地方政府專項(xiàng)債券（下稱“專項(xiàng)債”）規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，債務(wù)余額近19萬億元。這筆巨額資金無疑對(duì)穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮積極作用，但如何更好地發(fā)揮資金效應(yīng)成為政府、市場(chǎng)共同關(guān)心的話題。
近期不少市縣相繼披露了去年預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告（下稱“審計(jì)報(bào)告”），其中，多數(shù)地方對(duì)專項(xiàng)債使用管理情況進(jìn)行審計(jì)，包括貴陽、泰州、常州等地方均發(fā)現(xiàn)去年大額專項(xiàng)債資金閑置問題，一些地方專項(xiàng)債資金被挪用至償還舊債等，還有些地方發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)債資金未納入預(yù)算、超進(jìn)度撥付、多付資金、未落實(shí)績(jī)效管理等問題。
多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，官方已經(jīng)高度重視上述問題，并采取一系列舉措，比如7月在全國(guó)全面推廣專項(xiàng)債穿透式監(jiān)測(cè)，通過信息化手段及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，督促資金高效使用等。今年穩(wěn)增長(zhǎng)壓力較大，為此上半年發(fā)行3.4萬億元新增專項(xiàng)債，速度前所未有，為了充分發(fā)揮資金效益，上述問題應(yīng)該引起重視。
資金閑置“頑疾”再現(xiàn)
自從2015年專項(xiàng)債問世以來，專項(xiàng)債規(guī)?？焖倥噬?，為應(yīng)對(duì)疫情沖擊，加大穩(wěn)投資力度，2020年之后連續(xù)三年新增專項(xiàng)債規(guī)模超過3萬億元。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至今年5月底，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額約18.9萬億元。
這筆巨額專項(xiàng)債資金主要投向交通、市政等重大基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，是政府促進(jìn)投資、帶動(dòng)消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需、促就業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)的重要舉措，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)揮重要作用。
為了用好這筆巨額資金，近些年大多數(shù)地方審計(jì)會(huì)專門對(duì)當(dāng)?shù)貙ｍ?xiàng)債資金發(fā)行管理使用情況進(jìn)行審計(jì)，并在上述審計(jì)報(bào)告中披露。第一財(cái)經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，部分專項(xiàng)債項(xiàng)目資金閑置問題是多地審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)的一大共性問題，而這也是老問題。
貴州省貴陽市審計(jì)報(bào)告指出，去年部分項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，專項(xiàng)債資金閑置。貴陽市衛(wèi)生健康局及息烽縣等4個(gè)地區(qū)6個(gè)專項(xiàng)債項(xiàng)目未按期開工、完工、未按績(jī)效目標(biāo)完成工程進(jìn)度等，造成資金閑置，涉及約8.7億元。六盤水市審計(jì)報(bào)告稱，去年當(dāng)?shù)匦略鰧ｍ?xiàng)債資金閑置4000萬元。
江蘇省泰州市審計(jì)報(bào)告稱，當(dāng)?shù)貍€(gè)別政府專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)緩慢。2020年6月以來，泰州市財(cái)政局共撥付市交產(chǎn)集團(tuán)海軍南路綜合停車場(chǎng)項(xiàng)目政府專項(xiàng)債資金6600萬元。截至2022年3月底，項(xiàng)目主體工程尚未開工。
江蘇省常州市審計(jì)報(bào)告也指出，該市第七人民醫(yī)院二期工程項(xiàng)目于2021年8月獲得專項(xiàng)債資金3500萬元，至2022年3月末尚未使用。
多位地方債專家告訴第一財(cái)經(jīng)，專項(xiàng)債資金閑置導(dǎo)致政府白白支付利息，而且影響債券資金對(duì)有效投資的拉動(dòng)，也為未來債券資金償還埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。而導(dǎo)致專項(xiàng)債資金閑置的一大主因，是部分專項(xiàng)債項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不扎實(shí)，比如，為了獲得額度倉促申報(bào)不具備開工條件的項(xiàng)目等，最終導(dǎo)致“錢等項(xiàng)目”。
為了穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，今年專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度之快前所未見。根據(jù)最新公開發(fā)債數(shù)據(jù)，今年上半年全國(guó)地方政府新增專項(xiàng)債規(guī)模約3.4萬億元，比去年同期增加約2.4萬億元。其中，6月份地方發(fā)行新增專項(xiàng)債約1.37萬億元，創(chuàng)近些年單月新高。專項(xiàng)債密集提速發(fā)行，這也使得資金閑置等問題更加受到關(guān)注。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院政府績(jī)效研究中心王澤彩研究員告訴第一財(cái)經(jīng)，一些地方由于優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備明顯不足，“拍腦門”“短平快”“亂攤派”加劇了債券資金使用的不規(guī)范性，出現(xiàn)使用違規(guī)、滯留國(guó)庫、長(zhǎng)期閑置等。專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)際落地不及預(yù)期，不利于形成實(shí)物工作量，導(dǎo)致投資增速明顯慢于專項(xiàng)債發(fā)行速度，削弱了專項(xiàng)債對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐作用。項(xiàng)目收益難以覆蓋本息，地方政府對(duì)“借新還舊”形成依賴，進(jìn)一步增加地方政府債務(wù)規(guī)模與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
多舉措規(guī)范專項(xiàng)債使用
其實(shí)，近些年專項(xiàng)債資金閑置問題早已受到財(cái)政部等重視，近些年采取了不少硬舉措來解決這一問題。比如，今年專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)時(shí)間大幅提前，而且審核更加嚴(yán)格，這使得地方可以把項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作做得更加扎實(shí)。財(cái)政部7月份在全國(guó)全面推廣穿透式監(jiān)測(cè)，通過信息化手段，穿透了解項(xiàng)目單位建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況，可以及時(shí)糾正資金閑置問題。另外，財(cái)政部、各省財(cái)政廳等建立了專項(xiàng)債支出進(jìn)度通報(bào)預(yù)警，督促進(jìn)度慢的地方改進(jìn)，否則削減未來專項(xiàng)債額度。
另外，財(cái)政部去年已經(jīng)出臺(tái)指引，允許并規(guī)范閑置專項(xiàng)債資金調(diào)整至其他符合要求的成熟項(xiàng)目，以充分發(fā)揮專項(xiàng)債資金效應(yīng)。此前不少省份依規(guī)調(diào)整了部分專項(xiàng)債項(xiàng)目資金用途。
不少省份建立了專項(xiàng)債閑置資金超期收回機(jī)制。比如，山西對(duì)專項(xiàng)債資金下達(dá)項(xiàng)目單位12個(gè)月后仍未支出及其他閑置或違規(guī)使用的專項(xiàng)債資金，統(tǒng)一收回并按程序調(diào)整用于其他急需資金的項(xiàng)目。
除了資金閑置問題外，一些地方還披露了專項(xiàng)債資金違規(guī)使用等問題。
對(duì)于專項(xiàng)債投向，財(cái)政部早已設(shè)立正面清單和負(fù)面清單，嚴(yán)禁將專項(xiàng)債資金用于置換存量債務(wù)、樓堂館所、形象工程和政績(jī)工程以及非公益性資本支出項(xiàng)目，依法不得用于經(jīng)常性支出。
中國(guó)社科院大學(xué)教授吉富星告訴第一財(cái)經(jīng)，近年來，“資金等項(xiàng)目”、資金違規(guī)使用等問題已得到很大改善，但今年進(jìn)度加快后，少部分地方前期工作不扎實(shí)、使用管理跟不上等因素導(dǎo)致一些局部問題。
此外，一些地方審計(jì)報(bào)告還發(fā)現(xiàn)，部分地方存在專項(xiàng)債資金收支及項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的收益未納入預(yù)算管理、超進(jìn)度撥付資金、多付資金及未按規(guī)定設(shè)置專戶等問題。
為了充分發(fā)揮專項(xiàng)債資金穩(wěn)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，盡快形成實(shí)物工作量，國(guó)務(wù)院要求各地力爭(zhēng)在8月底前將3.45萬億元專項(xiàng)債基本使用完畢。各省份也按照這一部署，加快撥付專項(xiàng)債資金，盡快發(fā)揮債券資金穩(wěn)投資補(bǔ)短板效應(yīng)。
專項(xiàng)債績(jī)效管理需強(qiáng)化
為了提高專項(xiàng)債資金效益，去年財(cái)政部印發(fā)了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》，對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目資金績(jī)效實(shí)行全生命周期管理，涵蓋事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“舉債必問效、無效必問責(zé)”。
不過一些地方審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目績(jī)效管理沒有真正落實(shí)到位。
山東省萊陽市審計(jì)報(bào)告指出，部分專項(xiàng)債項(xiàng)目未按規(guī)定開展事前績(jī)效評(píng)估。未對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審核批復(fù)。未對(duì)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控。福建省福州市審計(jì)發(fā)現(xiàn)，去年政府債務(wù)尚未納入績(jī)效管理。
王澤彩告訴第一財(cái)經(jīng)，審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)的問題是地方政府對(duì)專項(xiàng)債“重發(fā)行、輕管理”的具體表現(xiàn)。對(duì)專項(xiàng)債績(jī)效實(shí)施管理是解決這些問題的重要抓手。
不少省市相繼出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐膶ｍ?xiàng)債資金績(jī)效管理辦法。比如，采納上述審計(jì)意見，福州市財(cái)政局印發(fā)《政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》，通過全周期績(jī)效管理，推動(dòng)提升債券資金配置效率和使用效益。
王澤彩建議，各地要強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向下的項(xiàng)目識(shí)別準(zhǔn)備，健全完善專項(xiàng)債項(xiàng)目庫。對(duì)于適宜采用政府專項(xiàng)債模式發(fā)行，有科學(xué)的可行性分析、細(xì)致的初步設(shè)計(jì)及概算，完備的資金平衡方案，可量化的過程和目標(biāo)，能產(chǎn)生較高經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排入庫和批復(fù)債券規(guī)模。
“在資金跟著項(xiàng)目走、項(xiàng)目跟著規(guī)劃走的要求下，將績(jī)效理念與管理方法融入專項(xiàng)債項(xiàng)目的整個(gè)生命周期，通過事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用，確保項(xiàng)目執(zhí)行可查、可控和資金使用有理、有效?！蓖鯘刹收f。
他建議，依據(jù)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意見，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層級(jí)的專項(xiàng)債績(jī)效指標(biāo)體系，加快啟動(dòng)事后績(jī)效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)與評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，嚴(yán)格激勵(lì)相容和終身問責(zé)機(jī)制，壓實(shí)地方政府債務(wù)資金使用與償還的主體責(zé)任。
除了提高今年已發(fā)行專項(xiàng)債資金效應(yīng)外，下半年專項(xiàng)債增量政策也受到業(yè)內(nèi)關(guān)注。由于上半年基本把今年新增專項(xiàng)債額度發(fā)完，下半年新增專項(xiàng)債發(fā)行存在“空窗期”。為了支撐基建投資，多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，下半年可以考慮動(dòng)用存量專項(xiàng)債額度，或者提前下達(dá)并使用2023年部分專項(xiàng)債額度。
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