正視差距 加大新一輪湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)力度
——新一輪湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)調(diào)研報(bào)告
（決策咨詢報(bào)告77期）
湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)是省委、省政府貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快推進(jìn)全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。為貫徹落實(shí)新一輪湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略部署，為省委、省政府做好新一輪開(kāi)發(fā)提供決策參考，省統(tǒng)計(jì)局專門(mén)赴大湘西部分市州縣和湖北恩施州進(jìn)行調(diào)研，并組織了小型問(wèn)卷調(diào)查。通過(guò)實(shí)地調(diào)研和問(wèn)卷調(diào)查，傾聽(tīng)了基層呼聲，初步摸清了大湘西開(kāi)發(fā)以來(lái)湘西地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本情況和主要困難，如實(shí)記錄了當(dāng)?shù)貙?duì)加快湘西新一輪開(kāi)發(fā)的迫切愿望和需求。
一、從問(wèn)卷調(diào)查情況來(lái)看，湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)任重道遠(yuǎn)
本次調(diào)查范圍為邵陽(yáng)市、懷化市和湘西自治州，分別從三個(gè)市州各隨機(jī)選擇政府部門(mén)工作人員、人大代表和政協(xié)委員等50人進(jìn)行匿名問(wèn)卷調(diào)查。共發(fā)放問(wèn)卷150份，有效問(wèn)卷為138份。綜合問(wèn)卷調(diào)查情況，有如下幾個(gè)特點(diǎn)：
1、湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)成效顯著
一是湘西開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略深入人心。調(diào)查顯示，在回答“您對(duì)省委、省政府部署的湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略政策是否了解”時(shí)，有89.2%的調(diào)查對(duì)象回答“非常了解”、“了解”和“基本了解”。這表明，湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略在社會(huì)公眾中形成廣泛影響，得到普遍關(guān)注。
二是湘西開(kāi)發(fā)工作深入推進(jìn)。在回答“您對(duì)省委、省政府關(guān)于湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)扶持政策，以及有關(guān)項(xiàng)目的安排和落實(shí)情況是否滿意”時(shí)，有78.3%的調(diào)查對(duì)象回答“很滿意”、“滿意”、“基本滿意”。這表明，一系列湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)扶持政策的出臺(tái)和貫徹落實(shí)，得到了廣大干部群眾的支持和擁護(hù)，為推動(dòng)湘西地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了較大貢獻(xiàn)，對(duì)人民生活也有了較大改善。但也有21.7%的調(diào)查對(duì)象回答“不滿意”，這也表明當(dāng)?shù)攸h委、政府在湘西開(kāi)發(fā)政策、項(xiàng)目的執(zhí)行、落實(shí)方面還有很多工作要做。
2、湘西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距拉大
在回答“您認(rèn)為“十一五”以來(lái)湘西地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與全省、環(huán)長(zhǎng)株潭地區(qū)的差距是否拉大”時(shí)，回答“拉大了”的占調(diào)查對(duì)象的比重高達(dá)87.7% 。結(jié)果顯示，社會(huì)各界在充分肯定“十一五”以來(lái)湘西開(kāi)發(fā)工作取得積極進(jìn)展的同時(shí)，也反映出湘西地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平仍然較低，與全省、環(huán)長(zhǎng)株潭地區(qū)存在較大差距，加大湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)任重道遠(yuǎn)。
3、多重因素導(dǎo)致發(fā)展差距拉大
在書(shū)面回答“如果您認(rèn)為差距擴(kuò)大，主要原因有哪些”時(shí)，調(diào)查對(duì)象普遍認(rèn)為原因有三：
一是自身發(fā)展條件相對(duì)較差。湘西地區(qū)自然地理?xiàng)l件差，區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，重大投資項(xiàng)目少，投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)力非常有限。在主體功能區(qū)劃方面，湘西地區(qū)為多層限制開(kāi)發(fā)區(qū)，產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)受到較大限制。
二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)落后。湘西地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量小，同等增速或略高于全省平均水平不足以縮小與全省、環(huán)長(zhǎng)株潭地區(qū)的差距；財(cái)政收支規(guī)模太小，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度太弱;人均收入較低，消費(fèi)需求小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足。相當(dāng)一批發(fā)展有潛力的中小企業(yè)、特色企業(yè)很難得到政策、資金的支持。生態(tài)、人文和旅游資源雖有優(yōu)勢(shì)，但現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)力不強(qiáng)。勞動(dòng)力素質(zhì)不高，人才資源需求缺口較大。
三是政策扶持相對(duì)劣勢(shì)。一方面，與湘西周邊的貴州、重慶、湖北等西域比較，西部地區(qū)實(shí)行更大、更多的優(yōu)惠政策，湘西在產(chǎn)業(yè)政策、行政審批政策、稅收政策、金融扶持政策等都沒(méi)有明顯優(yōu)勢(shì)，投資的集聚效應(yīng)難以形成。另一方面，全省“長(zhǎng)株潭”兩型社會(huì)建設(shè)、“3 5”城市群建設(shè)、湘南地區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略等一系列重大戰(zhàn)略決策的實(shí)施，湘西地區(qū)普遍有種傾斜優(yōu)惠被“對(duì)沖”，地位有被“邊緣化”的感覺(jué)。此外，湘西開(kāi)發(fā)還存在一些優(yōu)惠政策、資金、項(xiàng)目落實(shí)執(zhí)行不到位的情況。
值得一提的是，調(diào)查對(duì)象還在問(wèn)卷中寫(xiě)到，“湘西地區(qū)部分干部思想觀念滯后、領(lǐng)頭發(fā)展氣氛不濃，積極性、主動(dòng)性欠佳，也是造成湘西地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距拉大的重要原因之一。”
4、對(duì)加快新一輪湘西開(kāi)發(fā)愿望迫切
在書(shū)面回答“您對(duì)省委、省政府實(shí)施的新一輪湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)有什么好的建議”時(shí)，調(diào)查對(duì)象提出了許多建議，迫切建議在以下幾個(gè)方面有所作為：
一是加大扶持力度。要出臺(tái)更加有力的政策，在投資、行政審批、金融、財(cái)稅、人才引進(jìn)等方面支持湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)。要根據(jù)新時(shí)期湘西地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新特點(diǎn)，研究制定湘西開(kāi)發(fā)新一輪規(guī)劃，明確新的思路、方向、重點(diǎn)和政策。要加快湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)立法工作，盡快形成長(zhǎng)效機(jī)制。
二是突出扶持重點(diǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；產(chǎn)業(yè)建設(shè)方面，重點(diǎn)扶持生態(tài)文化、旅游、特色農(nóng)業(yè)、邊貿(mào)物流等符合湘西發(fā)展實(shí)際的特色產(chǎn)業(yè)；金融財(cái)稅方面，要加大信貸力度、提高稅收地方分成比例，降低或減免項(xiàng)目建設(shè)資金地方配套比例；生態(tài)建設(shè)方面，逐步建立穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
三是支持園區(qū)建設(shè)。要增加用地指標(biāo)，優(yōu)先安排園區(qū)建設(shè)用地，減免建設(shè)過(guò)程中上交省里的規(guī)費(fèi)，支持發(fā)展勢(shì)頭好的工業(yè)園區(qū)升級(jí)國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)。要在重大項(xiàng)目建設(shè)布局給予支持，如支持懷化石煤綜合利用項(xiàng)目、西部中藥谷項(xiàng)目、農(nóng)產(chǎn)品博覽中心，以及湘西州錳鋅釩新材料基地等。
四是加大對(duì)口支援。要在教育、衛(wèi)生、科技、扶貧等方面組織省直部門(mén)、高校、科研院所以及發(fā)達(dá)地區(qū)市縣對(duì)湘西地區(qū)開(kāi)展對(duì)口支援。
二、從實(shí)地調(diào)研情況來(lái)看，新一輪湘西開(kāi)發(fā)還需“給力”
在問(wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，還通過(guò)實(shí)地調(diào)研、召開(kāi)多種形式的座談會(huì)，獲得了湘西地區(qū)基本情況及第一手素材，知曉了當(dāng)?shù)馗刹咳罕妼?duì)加快新一輪發(fā)展的呼聲。對(duì)于來(lái)自湘西地區(qū)的第一手資料，我們?nèi)鐚?shí)整理，供省委、省政府及相關(guān)部門(mén)決策時(shí)參考。
（一）湘西地區(qū)發(fā)展的基本情況
湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)范圍包括湘西自治州、懷化市、張家界市、邵陽(yáng)市及永州市的江華、江永兩縣，共39個(gè)縣（市、區(qū)）。常住人口1648.49萬(wàn)，占全省的比重為25.1%；土地面積7.87萬(wàn)平方公里，占全省的37.2%；現(xiàn)有國(guó)家和省扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣30個(gè)，占全省的68.2%；有1個(gè)民族自治州、7個(gè)民族自治縣、占全省少數(shù)民族縣的100%。湘西地區(qū)是我省巖溶山地分布區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)和貧困人口集中區(qū)。同時(shí)也是承接?xùn)|西部、連接長(zhǎng)江和珠三角、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的樞紐區(qū)，在全國(guó)具有極其重要的戰(zhàn)略地位。
自2004年省委省政府實(shí)施湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，湘西地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了顯著成效，是湘西地區(qū)歷史上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最快、城鄉(xiāng)面貌變化最大、人民群眾得實(shí)惠最多的時(shí)期。2005年至2010年，湘西地區(qū)各市州及江華和江永兩縣的生產(chǎn)總值均連續(xù)五年保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，超額完成了年均增長(zhǎng)10%的規(guī)劃目標(biāo)。2010年，湘西地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)2024.30億元，占全省GDP總量的比重為12.6%，“十一五”時(shí)期年均增長(zhǎng)12.8%，人均生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)12.0%。在總量擴(kuò)張、速度加快的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，發(fā)展的質(zhì)量和效益明顯提高。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2005年的23:30:47調(diào)整為2010年的19:38:43，第二產(chǎn)業(yè)提高8個(gè)百分點(diǎn)。2010年財(cái)政收入達(dá)到167.62億元，年均增長(zhǎng)21.3%，占全省財(cái)政總收入的比重為8.9%，39個(gè)縣（市、區(qū)）財(cái)政收入普遍提前兩年實(shí)現(xiàn)增收3000至5000萬(wàn)元的目標(biāo)?！笆晃濉睍r(shí)期湘西地區(qū)固定資產(chǎn)投資總量4475.29億元，占全省五年累計(jì)投資總量的比重為14.6%；年均增長(zhǎng)35.2%，比全省快4.4個(gè)百分點(diǎn)。2010年湘西地區(qū)社會(huì)消費(fèi)品零售總額736.46億元，占全省的比重為12.6%。
湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)雖然取得顯著成就，但發(fā)展水平與全省平均水平相比還是有差距。如“十一五”時(shí)期，湘西地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速比全省平均水平慢1.2個(gè)百分點(diǎn)；2010年，湘西地區(qū)生產(chǎn)總值占全省的比重較2005年下降1個(gè)百分點(diǎn)。
（二）湘西地區(qū)對(duì)新一輪開(kāi)發(fā)的期盼與建議
1、政策措施要更“給力”
一是抓住武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)的機(jī)遇加快發(fā)展，實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，建立湘西開(kāi)發(fā)的長(zhǎng)效機(jī)制；統(tǒng)籌長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)和武陵山區(qū)（大湘西開(kāi)發(fā)）發(fā)展，以重視長(zhǎng)株潭的高度重視武陵山區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)工作。全面貫徹落實(shí)《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020年）》，積極對(duì)接國(guó)家第二輪整體連片扶貧攻堅(jiān)，打好集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，在機(jī)制、體制上先行先試。創(chuàng)新扶貧攻堅(jiān)模式，可實(shí)施“領(lǐng)導(dǎo) 綜合部門(mén) 經(jīng)濟(jì)部門(mén) 金融部門(mén) 大專院校 大型企業(yè) 科研單位”的扶貧模式。
二是加大對(duì)湘西開(kāi)發(fā)的政策支持力度，在資金、項(xiàng)目、財(cái)政、金融、人才等方面，有針對(duì)性的給予更多的傾斜，出臺(tái)含金量高的配套扶持政策；相關(guān)優(yōu)惠政策一定要落實(shí)到位；減少市州縣政策和資金的配套負(fù)擔(dān)比重；同時(shí)要加大國(guó)家、省、市州之間政策的協(xié)調(diào)度和公開(kāi)透明度。
三是積極爭(zhēng)取國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償政策，并及時(shí)出臺(tái)配套政策，充分肯定湘西地區(qū)在保護(hù)生態(tài)上作出的貢獻(xiàn)，體現(xiàn)湘西地區(qū)在構(gòu)建全省生態(tài)屏障中的重要地位，將其建設(shè)成為“綠色湖南”的重要區(qū)域和窗口。要健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建議在湘西地區(qū)設(shè)立國(guó)家級(jí)碳匯交易中心，設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金。
四是實(shí)施有區(qū)別的政績(jī)考評(píng)辦法。修改考核目標(biāo)與方向，由偏重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)考核向經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、人文目標(biāo)綜合考核轉(zhuǎn)移，確保湘西地區(qū)與長(zhǎng)株潭地區(qū)交錯(cuò)有序發(fā)展，切實(shí)解決“指揮棒”、“風(fēng)向標(biāo)”的問(wèn)題。
2、財(cái)稅金融要有創(chuàng)新
一是加大轉(zhuǎn)移支付力度。在數(shù)額上要有傾斜。將湘西地區(qū)人民群眾生活困難、公共服務(wù)成本高、欠賬多、基本建設(shè)成本高、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度低等因素作為計(jì)算對(duì)湘西地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的重要參考因素，并加大權(quán)重。具體在計(jì)算均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族轉(zhuǎn)移支付、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制補(bǔ)助資金時(shí)，確保給與湘西地區(qū)的每項(xiàng)年均增長(zhǎng)不低于當(dāng)年中央對(duì)省的增長(zhǎng)水平，超過(guò)增長(zhǎng)水平的按實(shí)際計(jì)算結(jié)果安排。在產(chǎn)業(yè)上，要從財(cái)政貼息、安排產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金及向上爭(zhēng)取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面給予特殊扶持，特別是在安排省工業(yè)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)發(fā)展資金、旅游發(fā)展資金等有關(guān)專項(xiàng)資金中，湘西地區(qū)占全省的份額不低于20%。在生態(tài)補(bǔ)償上，省級(jí)財(cái)政應(yīng)足額安排轉(zhuǎn)移支付，從經(jīng)濟(jì)上保護(hù)湘西地區(qū)落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃的積極性，保障湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)的正確方向。對(duì)湘西地區(qū)因保護(hù)生態(tài)、限制開(kāi)發(fā)而造成的財(cái)政減收給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
二是完善財(cái)政稅收體制。一方面，省與湘西地區(qū)共享收入分成上多照顧湘西地區(qū)。稅收上，對(duì)來(lái)自湘西地區(qū)產(chǎn)生的稅收（增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅五個(gè)稅種省與地方分享部分）多留給湘西地區(qū)；在基金和非稅收入上，對(duì)湘西地區(qū)按照國(guó)家政策規(guī)定收取的基金收入和非稅收入（教育附加、農(nóng)土資金收入、訴訟費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)收入）多向湘西地區(qū)傾斜。另一方面，適當(dāng)提高湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)扶持項(xiàng)目稅收分成市、縣比例。如懷化水電企業(yè)稅收除增值稅外，其它稅收多留給當(dāng)?shù)?。此外，在社?huì)事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，取消或減少國(guó)家和省安排的公益性、民生性項(xiàng)目由當(dāng)?shù)嘏涮椎馁Y金。
三是加快金融體系建設(shè)。高度重視民族地區(qū)金融體系建設(shè)，實(shí)施有差別的金融幫扶政策。增加湘西地區(qū)信貸額度，增加投放量，改變區(qū)內(nèi)存款外投的現(xiàn)狀；加大信貸支持力度，提高存貸比，優(yōu)先保證湘西地區(qū)金融機(jī)構(gòu)存款主要用于發(fā)放當(dāng)?shù)刭J款。加大湘西地區(qū)金融創(chuàng)新力度。如農(nóng)村信用社改革為商業(yè)銀行，省內(nèi)金融機(jī)構(gòu)在湘西地區(qū)增設(shè)機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)等。著力解決扶貧貸款資金沒(méi)有擔(dān)保抵押、資金很難貸出來(lái)的問(wèn)題。加強(qiáng)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，積極推進(jìn)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)，加大湘西地區(qū)擔(dān)保公司的資金注入力度。積極支持湘西地區(qū)中小企業(yè)上市，適當(dāng)降低民族地區(qū)中小企業(yè)上市的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。
3、產(chǎn)業(yè)建設(shè)要有特色
一是加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。扶持和發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展油料、水果、茶葉、蔬菜、藥材等特色經(jīng)濟(jì)作物，培育幾家省級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)支撐能力，要培養(yǎng)一批素質(zhì)高的農(nóng)機(jī)干部和一批具有較高技能的新型農(nóng)民；提高農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化水平，建設(shè)特色化、規(guī)?；霓r(nóng)產(chǎn)品批發(fā)交易市場(chǎng)，如懷化提出建國(guó)家級(jí)大宗商品交易中心；加快構(gòu)建以農(nóng)民專業(yè)合作社為基礎(chǔ)、骨干企業(yè)為龍頭、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，提高農(nóng)民組織化程度；整合支農(nóng)資金，降低使用成本，提高使用效率。
二是推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)。要加大能源、電力建設(shè)，保證電力供應(yīng)，用電價(jià)格給予適度優(yōu)惠。加大重大項(xiàng)目布局。如支持懷化形成面向西南的機(jī)械制造中心，在懷化布局石煤產(chǎn)業(yè)。如支持湘西州錳鋅釩新材料基地建設(shè)，支持全國(guó)錳物流交易中心建設(shè)，支持省鋁技術(shù)研發(fā)中心建設(shè)。
三是做強(qiáng)文化旅游產(chǎn)業(yè)。對(duì)湘西地區(qū)旅游開(kāi)發(fā)要給與更大的支持，做大做強(qiáng)大湘西地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)圈，打造富有民族特色和地域特色的旅游產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)。要加快景區(qū)飛機(jī)場(chǎng)、高速公路、大型停車(chē)場(chǎng)、星級(jí)廁所等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，要幫助和支持湘西地區(qū)提高對(duì)外開(kāi)放水平，支持湘西地區(qū)與沿海地區(qū)大型央企深入開(kāi)展經(jīng)濟(jì)合作。
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