編者按：新成立的市級工業(yè)園區(qū)管委會，能否在原先縣級政府規(guī)定特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)，再與另外一家燃?xì)馄髽I(yè)簽署特許經(jīng)營協(xié)議？原先被授予特許經(jīng)營權(quán)的燃?xì)馄髽I(yè)，能否以侵權(quán)為由推翻這個(gè)特許經(jīng)營協(xié)議？這個(gè)案例在全國各地星羅棋布的工業(yè)園區(qū)中，非常具有代表性。本案先后經(jīng)歷一審、二審以及再審，結(jié)果令人大跌眼鏡。
來源：廣西法院網(wǎng)
【案號】
一審：（2012）陽民二初字第2號
二審：（2012）百中民一終字第385號
再審：（2013）桂民提字第130號
【指導(dǎo)要旨】
平果華商公司持有的管道燃?xì)饨?jīng)營許可證系經(jīng)田陽縣人民政府授權(quán)取得，田陽新山新能公司取得新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園范圍內(nèi)管道燃?xì)忭?xiàng)目經(jīng)營亦經(jīng)新山管委會授權(quán)同意。平果華商公司持有的管道燃?xì)饨?jīng)營許可證的經(jīng)營范圍是否包含新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園在內(nèi)無法確定，這涉及田陽縣人民政府與新山管委會之間對百色新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園內(nèi)管道燃?xì)忭?xiàng)目的管理職權(quán)劃分問題，由此可見，本案雙方當(dāng)事人的糾紛不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。
【基本案情】
2010年9月15日，田陽縣人民政府根據(jù)建設(shè)部2004年頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三條的規(guī)定，授權(quán)田陽縣市政管理局作為主管部門與原告平果華商公司簽訂田陽縣管道燃?xì)狻短卦S經(jīng)營協(xié)議》。
協(xié)議第三章中的特許經(jīng)營履約擔(dān)保作出了如下約定：“在《特許經(jīng)營協(xié)議》簽訂后的15個(gè)工作日內(nèi)，乙方（平果華商公司）在田陽縣工商局注冊成立新公司，注冊資金壹仟萬元人民幣，乙方注冊成立后，15個(gè)工作日內(nèi)向甲方（田陽縣人民政府）指定的賬戶匯入履約保證金叁佰萬元人民幣”。2010年12月6日，原告平果華商公司在田陽縣工商局注冊成立田陽華商公司，至此，原告為田陽縣行政區(qū)域管道燃?xì)饨y(tǒng)一經(jīng)營企業(yè)，期限30年（含建設(shè)期）。
《特許經(jīng)營協(xié)議》約定：特許經(jīng)營權(quán)行使地域范圍為田陽縣行政區(qū)域內(nèi)。此外，《特許經(jīng)營協(xié)議》還對供氣質(zhì)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)、燃?xì)庠O(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和更新等其他方面做出明確約定。2010年9月15日，田陽縣人民政府向原告頒發(fā)《城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營項(xiàng)目授權(quán)證書》，2010年12月19日，田陽縣發(fā)展和改革局以陽發(fā)改（2010）183號《關(guān)于田陽縣天然氣利用項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)》同意建設(shè)田陽縣天然氣利用項(xiàng)目，2011年1月21日，田陽縣人民政府批復(fù)同意田陽縣燃?xì)饫脤ｍ?xiàng)規(guī)劃。原告按照《特許經(jīng)營協(xié)議》及田陽縣燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃的要求在田陽縣組織投資建設(shè)，進(jìn)行管道建設(shè)等工作。
2009年12月28日，百色市機(jī)構(gòu)編制委員會根據(jù)百色市委文件精神成立新山管委會，2010年2月3日，百色市政府決定成立百色新山投資公司，2010年12月30日，新山管委會與百色市新能燃?xì)庥邢挢?zé)任公司就管道燃?xì)馊雸@經(jīng)營簽訂了《合作框架協(xié)議》，2011年3月16日，新山管委會作出《授權(quán)委托書》，授權(quán)百色新山投資公司代表新山管委會與田陽新山新能公司簽訂《百色新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》，2011年3月20日，田陽新山新能公司向新山管委會提出《關(guān)于要求規(guī)劃燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)用地的申請》。
2012年1月10日，原告以兩被告簽訂《百色新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》就田陽行政區(qū)域內(nèi)的新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園管道燃?xì)夤?yīng)進(jìn)行約定的行為已構(gòu)成對原告管道燃?xì)鈱I權(quán)的侵犯向田陽縣人民法院提起本案訴訟，請求判令兩被告停止對原告管道燃?xì)饨?jīng)營權(quán)的侵害，排除妨礙。
被告田陽新山新能公司、百色新山投資公司辯稱，一、管道燃?xì)饨?jīng)營權(quán)不屬于《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)的排他性權(quán)利，本案應(yīng)定性為侵權(quán)糾紛。二、原告取得經(jīng)營權(quán)是有瑕疵的，原告的取得并沒有通過招標(biāo)、投標(biāo)方式。三、原告起訴被告侵權(quán)不能成立，被告田陽新山新能公司與百色新山投資公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》有合法依據(jù)，新山管委會代表市政府，田陽縣人民政府的具體行政行為不能約束新山管委會。四、本案中雙方之間的爭議只能通過政府進(jìn)一步明確管理區(qū)域或通過相應(yīng)的行政訴訟來解決。
【審判】
田陽縣人民法院一審認(rèn)為：
原告通過與田陽縣人民政府授權(quán)部門簽訂田陽縣管道燃?xì)狻短卦S經(jīng)營協(xié)議》，取得在田陽縣行政區(qū)域內(nèi)的管道燃?xì)鈱I權(quán)，屬有效協(xié)議。關(guān)于被告百色新山投資公司與被告田陽新山新能公司于2011年3月18日簽訂《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》的行為是否對原告構(gòu)成侵權(quán)的問題，根據(jù)原告提供的《田陽縣管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》及田陽縣行政區(qū)域圖證實(shí)，百色新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園的地域位于田陽縣行政區(qū)域范圍之內(nèi)，就本案而言，公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)是經(jīng)營權(quán)人基于與政府簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議而獲得的排他性經(jīng)營利益的權(quán)利，在政府授權(quán)的同一區(qū)域，不能有兩家企業(yè)共同經(jīng)營。
因此，被告百色新山投資公司與被告田陽新山新能公司在原告取得專營權(quán)的田陽縣行政區(qū)域范圍內(nèi)再次訂立《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》，其行為對原告已構(gòu)成侵權(quán)。另外，被告百色新山投資公司作為百色市新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園建設(shè)業(yè)主和政府投資融資平臺，被告同意新山公司作為管道燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)知道只有合法的一級政府才有權(quán)授權(quán)簽訂《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》，在明知授權(quán)主體新山管委會僅是事業(yè)單位而不具備市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的情況下，仍然據(jù)此簽訂《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》，主觀上有明顯過錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)立即停止侵害，故原告的訴訟請求，予以支持。田陽縣人民法院作出（2012）陽民二初字第2號民事判決：被告百色新山投資公司、田陽新山新能公司應(yīng)當(dāng)立即停止對原告平果華商公司、田陽華商公司管道燃?xì)鈱I權(quán)的侵權(quán)行為。案件受理費(fèi)100元，由被告百色新山投資公司、田陽新山新能公司共同負(fù)擔(dān)。
田陽新山新能公司、百色新山投資公司不服一審判決提起上訴，百色市中級人民法院二審認(rèn)為：
市政特許經(jīng)營具有平等主體之間形成的民事法律關(guān)系的特征，其核心權(quán)力特許經(jīng)營權(quán)為新型的財(cái)產(chǎn)權(quán)和準(zhǔn)物權(quán)，具有獨(dú)占性和排他性，該權(quán)利受法律的保護(hù)，侵犯特許經(jīng)營權(quán)，應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)的民事責(zé)任。具體行政行為是行政主體針對特定行政管理對象實(shí)施的行政行為，其特征為從屬法律性、裁定性、單方性、強(qiáng)制性。
被上訴人與田陽縣人民政府簽訂的田陽縣管道燃?xì)狻短卦S經(jīng)營協(xié)議》及上訴人與新山管委會簽訂的《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》，均系協(xié)議雙方的意思自治，不具有單方性和強(qiáng)制性，因此，兩協(xié)議的取得均非具體的行政行為，而是民事行為，兩者發(fā)生矛盾沖突訴至法院，法院有權(quán)依照民事法律的規(guī)定對兩協(xié)議的性質(zhì)及效力進(jìn)行審查。人民法院對兩協(xié)議的審查，符合民事訴訟法的規(guī)定，不違反審判程序，上訴人該上訴的理由不能成立，不予支持。上
訴人主張被上訴人特許經(jīng)營權(quán)的取得途徑違法，可經(jīng)過合法渠道由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)審查處理，該協(xié)議未被撤銷前，具有法律效力，故平果華商公司取得田陽區(qū)域內(nèi)的管道燃?xì)饨?jīng)營權(quán)是否經(jīng)過招投標(biāo)，并不影響該特許經(jīng)營權(quán)的效力，其獨(dú)占性和排他性仍受法律保護(hù)。
新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園由百色市政府直屬管理，享有部分的行政管理職能，但不能改變其事業(yè)單位的性質(zhì)，不能等同于一級人民政府，不能和田陽縣人民政府共享田陽縣的行政區(qū)域范圍內(nèi)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的支配權(quán)和管理權(quán)。管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)具有獨(dú)占性和排他性，百色新山投資公司與田陽新山新能公司在被上訴人已經(jīng)取得特許經(jīng)營權(quán)的情況下，訂立《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》，在田陽縣行政區(qū)域范圍從事管道燃?xì)饨?jīng)營，已構(gòu)成對被上訴人特許經(jīng)營權(quán)的侵害。
關(guān)于本案管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的取得時(shí)間，經(jīng)查，被上訴人取得燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的時(shí)間早于上訴人簽訂《合作框架協(xié)議》的時(shí)間，故上訴人該上訴的理由不能成立。被上訴人與田陽縣人民政府簽訂協(xié)議取得在田陽縣行政區(qū)域范圍內(nèi)的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)，應(yīng)為被上訴人知道或者應(yīng)當(dāng)知道，亦知道或應(yīng)當(dāng)知道只有一級政府才有權(quán)管理、支配特許經(jīng)營權(quán)，但在明知授權(quán)主體新山管委會僅是事業(yè)單位不具有市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的支配管理權(quán)的情況下，仍簽訂《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》，主觀上有過錯(cuò)，應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)的民事責(zé)任。綜上，百色市中級人民法院作出（2012）百中民一終字第385號民事判決：駁回上訴，維持原判。
田陽新山新能公司、百色新山投資公司不服，向檢察機(jī)關(guān)申訴。
廣西壯族自治區(qū)人民檢察院抗訴認(rèn)為：
百色市中級人民法院（2012）百中民一終字第385號民事判決適用法律錯(cuò)誤、審理程序、實(shí)體處分錯(cuò)誤，理由如下：
一、適用法律錯(cuò)誤。百色新山投資公司、田陽新山新能公司在新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園經(jīng)營管道燃?xì)獾男袨椴⒎乔謾?quán)行為，而是依據(jù)行政授權(quán)所開展的合法經(jīng)營行為。被申訴人所取得的特許經(jīng)營權(quán)有重大瑕疵，其合法性存疑。申訴人與被申訴人之間各自所獲得的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)并無沖突，申訴人對被申訴人從無侵權(quán)行為。申訴人的經(jīng)營權(quán)已為百色市政府直接追認(rèn)。
二、超越管轄、遺漏當(dāng)事人，審理活動嚴(yán)重違反法定程序。本案中的法律關(guān)系依法應(yīng)由行政訴訟法所調(diào)整而非民事訴訟法所調(diào)整。由于百色新山投資公司與田陽新山新能公司簽訂《示范園管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》，系基于新山管委會之委托授權(quán)，真正特許田陽新山新能公司在示范園區(qū)內(nèi)經(jīng)營管道燃?xì)忭?xiàng)目之授權(quán)人為新山管委會而非百色新山投資公司，適格被告應(yīng)為新山管委會。
百色新山投資公司、田陽新山新能公司申訴稱，同意檢察機(jī)關(guān)的抗訴意見，認(rèn)為政府部門對某種行為作出的具體行政行為的效力，應(yīng)由政府相關(guān)部門予以確認(rèn)，不是民事行為，不屬于民事訴訟范疇，一、二審判決錯(cuò)誤。請求：1、撤銷百色市中級人民法院（2012）百中民一終字第385號民事判決和田陽縣人民法院（2012）陽民二初字第2號民事判決；2、駁回被申訴人的訴訟請求；3、本案一、二審訴訟費(fèi)用全部由被申訴人負(fù)擔(dān)。
平果華商公司、田陽華商公司答辯稱，二審判決正確，請求予以維持。
廣西高級人民法院再審審理認(rèn)為，本案雙方當(dāng)事人爭議焦點(diǎn)為兩申訴人田陽新山新能與百色新山投資公司的行為是否構(gòu)成侵權(quán)。
首先需要厘清鋁產(chǎn)業(yè)園管委會與田陽縣政府之間的關(guān)系。
根據(jù)百色市人民政府百政函[2009]152號文“關(guān)于同意將田陽新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園作為市級工業(yè)園的批復(fù)”，百色市政府同意將鋁產(chǎn)業(yè)園作為市級工業(yè)園。另，根據(jù)百色市機(jī)構(gòu)編制委員會文件百編[2009]37號文“關(guān)于成立百色新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園管理委員會的通知”，同意成立百色新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園管理委員會，為市政府直屬財(cái)政全額撥款事業(yè)單位，正副職領(lǐng)導(dǎo)按正副處級干部配備。
管委會的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制機(jī)構(gòu)等有關(guān)事項(xiàng)，由百色新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園管理委員會另文請示市機(jī)構(gòu)編制委員會審批?？梢钥吹?，管委會與田陽縣政府之間的關(guān)系（是隸屬關(guān)系還是平級關(guān)系）并不明確，管委會的職權(quán)亦不明確，這些問題應(yīng)由百色市政府及其相關(guān)部門予以解釋，法院不宜直接進(jìn)行認(rèn)定。本案當(dāng)中，百色市政府曾就此問題召集田陽縣政府、管委會進(jìn)行協(xié)調(diào)，且從百色市政府一系列的行為可以看出，百色市政府對于管委會授權(quán)新山公司特許經(jīng)營的做法沒有進(jìn)行否定性的表態(tài)，甚至百色市政府從中還起到了指導(dǎo)、推進(jìn)的工作。
其次，就本案來說，如果按照原審判決認(rèn)定新山公司構(gòu)成侵權(quán)，一旦百色市政府、田陽縣政府、管委會之間達(dá)成一致意見，認(rèn)可管委會授權(quán)新山公司特許經(jīng)營的行為，這就與法院的處理意見之間形成沖突，不僅難以執(zhí)行，而且相當(dāng)于法院通過民事訴訟直接否定了政府的行政權(quán)，不僅依法無據(jù)，效果也不好；反過來，如果判決新山公司不構(gòu)成侵權(quán)，一旦百色市政府、田陽縣政府、管委會之間達(dá)成一致意見，認(rèn)為管委會的授權(quán)錯(cuò)誤，撤銷了管委會給予新山公司的授權(quán)，那么政府行政權(quán)同樣會與法院司法權(quán)之間形成沖突。
最后，本案該如何處理的問題。
百色市機(jī)構(gòu)編制委員會根據(jù)百色市委文件精神成立新山管委會，新山管委會的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制結(jié)構(gòu)等有關(guān)事項(xiàng)亦由百色市機(jī)構(gòu)編制委員會審批是不爭的事實(shí)。同時(shí)，新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園建設(shè)及各類項(xiàng)目（含管道燃?xì)猓┩七M(jìn)的工作也是由百色市人民政府直接指導(dǎo)。平果華商公司雖持有田陽縣人民政府頒發(fā)的管道燃?xì)饨?jīng)營許可證，且新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園也在田陽縣地域范圍內(nèi)，但田陽新山新能公司在新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園投資經(jīng)營管道燃?xì)忭?xiàng)目亦經(jīng)新山管委會許可。
因此，平果華商公司持有的管道燃?xì)饨?jīng)營許可證的經(jīng)營范圍是否包含新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園在內(nèi)，涉及田陽縣人民政府與新山管委會之間對百色新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園內(nèi)管道燃?xì)忭?xiàng)目的管理職權(quán)劃分問題。由此可見，本案雙方當(dāng)事人的糾紛不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。因此，原一、二審判決受理本案并認(rèn)定田陽新山新能公司、百色新山投資公司的行為構(gòu)成侵權(quán)不當(dāng)，依法予以糾正。
廣西高院再審裁定：一、撤銷百色市中級人民法院（2012）百中民一終字第385號民事判決和田陽縣人民法院（2012）陽民二初字第2號民事判決；二、駁回平果華商清潔能源有限公司、廣西田陽華商清潔能源有限公司的起訴。
一審案件受理費(fèi)100元，二審案件受理費(fèi)100元，依照《訴訟費(fèi)用交納辦法》第八條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，免予交納，由一、二審人民法院分別予以退還。
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