(quán)保護(hù)是塑造良好營(yíng)商環(huán)境的重要方面”。另一方面應(yīng)完善商事 糾紛解決制度。健全商事糾紛非訴訟解決機(jī)制，如協(xié) 商、調(diào)解、商事仲裁等形式。對(duì)于PPP而言，顯然，上位法的早日出臺(tái)將大大降低PPP模式爭(zhēng)議解決的風(fēng)險(xiǎn)，改善了PPP項(xiàng)目存續(xù)的法治政策環(huán)境。
3）建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境。競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境為企業(yè)家提供平等競(jìng)爭(zhēng)的 “舞臺(tái)”。政府要處理好與市場(chǎng)的關(guān)系，在釋放市場(chǎng)活 力的同時(shí)，為市場(chǎng)運(yùn)行提供完備的制度環(huán)境，優(yōu)化市場(chǎng) 準(zhǔn)入機(jī)制，健全市場(chǎng)監(jiān)管體系。政府在發(fā)揮好宏觀調(diào)控作用的同時(shí)，不能 濫用政府權(quán)力在國(guó)際或國(guó)內(nèi)貿(mào)易中保護(hù)特定群體利 益，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。優(yōu)化市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。對(duì)行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行系統(tǒng)梳理，建立市場(chǎng) 準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，對(duì)法律法規(guī)未禁止的領(lǐng)域，允許各 類市場(chǎng)主體進(jìn)入。強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的公平性，凡向 外資開放的領(lǐng)域，保證國(guó)內(nèi)民間資本的同等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。 降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，清除妨礙國(guó)內(nèi)外資本進(jìn)入市場(chǎng)的 障礙，在一定時(shí)期可以適度放寬條件吸引國(guó)際資本進(jìn) 入，同時(shí)創(chuàng)造條件鼓勵(lì)民間分散資本進(jìn)入市場(chǎng)，釋放萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)的活力。最后，健全市場(chǎng)監(jiān)管體系。制定市場(chǎng) 監(jiān)管規(guī)則、流程和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管科學(xué)化、規(guī)范化。 健全市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任制，使監(jiān)管責(zé)任到部門，必要時(shí)責(zé)任 到人。創(chuàng)新監(jiān)管方式，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)， 實(shí)現(xiàn)智能監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法違規(guī)行為。
4）建設(shè)互利共贏的國(guó)際化環(huán)境。當(dāng)前，貿(mào)易、投資保護(hù)主義潮流再次興起，TTP、 TTIP 等排他性區(qū)域化機(jī)制不斷浮現(xiàn)。中國(guó)作為世界大國(guó)，一方面，建要立與國(guó)際接軌的營(yíng)商規(guī)則體系。 主動(dòng)對(duì)接國(guó)際慣例和通行規(guī)則，引入國(guó)際通用的行業(yè) 規(guī)范和管理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定方面的主 導(dǎo)權(quán)，支持企業(yè)積極參與制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，建立與國(guó)際接 軌的營(yíng)商規(guī)則體系。調(diào)整我國(guó)法律法規(guī)使其與 WTO 規(guī)則相符，貿(mào)易雙方遵守 WTO 規(guī)則以減少商業(yè)糾紛， 同時(shí)在逆全球化的背景下充分運(yùn)用 WTO 規(guī)則來(lái)維護(hù) 本國(guó)企業(yè)利益。另一方面，繼續(xù)推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)。在 自貿(mào)區(qū)推行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，將國(guó)民待遇延伸至投資 發(fā)生和建立之前，吸引外國(guó)投資者在國(guó)內(nèi)開辦企業(yè)。 在穩(wěn)步發(fā)展現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)上，增加自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)，利 用自貿(mào)區(qū)優(yōu)勢(shì)，打破國(guó)際貿(mào)易壁壘，應(yīng)對(duì)當(dāng)前全球化危 機(jī)。與此同時(shí)，擴(kuò)大與各國(guó)經(jīng)貿(mào)合作。通過(guò)“一帶一路” 倡議，加強(qiáng)與沿線國(guó)家（多為發(fā)展中國(guó)家）的合作，充分 發(fā)揮我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)，拉動(dòng)沿線國(guó)家 相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)增加我國(guó)外貿(mào)出口量，形成良性互 利合作。繼續(xù)加強(qiáng)與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家以及新興經(jīng)濟(jì)體貿(mào) 易往來(lái)，通過(guò)貿(mào)易促進(jìn)生產(chǎn)要素充分利用、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)， 提升我國(guó)的國(guó)際聲望和國(guó)際地位。
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