實施“全域都市化”發(fā)展戰(zhàn)略
董偉
自20世紀(jì)90年代以來，大連在城市整體發(fā)展戰(zhàn)略方面一直保持著很高的水平，并在不同的發(fā)展條件和歷史機(jī)遇中及時調(diào)整。90年代，大連在財政實力有限的情況下，提出“不求最大，但求最好”的城市品牌經(jīng)營戰(zhàn)略，成功塑造了優(yōu)美、浪漫的城市形象和品牌；進(jìn)入新世紀(jì)后,大連清醒地意識到光有形象“品牌”還不夠，更要有“實力”，實現(xiàn)從“精品”到“規(guī)模”的突破。在這種背景下，實施了“大大連”發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃建設(shè)了“一個中心，四個基地”。
然而，伴隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)，世界城市體系得以重新分工，中國經(jīng)濟(jì)迅速騰飛。同時，中央與地方財稅體系等一系列改革的進(jìn)一步深入，中國城市進(jìn)入到一個前所未有的發(fā)展黃金期,以長三角、珠三角、京津冀等為首的城市群在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市品牌等方面的優(yōu)勢地位更加凸顯。
由此可以看出，當(dāng)今城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢首先是突出區(qū)域和城市內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)合理分工，實施集團(tuán)作戰(zhàn)，僅僅通過做強城市的中心區(qū)來帶動整個城市的發(fā)展，不可避免地會造成重復(fù)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的低下。對于大連而言，要大力發(fā)展航運中心、臨港產(chǎn)業(yè)的同時，積極提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在區(qū)域城市發(fā)展中搶占制高點，既實現(xiàn)規(guī)模也成就品牌；與周邊城市相互協(xié)調(diào)，通過實現(xiàn)城市功能高級化，把大連做強為區(qū)域核心城市；通過與其他城市組團(tuán)進(jìn)行全域謀劃，更好地發(fā)揮大連中心城市的輻射和帶動作用。
鑒于上述分析與研究，并借鑒國際濱海城市發(fā)展經(jīng)驗，大連提出“全域都市化”發(fā)展戰(zhàn)略，其目的在于在新一輪城市增長黃金期之中，整合區(qū)域綜合力量，讓大連由極化發(fā)展走向均衡發(fā)展，逐步構(gòu)建全域統(tǒng)籌發(fā)展的新格局。
“全域都市化”發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵
“都市”一般是指規(guī)模特別大、承擔(dān)著區(qū)域性職能的中心城市，俗稱“大都市”。這類城市的空間特征一般都是既有一個規(guī)模相對最大、高級職能集中、空間相對連續(xù)成片的中心城區(qū)或城市，同時又有多個與這一中心城區(qū)或城市有著一定距離，但在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市職能上緊密依托并服務(wù)于中心城區(qū)或城市的城區(qū)或城市。比如法國的巴黎,通稱的巴黎實質(zhì)是“巴黎都市”或巴黎都市區(qū)，約12000平方公里、1000多萬人口，包括內(nèi)城區(qū)20個、外城區(qū)7個省。接近巴黎中心城區(qū)的3個省中分布了新城、衛(wèi)星城等，人口仍然比較密集，有一定農(nóng)業(yè)；更外圍的省則城市密度低得多，人口也少得多。整個巴黎都市區(qū)歷來作為同一個大的行政單元，內(nèi)部功能高度一體化，也是法國國家競爭力的核心區(qū)域。
“都市”是“城市”發(fā)展到高級階段后的一種形態(tài)，核心是具備高級職能的中心城市（區(qū)）帶動周邊相對水平較低或承擔(dān)專業(yè)化分工的城市（區(qū)），但周邊城市（區(qū)）、區(qū)域的農(nóng)業(yè)與生態(tài)化空間也為中心城市的繁榮、生態(tài)的可持續(xù)提供了支撐，而整個區(qū)域則達(dá)到了功能高級化與全面系統(tǒng)化、成本/效益最優(yōu)化的完美狀態(tài)。
大連提出“全域都市化”戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵是指通過區(qū)劃調(diào)整，全市域整體撤縣設(shè)區(qū)，形成組團(tuán)式大連；各個城市組團(tuán)間產(chǎn)業(yè)、功能分工，沒有等級上的差別；城市化功能向組團(tuán)(“區(qū)”)集中,組團(tuán)間和其它地區(qū)保持原生態(tài)景觀的鄉(xiāng)村；組團(tuán)交通快速市區(qū)化（見圖）。顯然，這不同于簡單地講“組團(tuán)式城市”,更不同于所有人口都進(jìn)入“城市”，或者是簡單的城市規(guī)模、城市用地的擴(kuò)張,而首先是高級功能的中心城市（區(qū)）與其他“都市組團(tuán)”合理分工、緊密互動發(fā)展。通過市域資源要素的統(tǒng)一規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展理念。
為了實現(xiàn)上述戰(zhàn)略構(gòu)想，通過重大產(chǎn)業(yè)布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施布局,整合帶動全域發(fā)展,逐步用工業(yè)化推動城市化,最終實現(xiàn)“全域都市化”的發(fā)展戰(zhàn)略。大連中心城市，按照西拓北進(jìn)的思路，西拓至旅順，北進(jìn)至金州、普蘭店。普蘭店將成為“全域都市化”首先實現(xiàn)的地區(qū)。同時，要在“全域都市化”的戰(zhàn)略之下進(jìn)行上述組團(tuán)的區(qū)域職能分工。主城區(qū)承擔(dān)行政文化中心、中央商務(wù)區(qū)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)區(qū)的功能。其中主城區(qū)分成中心城區(qū)和旅順口城區(qū)，中心城區(qū)是文化、科技、金融、信息、商貿(mào)、旅游等第三產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，國際性、區(qū)域性職能核心區(qū)；旅順口區(qū)為風(fēng)景旅游名勝區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)和大學(xué)園區(qū)。次中心城市組團(tuán)承擔(dān)技術(shù)先進(jìn)的工業(yè)基地、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、現(xiàn)代物流基地和主要口岸功能。城鄉(xiāng)一體化拓展區(qū)的城市組團(tuán)（瓦、普、莊）主要承擔(dān)資金密集型和勞動密集型的工業(yè)加工區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)和特色旅游區(qū)功能。
“全域都市化”發(fā)展戰(zhàn)略的實施
調(diào)整行政區(qū)劃。為了全市域最大限度整合空間資源、優(yōu)化發(fā)展格局、激勵發(fā)展動力、確保實現(xiàn)共贏,建議市域行政區(qū)劃作如下調(diào)整。一是實行“市帶區(qū)”城市型管理體制，區(qū)以下設(shè)街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是按新設(shè)區(qū)對“北三市”和長海縣行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。瓦房店包括原瓦房店市轄區(qū)，去掉長興島鎮(zhèn)、交流島鄉(xiāng)，增加原普蘭店市瓦窩鎮(zhèn)、元臺鎮(zhèn),復(fù)州灣鎮(zhèn)和炮臺鎮(zhèn)合并設(shè)鎮(zhèn)。普蘭店區(qū)包括原普蘭店市轄區(qū)，去掉瓦窩鎮(zhèn)、元臺鎮(zhèn)、楊樹房鎮(zhèn)、皮口鎮(zhèn)，增加原新市區(qū)石河鎮(zhèn)。莊河包括原莊河市轄區(qū)。長?！P區(qū)包括原長?？h和原普蘭店市楊樹房鎮(zhèn)、皮口鎮(zhèn)。長興島區(qū)包括原瓦房店長興島鎮(zhèn)、交流島鄉(xiāng)。三是將新市區(qū)中的開發(fā)區(qū)（金港區(qū)）和金州區(qū)完全合并，以有利于整個地區(qū)按照一個現(xiàn)代化、高品質(zhì)綜合城區(qū)的要求統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)布局、集約資源、高水平建設(shè)發(fā)展。
推進(jìn)都市組團(tuán)間交通“市區(qū)化”。建設(shè)都市組團(tuán)間的公共交通網(wǎng)絡(luò)，特別保證中心城區(qū)至各都市組團(tuán)的公共出行，促使各都市組團(tuán)的迅速成長。根據(jù)自然、社會、經(jīng)濟(jì)條件、出行需求及現(xiàn)狀基礎(chǔ)，選擇適宜的公共交通方式。在新市區(qū)及其南部推行輕軌；利用現(xiàn)有鐵路開設(shè)都市組團(tuán)間的城際列車；利用快速路開設(shè)快速公共巴士，滿足組團(tuán)之間的出行；中心城市至機(jī)場和碼頭可預(yù)留單軌的建設(shè)空間。
做好空間整體管治與生態(tài)規(guī)劃。對大連市域空間進(jìn)行界定，把市域劃分為禁止開發(fā)區(qū)、鼓勵發(fā)展區(qū)、引導(dǎo)發(fā)展區(qū)和控制發(fā)展區(qū)四類區(qū)域進(jìn)行綜合管治，保留完好的生態(tài)空間，走一條可持續(xù)的發(fā)展之路。
健全社會保障系統(tǒng)。針對現(xiàn)實和潛在的弱勢人群，在努力提供生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本社會保障的基礎(chǔ)上，采取積極手段為其提供增加收入、實現(xiàn)發(fā)展的條件。一是健全完善城鄉(xiāng)社會保障系統(tǒng)，保障社會弱勢群體的基本生活和發(fā)展要求；二是采取切實措施，從城鄉(xiāng)兩方面加速農(nóng)村城市化，并通過各種政策措施使城鄉(xiāng)人口能有平等的發(fā)展機(jī)會,使城市化農(nóng)民快速、真正融入城市；三是通過城鄉(xiāng)功能一體化，切實提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，提高鄉(xiāng)村居民收入。
實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共享共建。根據(jù)“全域都市化”發(fā)展戰(zhàn)略的城鎮(zhèn)空間布局，從改變基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足的現(xiàn)狀出發(fā)，建設(shè)區(qū)域一體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，尤其是完善北部重點地區(qū)、小城鎮(zhèn)和行政服務(wù)基地基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。
（作者系大連市規(guī)劃局局長）
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