文丨葛繼宏 （方塘智庫學(xué)術(shù)委員、鳳凰衛(wèi)視（中國大陸）事務(wù)特別代表）
“治理”一詞最早起源于17世紀(jì)，彼時主要強調(diào)公司治理。1989年，世界銀行在概括當(dāng)時非洲的情形時首次使用了“治理危機”。此后，治理的概念便在國際上普及開來。到今天，治理已經(jīng)成為多數(shù)人的共識，并作為解決社會、經(jīng)濟(jì)和政治問題的制度性前提和戰(zhàn)略，成為發(fā)展合作的核心。（翁士洪，2015）
由于旅游是一種社會多元主體大規(guī)模、高頻率參與的社會經(jīng)濟(jì)活動，涉及地域廣、人群多、行業(yè)多，隨著中國旅游快速發(fā)展，將“旅游治理”的概念引入對旅游的研究也成為一種必然。
2016年3月4日，國家旅游局局長李金早在《人民日報》撰寫《全域旅游的價值和途徑》。這之后，全域旅游上升為全國范圍內(nèi)的旅游發(fā)展理念，并成為新時期中國旅游治理的核心理念之一。
本文結(jié)合全域旅游、旅游治理的概念，提出“全域旅游治理”概念。這里需說明的是，旅游治理的核心主體是政府，但也包括市場、社會組織、公民等多方力量，而旅游管理的主體則只有政府，因而旅游治理包含但不等同于旅游管理。而全域旅游治理，其概念也不同于全域旅游管理。
千島湖景區(qū)
浙江杭州淳安縣千島湖，是國內(nèi)湖泊型旅游轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個典型案例，在千島湖的旅游發(fā)展過程中，旅游的范圍不斷超越湖泊的范圍，旅游所涉及的產(chǎn)業(yè)和人群也不斷增加，最后還試圖將整個淳安縣都納入進(jìn)來，是較早進(jìn)行全域旅游治理的案例。本文將以此為例，研究淳安全域旅游發(fā)展的困境和經(jīng)驗，試圖為全域旅游背景下的旅游治理提供行之有效的路徑參考和樣本啟示。
1千島湖旅游治理的經(jīng)驗和困境
1960年新安江水電站建成，大壩攔江形成一個面積約580平方千米的水庫湖。湖泊內(nèi)原來的小山被湖水淹掉成為上千個湖中小島，水庫因而得名“千島湖”。
千島湖為5A級景區(qū)，2015年的旅游收入突破百億元，接待國內(nèi)外游客量超過1000萬人次的規(guī)模。這種收入和游客量規(guī)模，放在全國任何地方都堪稱耀眼。而在10多年前，淳安縣是杭州西部地區(qū)真正意義的貧困地區(qū)，以2001年為例，淳安縣的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7534元，農(nóng)村居民人均收入更是只有2901元。當(dāng)年杭州全市的市區(qū)居民人均可支配收入11778元，農(nóng)民人均純收入5242元。
十來年間，淳安縣經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，主要動力源是千島湖的旅游開發(fā)。一直以來，千島湖都是淳安旅游治理的重要核心，千島湖的快速發(fā)展為國內(nèi)湖泊型旅游目的地的治理提供了重要經(jīng)驗：
推動從觀光向休閑度假轉(zhuǎn)型。從2002年開始，千島湖就提出從觀光向休閑度假轉(zhuǎn)型。包括發(fā)展游船、游艇產(chǎn)業(yè)、酒店業(yè)、演藝、民宿等。千島湖景區(qū)已有游船121艘，共12677個座位；普通游艇166艘，共2064個座位。結(jié)合游客休閑度假需求，千島湖還發(fā)展了內(nèi)湖游輪、游艇俱樂部、水上運動基地、“水之靈”大型演藝節(jié)目、千島湖水上不夜城、鳳凰度假村、天清島度假村等旅游項目。
從2002年開始，千島湖就提出從觀光向休閑度假轉(zhuǎn)型
定位中高端，強化優(yōu)質(zhì)度假產(chǎn)品的供給。千島湖在過去幾年大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)度假產(chǎn)品，大力布局度假酒店產(chǎn)業(yè)，在休閑體驗旅游層面，已形成一個頗具規(guī)模的中高端度假酒店群，提供會議、展覽、溫泉、高級游艇等項目。在2014年底，淳安縣酒店數(shù)量達(dá)368家。（夏必琴，2007）尤其是國際知名的精品度假酒店聚集帶來規(guī)模效應(yīng)，促使千島湖休閑度假品牌的成倍放大，也使得千島湖成為高端會議的重要舉辦地，如第六屆亞洲展覽會議協(xié)會聯(lián)盟年會及論壇、20國集團(tuán)銀行行長會議等均在千島湖舉辦。
超越湖面，整合湖泊旅游資源。一般而言，湖泊的旅游開發(fā)，都是由湖岸觀光開始的。除了觀光，千島湖還加入了游艇、上島、釣魚的觀光項目，將水文章越做越豐富。圍繞湖水利用，千島湖不斷超越湖面范圍，逐步向水岸休閑、水面的游船、水上運動、水下潛水等多業(yè)態(tài)發(fā)展，以及用150 公里的環(huán)湖自行車綠道將湖邊的鄉(xiāng)村游資源都串聯(lián)起來，呈現(xiàn)出湖水、湖島、湖濱的立體開發(fā)格局。
千島湖重點景觀分布
伴隨著千島湖旅游業(yè)的發(fā)展，其旅游治理中也出現(xiàn)了諸多問題，而且這些問題都具有全國范圍內(nèi)的普遍性：
一是生態(tài)保護(hù)困境。千島湖的一湖秀水是旅游發(fā)展的最重要資源，但隨著流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，庫區(qū)水環(huán)境質(zhì)量變化趨勢明顯。大量旅游項目開發(fā)需要占用綠地和砍伐部分樹木，導(dǎo)致植被覆蓋率降低，擴(kuò)大了水土流失的范圍，進(jìn)而影響水體生態(tài)，千島湖的生態(tài)開發(fā)風(fēng)險在增加。國家環(huán)保部發(fā)布的環(huán)境公報顯示，從2005到2012年，千島湖水質(zhì)呈現(xiàn)從貧營養(yǎng)化到中營養(yǎng)狀態(tài)過渡的明顯趨勢。千島湖城市主城區(qū)和排嶺半島過去一二十年的度假房產(chǎn)開發(fā)，也造成了占地多、空置率高、濱湖岸線私有化等現(xiàn)象，在一定程度上破壞了城市山水景觀和濱湖界面風(fēng)貌，且阻斷了綠地開敞空間的連續(xù)性。當(dāng)前，千島湖城市開發(fā)建設(shè)已瀕臨極限，僅剩珍珠半島、輝照山區(qū)塊仍有少量用地空間。（孫加鳳、張勇，2015）開發(fā)過程中污染問題同樣值得注意，廢水、廢氣、固體廢棄物及噪音等污染物對千島湖的自身影響也不容小視。（周玲強、陳志華，2002）隨著游客的增多和游客在湖上、湖邊的停留活動時間的延長，以及周邊的酒店、民宿、飯店等商業(yè)設(shè)施、經(jīng)營活動的增加，千島湖的水質(zhì)將會受到持續(xù)考驗。千島湖的生態(tài)環(huán)境治理無法一役畢其功，而將是一場持久的戰(zhàn)爭。
千島湖城市用地現(xiàn)狀圖
二是旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題。旅游產(chǎn)業(yè)鏈中各個企業(yè)間是橫向關(guān)系，各類旅游企業(yè)在數(shù)量、層次、服務(wù)質(zhì)量等方面都應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展。千島湖旅游產(chǎn)業(yè)雖然在總體已初步形成了“食、住、行、游、購、娛”等系統(tǒng)化的產(chǎn)品體系，但結(jié)構(gòu)尚不合理，具體表現(xiàn)在：旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)的數(shù)量、層次、質(zhì)量結(jié)構(gòu)不合理，“購、娛”環(huán)節(jié)薄弱，“食、住”層次搭配不夠合理，“行、游”服務(wù)質(zhì)量參差不齊；旅游產(chǎn)品類型和種類較多，但很多缺乏文化內(nèi)涵，優(yōu)勢不突出等。
三是社會管理問題。旅游的快速發(fā)展造成物價攀升、房價高企、旺季城市交通擁堵、生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力增大等問題，給湖區(qū)和城市均帶來了很大壓力。而隨著游客的不斷增多，淳安縣的外地游客數(shù)量不斷增加，尤其是在節(jié)假日期間，這種流動人口數(shù)量動輒十幾萬人，對原有的公共服務(wù)、原有居民正常生活都會帶來巨大的沖擊。尤其是隨著千島湖高鐵的開通，淳安縣人口的流動性壓力只會更大，這就要求淳安縣大力提升社會治理水平。
四是行業(yè)治理問題。千島湖的主要游客集散點主要是縣城千島湖鎮(zhèn)，這個鎮(zhèn)集中了最便利的交通和多樣選擇的住宿等服務(wù)，隨著自駕游乃至房車游的興起等，縣城對于這些自駕游客的服務(wù)輻射力有不逮，相應(yīng)的旅游服務(wù)的提供難度逐步提升。2015年4月，在國家旅游局旅游市場專項整治中，千島湖景區(qū)被警告。千島湖的旅游管理體制還有待于進(jìn)一步完善。當(dāng)?shù)芈糜沃鞴懿块T兼具有各個行業(yè)之間的協(xié)調(diào)，如游船公司與各景點企業(yè)之間，旅行社與各景點企業(yè)之間的協(xié)調(diào)，這類事務(wù)應(yīng)交給行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的職能，但目前旅游行業(yè)的社會組織在千島湖旅游發(fā)展過程中的價值并沒有充分體現(xiàn)。這有待于政府對社會組織的持續(xù)培育和扶持，充分發(fā)揮社會組織在旅游治理創(chuàng)新中的建設(shè)性作用。
2淳安縣的全域旅游治理的邏輯
千島湖旅游的成功在于將游客的數(shù)量增加了，而且延長了游客在千島湖的停留時間和人均消費水平。但也因此伴生了一系列的旅游治理難題：游客多了，就會產(chǎn)生環(huán)境問題和社會管理問題，游客停留的時間越長，這些問題的壓力也就越大。
針對千島湖存在的一系列發(fā)展問題，淳安縣過去幾年里通過各種手段和形式加以治理，其中最核心的路徑是全域旅游。千島湖的問題，需要超越千島湖才能解決，而淳安縣的旅游發(fā)展，更必須超越千島湖在全縣域范圍內(nèi)展開。具體而言，淳安的全域旅游治理的邏輯主要包括如下幾個層面：
首先，生態(tài)治理上，以法律法規(guī)確立底線。
針對千島湖的生態(tài)環(huán)境危機，尤其是湖泊水質(zhì)危機，淳安縣采取了一系列措施。從2013年6月上旬起，淳安縣啟動實施千島湖沿湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)交接斷面水質(zhì)考核，對基層政府實行千島湖水環(huán)境保護(hù)一票否決。杭州市環(huán)保局、淳安縣環(huán)保局聯(lián)合建成了國內(nèi)首個實時、在線、自動監(jiān)測的污染物通量監(jiān)測系統(tǒng)。2013年《淳安縣人民政府辦公室關(guān)于規(guī)范環(huán)湖庫灣水面使用管理的意見》，對環(huán)湖庫灣的管理權(quán)屬、租賃管理、養(yǎng)殖規(guī)范、占用監(jiān)管、征收管理、水質(zhì)監(jiān)管等方面進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定。2015年，淳安開展了對千島湖湖區(qū)現(xiàn)有采砂船、貨運船的全面整治。
第二，在旅游資源治理上，推動“全縣景區(qū)化”。
千島湖有長達(dá)2000多公里的漫長湖岸線，湖濱除了酒店以外，還有村民自己的建筑。而且千島湖的主要景點分布整體是分散開來的。千島湖的旅游開發(fā)雖然是以湖為核心，但旅游所涉及的地域和產(chǎn)業(yè)其實延伸到了湖岸線之外很遠(yuǎn)的地方，那么旅游的治理，也要跟到遠(yuǎn)超過湖岸線的地方去。（郭魯芳、何玲，2007） 淳安縣對此的應(yīng)對邏輯，以千島湖為核心，逐步整合全縣的旅游資源，實現(xiàn)“全縣景區(qū)化”，游客從進(jìn)入淳安境內(nèi)的那一刻開始，就已經(jīng)進(jìn)入了一個景區(qū)了。
遠(yuǎn)離千島湖景區(qū)的芹川村也已成為旅游景點
淳安致力于構(gòu)建“一城一湖一圈兩極多點”的旅游格局，鞏固提升千島湖景區(qū)核心品牌效應(yīng)，推進(jìn)東北、西北湖區(qū)及遂安列島等新景點開發(fā)。（陳治中，2013）包括向湖邊的森林?jǐn)U展，如開發(fā)了森林漂流項目。充分利用當(dāng)?shù)鼐用竦姆课葙Y源發(fā)展鄉(xiāng)村民宿游。利用當(dāng)?shù)刎S富的歷史文化遺存，發(fā)展歷史文化旅游等等，如洪銅山銅礦、芹川村等，都已遠(yuǎn)離千島湖景區(qū)。并將原有的縣道、鄉(xiāng)道、村道、農(nóng)林道、登山道提升為綠道，截止至2016年12月，形成了總長300 余公里、大環(huán)套小環(huán)的綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，覆蓋23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、300余個村莊。
第三，市場治理上，優(yōu)化旅游市場秩序。
市場環(huán)境是旅游體驗的重要部分，良好的旅游市場才能推動旅游業(yè)健康發(fā)展，而不良的旅游市場則會惡化旅游環(huán)境，砸了旅游招牌，云南香格里拉、麗江和海南三亞的宰客、欺詐等事件嚴(yán)重?fù)p毀了當(dāng)?shù)囟嗄昕嘈慕?jīng)營的旅游品牌。因此市場治理是淳安縣旅游治理中的關(guān)鍵一環(huán)。2015年4月，千島湖景區(qū)也曾被國家旅游局旅游點名警告。之后，淳安縣政府部署了系列整治工作，展開了將開展為期一個月的集中整治。到2016年“十一”期間，淳安縣通過強化旅游市場監(jiān)管、嚴(yán)格落實安保要求、提升旅游服務(wù)品質(zhì)等舉措，被國家旅游局評為“浙江省旅游市場秩序最佳景區(qū)”。淳安縣也注重旅游的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，陸續(xù)完成了淳安縣（露）營地建設(shè)與服務(wù)規(guī)范、旅游驛站建設(shè)與服務(wù)規(guī)范、民宿建設(shè)與服務(wù)規(guī)范、閑農(nóng)場建設(shè)與服務(wù)規(guī)范等一系列行業(yè)發(fā)展規(guī)范。
第四，在社會治理上，推動“主客共享”。
全域旅游景區(qū)和城鄉(xiāng)社區(qū)配置均質(zhì)化的旅游公共設(shè)施、服務(wù)和景觀體系，輻射城市、景區(qū)、鄉(xiāng)村等全域旅游空間，覆蓋游客行前、行中和行后的全程旅游環(huán)節(jié)。積極推進(jìn)旅游惠民便民服務(wù)建設(shè)，以旅游廁所革命為先導(dǎo)，帶動公共交通、信息咨詢中心、休閑綠道慢行系統(tǒng)、城市公共綠地、城市公園、市民廣場等設(shè)施建設(shè)，逐步實現(xiàn)旅游公共服務(wù)的“主客共享”。千島湖力求將景區(qū)和城市建設(shè)有機結(jié)合，在青山綠水間構(gòu)筑國際化的文明生活方式，從建設(shè)宜居、宜游、宜業(yè)、宜創(chuàng)城市出發(fā)，讓城市的居住者、使用者以及外來游客，都同等地享受城市的風(fēng)光和便利。
以及，在鄉(xiāng)村治理上，民宿推動鄉(xiāng)村建設(shè)。
千島湖民宿
千島湖所在的淳安縣，在過去成為杭州下轄縣區(qū)中罕有的貧困縣域，本地的發(fā)展機會有限，大量農(nóng)民只能離鄉(xiāng)外出打工，但隨著旅游的發(fā)展，淳安縣鼓勵和扶持當(dāng)?shù)卮迕裢ㄟ^發(fā)展現(xiàn)代民宿業(yè)，改變農(nóng)村村民的生產(chǎn)方式，讓農(nóng)民獲取分享旅游產(chǎn)業(yè)蛋糕的機遇，推動了鄉(xiāng)村重建和旅游發(fā)展。2014年，淳安縣出臺《關(guān)于提升鄉(xiāng)村旅游促進(jìn)全縣景區(qū)化的實施意見》，對全縣鄉(xiāng)村旅游發(fā)展做細(xì)致規(guī)定。去年6月的《關(guān)于鼓勵和保障精品民宿發(fā)展的指導(dǎo)意見》，強調(diào)對品質(zhì)民宿產(chǎn)品供給的支持。目前，千島湖的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展層次已逐漸脫離了 “農(nóng)家樂”階段，上升為以特色民宿、在地文化體驗為核心的新型鄉(xiāng)村旅游。
3淳安縣旅游治理的路徑啟示
當(dāng)前，淳安縣旅游產(chǎn)業(yè)獲得了快速發(fā)展，基本找到全域旅游治理的可行道路，取得階段性的改革發(fā)展成果。筆者認(rèn)為，淳安縣的全域旅游治理，對于全國眾多縣區(qū)的全域旅游治理都有著鮮明的路徑啟示，具體表現(xiàn)為如下四個層面：
第一，旅游治理需要明確旅游發(fā)展的社會目標(biāo)。
旅游的發(fā)展不能急功近利，而應(yīng)將公共利益優(yōu)先于商業(yè)利益，將長遠(yuǎn)利益放在短期利益之前，而旅游治理的重要價值在于，將旅游發(fā)展的最終目標(biāo)始終定位于社會福祉的增加。因而在旅游發(fā)展過程中要循序漸進(jìn)，多從生態(tài)、文化等方面下功夫。
旅游發(fā)展過程中，要“先保護(hù)、后開發(fā)”，堅持公共利益優(yōu)先、環(huán)境效益優(yōu)先。企業(yè)利益必須首先滿足并服從于社會公共利益和生態(tài)環(huán)境效益。尤其是湖泊型旅游度假區(qū)范圍首先要按照公共利益、環(huán)境效益要求，超前規(guī)劃、建設(shè)先行、分步實施，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善，尤其是排污和垃圾排放等要按照低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)利用的要求，做到集中處理、再生循環(huán)、可回收利用。
在淳安縣旅游發(fā)展過程中，注重旅游公共服務(wù)的“主客共享”，讓本地居民享受到旅游發(fā)展的好處和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機遇，包括優(yōu)先將把公共游憩設(shè)施發(fā)展起來，規(guī)劃建設(shè)環(huán)湖步行道、自行車專用道、山頂公園游步道、拓展訓(xùn)練基地、汽車自駕游營地等。尤其是，讓商業(yè)性開發(fā)項目為公共游憩設(shè)施讓路，避免商業(yè)性開發(fā)項目自我封閉、獨立王國。（陳威、劉濱誼，2009）
淳安縣選擇優(yōu)先發(fā)展公共游憩設(shè)施，做到“主客共享”
第二，全域旅游治理是一個系統(tǒng)過程。
當(dāng)下全球化和新自由主義成為主流，處于互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)下的新技術(shù)時代，人口、經(jīng)濟(jì)、資本等多方面的綜合社會變革，使得參與旅游的多元主體——公共部門、私營部門和社區(qū)的聯(lián)系更加緊密，這些主體有著全面多元的治理需求。
千島湖在旅游發(fā)展過程中，以法律、經(jīng)濟(jì)、社會等多種手段相配合。其中，法律法規(guī)在建立旅游治理的長效機制中有著重要價值。淳安縣通過法律法規(guī)的配套，引導(dǎo)資源配置向旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過培育發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式。
第三，正確處理政府和市場的關(guān)系。
讓位市場是淳安縣旅游治理的核心思想之一。早在上世紀(jì)90年代初期，淳安就提出了“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的方針，鼓勵國家、地方、社會、集體、個人一起上，推動了旅游經(jīng)濟(jì)大發(fā)展。后來，又進(jìn)一步提出了“政府引導(dǎo)、市場運作、社會參與、多元投入”的原則，形成了投資主體多元化、企業(yè)經(jīng)營市場化、旅游管理社會化的運作機制。在全域旅游背景下，旅游治理呼吁構(gòu)建一種“既親且清”的新政商關(guān)系，按“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、企業(yè)主體、行業(yè)自律”原則，發(fā)揮各利益主體的作用，政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施，實現(xiàn)資源的科學(xué)、有序、適度的開發(fā)利用，引導(dǎo)縣域旅游的健康發(fā)展，整合旅游資源，實現(xiàn)部門聯(lián)合與產(chǎn)業(yè)融合，同時要調(diào)動政府、市場的獨立性和積極性，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)提供，而企業(yè)則在政府規(guī)制與監(jiān)督下，政企之間相形成合作共贏的局面。
第四，全域旅游治理需要發(fā)揮社會組織的力量。
隨著全域旅游的發(fā)展，政府部門的公共服務(wù)的壓力將越來越大，旅游公共服務(wù)的體系建設(shè)、企業(yè)維權(quán)、游客投訴、游客海外維權(quán)等問題也會層出不窮。這要求創(chuàng)新社會治理體制，政府需要充分放權(quán)，社會組織能夠承擔(dān)好的職責(zé)就交出去，發(fā)揮社會組織聯(lián)系政府、旅游企業(yè)、公民的橋梁和紐帶作用，充分發(fā)揮相關(guān)行業(yè)協(xié)會在協(xié)調(diào)利益關(guān)系、規(guī)范行業(yè)自律等方面的職能。
旅游治理需要各種力量的積極、有序參與，而平臺建設(shè)和機制建設(shè)是其中關(guān)鍵。旅游治理強調(diào)將非營利部門引入公共管理中, 形成“政府?市場?社會”三維治理框架，在旅游治理過程中，應(yīng)推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商體系，“加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治”等。 （劉慶余，2014）
編輯：蔣亦鴻
設(shè)計：孫月園
文旅新時代
方塘智庫在“文旅新時代”的主題之下，正在通過系列分析文章、研究報告、沙龍和論壇等形式，展開對這一時代命題的持續(xù)、深入、系統(tǒng)、建設(shè)性的關(guān)注和研究，對中國文旅產(chǎn)業(yè)進(jìn)行新的綜合價值發(fā)現(xiàn)。
注：本文作者首發(fā)于方塘智庫，版權(quán)所有，轉(zhuǎn)載請獲得授權(quán)。授權(quán)請聯(lián)系：xufengchao@ftzhiku.com
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