周王朝建立初期的土地政策是“井田制”，約千畝之田，用“井”字分成九塊，每塊100畝左右，周圍八塊為私田，歸各家族私有；中間一塊為公田，為周王室公有。公田也叫籍田，周王室借助另外八家的勞力來耕種，收益歸王室。后來，公田面積隨著井田的擴(kuò)大而擴(kuò)大，大都在千畝以上，因此，也用“千畝”來代表公田。
公田的收獲，主要有三個(gè)用途：一是用于周王朝祭祀天地神靈和祖先；二是用于王室和貴族的生活享受；三是用于支持周王朝發(fā)動(dòng)的各種戰(zhàn)爭。這些收獲，在周王朝初期政治清明、人員精簡、戰(zhàn)爭稀少的情況下，尚且可以做到量入為出；但到了幾百年后的西周末期，政治腐敗、王室龐大、戰(zhàn)爭頻仍，籍田收入已經(jīng)完全入不敷出。
周宣王即位時(shí)，公田已經(jīng)逐漸荒廢，推行已久的“籍田禮”無法約束農(nóng)民盡力耕種公田，導(dǎo)致公田的收成不好，王室收入大為減少，而王室的需求卻在快速上升，日益豐富的物質(zhì)需求與公田日益減少的收入之間的矛盾突顯了出來。與公田相比，在各家族的精心耕種下，私田的莊稼長勢很好，收入穩(wěn)步增長。反差太大、太強(qiáng)烈！生產(chǎn)積極性問題，是古代農(nóng)業(yè)社會根本中的根本。
周宣王為了提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，創(chuàng)造性地推行一項(xiàng)重要的土地改革政策，這就是“化公田為私田”，改變借庶民之力耕種公田的方式，直接將公田分配給庶民，土地仍然國有（普天之下莫非王土），經(jīng)營權(quán)卻歸農(nóng)民，相當(dāng)于上世紀(jì)八十年代中國實(shí)行的“包產(chǎn)到戶”，調(diào)整農(nóng)民與土地的從屬關(guān)系，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
中國從古到今，解決好“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村）問題，就解決了根本問題。周宣王的這項(xiàng)土地政策，廢除了強(qiáng)迫農(nóng)民為王室耕種公田的勞役租制，把王室公田分配給農(nóng)民耕種，然后從農(nóng)民實(shí)際耕種土地（包括公田和私田）的收入里按比例征收實(shí)物租。表面上看，周王室失去了對公田的享有權(quán)，而實(shí)際上，由于農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高，通過“履畝”（用步丈量土地多少）征收實(shí)物租，增加了王室的實(shí)際收益。這就是著名的“不籍千畝，履畝而稅”
“化公田為私田”的改革，標(biāo)志著“周禮”中“籍田禮儀”的廢除和“井田制”的瓦解。原本，土地都是為周室國有的，周天子會將土地再劃分井田，讓農(nóng)民在井田進(jìn)行勞作。在每年春天，天子還會親自舉行籍田千畝的典禮，也就是進(jìn)行全國耕種總動(dòng)員。但到了西周后期，原本的土地國有制遭到了很大的破壞，不止原本的“公田”成為貴族的私有田，那些由荒地開墾出來土地也淪為了私有田。這些土地都被貴族劃分為許多塊分給人民自行耕種。周厲王時(shí)，為將土地再收為國有，不惜采用“專利”等暴虐的手段，結(jié)果是他本人被趕跑。
周宣王即位后，認(rèn)識到既有事實(shí)，便順應(yīng)時(shí)勢廢除了原本每年春天都必要舉行的籍田典禮。籍田典禮這項(xiàng)周天子必做的事情被取消，本是周宣王對土地私有的一種承認(rèn)，既然私有制已經(jīng)是事實(shí)，那相關(guān)的禮制也屬多余。因?yàn)樾鯇ν恋厮接械某姓J(rèn)，使得人民提高了勞動(dòng)積極性，也使得在周厲王時(shí)期受到破壞的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始恢復(fù)。也正是如此，才能讓周宣王具備北伐獫狁（xiǎn yǔn）、西討羌戎、東征淮夷、南擊荊蠻的實(shí)力和本錢，從而出現(xiàn)了“宣王中興”的局面。
“包產(chǎn)到戶”的土地改革，在長安地區(qū)的王畿內(nèi)完成較早，而在諸侯國的變化則較晚，直到平王東遷后的東周王朝春秋時(shí)期，齊國首先進(jìn)行了這項(xiàng)改革，并在此基礎(chǔ)上“相地而衰征”，即根據(jù)土地的好壞及收成來確定賦稅的輕重。繼齊國之后，晉國“作爰（yuán）田”、魯國“初稅畝”都是類似的土地改革。楚國甚至把土地區(qū)分為平原、山地、洼地、沼澤、鹽堿等級次，計(jì)算出產(chǎn)量標(biāo)準(zhǔn)，然后制定賦稅的額度，根據(jù)實(shí)際收入的多少來征收。
周王朝東遷洛邑后，秦國逐漸填補(bǔ)了這一地區(qū)的權(quán)力真空，進(jìn)入長安地區(qū)，但秦國的土地改革較晚，直到公元前408年，秦簡公七年，才再次在長安地區(qū)開始實(shí)行“初租禾”，實(shí)行了“包產(chǎn)到戶”的土地政策和賦稅制度。
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