官制改革是“王莽改制”中最重要的其中一項(xiàng)改革。自公元8年王莽登基開(kāi)始，為了表示改朝換代，新朝就該有新的氣象，于是王莽根據(jù)《周禮》所載，先后將一大批政府機(jī)構(gòu)和官制改換了名稱(chēng)，如中央官職，大司農(nóng)改羲和、太常改秩宗、大鴻臚改典樂(lè)、少府改共工、水衡都尉改予虞、光祿勛改司中、衛(wèi)尉改太衛(wèi)、中尉改軍正等；地方官職，太守改大尹、都尉改太尉、縣令改宰。同時(shí)在用新名替換了一大批的舊官職外，王莽還新增了多個(gè)全新的官職，如在中央新置大司馬司允、大司徒司直、大司空司若等官職，在地方也新置牧副、監(jiān)副等官職。
王莽改制
且王莽還對(duì)官秩進(jìn)行了更名，《漢書(shū).王莽傳》載“更名秩百名曰庶士，三百石曰下士，四百石曰中士，五百石曰命士，六百石曰元士，千石曰下大夫，比二千石曰中大夫，二千石曰上大夫，中二千石曰卿”?？梢哉f(shuō)，秦漢時(shí)的官職已經(jīng)被王莽改的是“面目全非”，無(wú)論是在官名，還是職能上，新朝較之西漢都有著天翻地覆的變化。
而在之中，尤以西漢時(shí)期“州刺史”的職能變化最大。
西漢武帝年間，因惠帝時(shí)期設(shè)立的監(jiān)察地方的“監(jiān)御史”已不堪大用，他們或玩忽職守，或與地方官互相勾結(jié)，已然成為了地方上的一顆毒瘤。而雖然在文景時(shí)期，西漢的統(tǒng)治階級(jí)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)“監(jiān)御史”的不堪重用，但卻并未將其廢除，只是在文帝十三年，漢文帝以“御史不奉法，下失其職”的理由，繼而“乃遣丞相史出刺，并督監(jiān)察御史”，就是在監(jiān)御史外另外設(shè)置一套全新的地方監(jiān)察制度-丞相史出刺制度，然后負(fù)責(zé)與“監(jiān)御史”一起監(jiān)察地方。
西漢官制
但是這個(gè)方法顯然無(wú)法幫助朝廷徹底且有效的監(jiān)察地方，反而是讓朝廷對(duì)地方的監(jiān)察變得更為的混亂，究其原因在于，監(jiān)御史與丞相史同為地方監(jiān)察官，所以職權(quán)上往往會(huì)出現(xiàn)重疊交叉的情況，因此兩方互相推諉扯皮的事情那是屢屢發(fā)生，如此朝廷對(duì)于地方的監(jiān)察就顯得更羸弱。
于是到了武帝這一代，雄才大略的漢武帝深感此種混亂決不能再持續(xù)下去，于是相繼罷監(jiān)御史、丞相史出刺制度，改行“刺史制”。元封五年，漢武帝“初置刺史部十三州”，將全國(guó)劃分為十三州部，即冀州、青州、兗州、徐州、揚(yáng)州、荊州、豫州、益州、涼州、幽州、并州、交州、司州，每州部為一個(gè)監(jiān)察區(qū)，設(shè)“州刺史”一人，負(fù)責(zé)監(jiān)察所在州部的各郡國(guó)。
西漢十三州
初設(shè)時(shí)，武帝就確立了“州刺史”的六項(xiàng)職責(zé):
1、“強(qiáng)宗豪右，田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡”。如果出現(xiàn)地主豪強(qiáng)違法侵占百姓田地，以強(qiáng)凌弱，以多欺寡的，州刺史有權(quán)監(jiān)督、檢查和糾舉。其目的就是為了遏制地主豪強(qiáng)兼并土地，魚(yú)肉百姓，欺行霸市，橫行鄉(xiāng)里的做法。
2、“二千石不奉詔，遵舊典，倍公問(wèn)私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸”。如果太守等二千石官員不聽(tīng)朝廷的命令，不遵從法令，以權(quán)謀私，誹謗朝廷的詔令，利用手中的權(quán)力去侵吞百姓的財(cái)富，用重稅去搜刮民脂民膏的，州刺史有權(quán)監(jiān)督、檢查和糾舉。其目的就是為了遏制地方高級(jí)官員以權(quán)謀私的不法行為。
西漢太守
3、“二千石不恤疑獄，風(fēng)歷殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祆實(shí)訛言”。如果太守等二千石官員對(duì)案情不明、證據(jù)不充分的案件不管不顧，甚至造成冤案，而在審理案件的時(shí)候又喜歡濫用酷刑的，州刺史有權(quán)監(jiān)督、檢查和糾舉。其目的就是為了遏制地方高級(jí)官員執(zhí)法不公的不法行為。
4、“二千石選署不平，阿附所愛(ài)，敝賢寵玩”。如果太守等二千石官員在替朝廷選撥人才的過(guò)程出現(xiàn)任人唯親，營(yíng)私舞弊的情況，州刺史有權(quán)監(jiān)督、檢查和糾舉。其目的就是為了遏制地方高級(jí)官員任人唯親的不法行為。
西漢疆域圖
5、“二千石子弟恃怙榮勢(shì)，請(qǐng)任所監(jiān)”，如果太守等二千石官員的子弟仗勢(shì)欺人，為害鄉(xiāng)里的，州刺史有權(quán)監(jiān)督、檢查和糾舉。其目的就是為了遏制地方高級(jí)官員子弟違法亂紀(jì)的問(wèn)題。
6、“二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損政令”，如果太守等二千石官員與地主豪強(qiáng)相互勾結(jié)，從中謀取不義之財(cái)?shù)?，州刺史有?quán)監(jiān)督、檢查和糾舉。其目的就是為了遏制地方高級(jí)官員和地主豪強(qiáng)相互勾結(jié)的不法行為。
西漢郡縣地圖
從以上的六條內(nèi)容來(lái)看，武帝時(shí)期的“州刺史”雖與之前的"監(jiān)御史"一樣只有監(jiān)察權(quán)，而無(wú)執(zhí)行權(quán)，但是實(shí)權(quán)卻儼然要比"監(jiān)御史"大的多。在當(dāng)時(shí)，郡國(guó)的長(zhǎng)史、太守等二千官員的政治前途幾乎被"州刺史"一人所左右，官位保與不保，品級(jí)升與不升，全有刺史說(shuō)了算。
如哀帝時(shí)期大臣何武，他在擔(dān)任揚(yáng)州刺史時(shí)“所舉奏二千石長(zhǎng)吏必先露章，服罪者為虧除，免之而已，不服，報(bào)奏之，抵罪或至死”，就是說(shuō)何武這位揚(yáng)州刺史若發(fā)現(xiàn)太守等二千石官員有違法現(xiàn)象，若他認(rèn)罪也就罷了，但是如果不認(rèn)罪，就直接上奏皇帝，或關(guān)押，或處死，總之是不會(huì)讓你好過(guò)。亦如昭帝時(shí)期大臣魏相，他在擔(dān)任揚(yáng)州刺史時(shí)，所在的各郡國(guó)二千石官員就“多所貶退”。
從這些例子可以看出，西漢的州刺史權(quán)力是極大的。也就是如此，久而久之，“州刺史”在地方上開(kāi)始凌駕于郡國(guó)各地方長(zhǎng)官之上，人們開(kāi)始只知有州刺史，而不聞?dòng)刑亍?/p>
西漢十三州刺史部
而到了西漢中期后，西漢的“州刺史”還往往被賦予超出其監(jiān)察權(quán)的職責(zé):
1、賦予兵權(quán)。在當(dāng)時(shí)如果“州刺史”所監(jiān)察的州出現(xiàn)叛亂時(shí)，他們往往會(huì)被賦予統(tǒng)兵之權(quán)，如宣帝時(shí)期，冀州發(fā)生民變，冀州刺史張敞就“以耳目發(fā)起賊名區(qū)處，謀誅渠帥”。
2、安置流民。元帝時(shí)，關(guān)中地區(qū)流民眾多，為了解決流民問(wèn)題，關(guān)內(nèi)侯平當(dāng)就上奏元帝，希望將流民遷往幽州，此時(shí)元帝應(yīng)允，后就下詔“刺史二十石勞徠有意者”。
3、處理少數(shù)民族事務(wù)。如元帝大臣王尊在做益州刺史時(shí)，就被元帝命令讓其“來(lái)徼外，蠻夷歸附其威信”，去安撫益州的少數(shù)民族。
4、商議國(guó)事。元帝時(shí)，漢元帝就曾下詔“召見(jiàn)諸刺史，令房曉以課事，刺史復(fù)以為不可“。
5、賦予追捕權(quán)。昭宣時(shí)期，朝廷賦予了“州刺史”在緊急情況下有權(quán)追捕反叛的諸侯王和處理與諸侯王有關(guān)犯罪的權(quán)力。如昭帝年間，齊孝王孫劉澤欲圖謀反時(shí)，青州刺史雋不疑發(fā)現(xiàn)后，就在沒(méi)經(jīng)過(guò)皇帝的同意下，直接先行逮捕了齊孝王孫劉澤等人，之后才上奏皇帝。
西漢十三州具體位置
自武帝設(shè)立"州刺史"，州刺史的權(quán)力就開(kāi)始被逐漸放大，直至成帝時(shí)期，州刺史這位本是監(jiān)察地方的官職憑借著手中權(quán)力已經(jīng)開(kāi)始明目張膽的干涉地方事務(wù)，可以說(shuō)是權(quán)勢(shì)顯赫。比如成帝時(shí)期，冀州刺史朱博就曾不經(jīng)奏報(bào)就直接將一位秩百石的從事給殺了，想想看，此時(shí)州刺史都能直接擅自殺掉一個(gè)官吏，你說(shuō)他的權(quán)勢(shì)能不大嗎？
當(dāng)然不管如何，終西漢一朝，“州刺史”無(wú)論被賦予多少額外的權(quán)力，也無(wú)論是如何的顯赫。州刺史在本質(zhì)上還是一個(gè)地方的監(jiān)察官，其職責(zé)就是監(jiān)察地方，而非治理地方。不過(guò)到了王莽時(shí)期，這一切就都變了，隨著王莽在推行“王莽改制”的過(guò)程中對(duì)“州刺史”進(jìn)行改革，州刺史的職責(zé)開(kāi)始變了，它開(kāi)始由監(jiān)察官轉(zhuǎn)為地方行政長(zhǎng)官，并擁有了更大，更名副其實(shí)的權(quán)力。
王莽建立新朝后，他先后二次對(duì)“州刺史”進(jìn)行改革:
公元8年正月
1、改“州刺史”為“州牧”。
2、“天下牧守皆以前有翟義、趙明等領(lǐng)州郡，懷忠孝，封牧為男”，賜予州牧“男爵”爵位。
公元14年
1、“置州牧、部監(jiān)二十五人，見(jiàn)禮如三公”，給予“州牧”三公的禮遇。
2、“公氏作牧”，“州牧”必須是爵位為公爵的人才可擔(dān)任，其余皆不可。
3、“皆世其官”，“州牧”允許“世襲罔替”。
禹貢九州圖
以上就是王莽登基后，對(duì)于“州刺史”的兩次重大改革的基本內(nèi)容。從以上的改革內(nèi)容可以看出，改名后的“州牧”，它的政治地位得到了顯著的提高，官秩不但被提為僅次于九卿的上大夫，同時(shí)還被賦予了原只有三公才能享有的禮遇，最后甚至都變成了只有公爵才能擔(dān)任的官職。可以說(shuō)王莽時(shí)期的“州牧”在地位上已近乎等同于三公，可謂是地方上真正的封疆大吏。
且王莽時(shí)期的州牧，不但地位得到了顯著的提高，在職權(quán)上也有了非常大的變化。
第一、治理權(quán)。改名前的“州牧”實(shí)際上無(wú)論怎么變，它的合法權(quán)力就是武帝時(shí)期所定的“奉詔六條察州”，就是只有監(jiān)察權(quán)，而無(wú)治理權(quán)，其他的權(quán)力如統(tǒng)兵權(quán)、安置流民等都只是皇帝臨時(shí)賦予的，而非是永久性的。直到新朝，這些權(quán)力才開(kāi)始慢慢被王莽合法化，且“州牧”也開(kāi)始名正言順的擁有了對(duì)地方的治理權(quán)。
《漢書(shū).王莽傳》載“以大司馬司允費(fèi)興為荊州牧，見(jiàn)，問(wèn)到部方略，興對(duì)曰：“荊、揚(yáng)之民率依阻山澤，以漁采為業(yè)。間者，國(guó)張六管，稅山澤，妨奪民之利，連年久旱，百姓饑窮，故為盜賊。興到部，欲令明曉告盜賊歸田里，假貸犁牛種食，闊其租賦，幾可以解釋安集?！?。
新朝疆域圖
在這段記載中我們可以很明顯的看出新朝的“州牧”已經(jīng)開(kāi)始成為地方上的行政長(zhǎng)官?！皢?wèn)到部方略”，這里的“方略”明顯就是王莽問(wèn)費(fèi)興到任后，該如何對(duì)地方進(jìn)行治理，試想，如果“州牧”沒(méi)有擁有對(duì)地方的治理權(quán)，王莽會(huì)這樣問(wèn)嗎？顯然不會(huì)。
再者后來(lái)費(fèi)興所回答的“興到部，欲令明曉告盜賊歸田里，假貸犁牛種食，闊其租賦，幾可以解釋安集”，這個(gè)答案也可很明顯的看出“州牧”對(duì)地方上的確是有著合法的治理權(quán)的，畢竟“令明曉告盜賊歸田里”這樣的事情，在之前，可是完全就只有太守這樣的地方行政長(zhǎng)官才能做到的事情。
同時(shí)在新朝的文獻(xiàn)記載中，也經(jīng)常出現(xiàn)“群牧...盡力相帥養(yǎng)牧兆民”、“宜急選牧、尹以下，明其賞罰。收合離鄉(xiāng)、小國(guó)無(wú)城郭者，徙其老弱置大城中，積藏谷食，并力固守”這樣的記載，從中我們也可以看出州牧對(duì)郡縣已經(jīng)開(kāi)始有了治理權(quán)，并儼然成為地方上的行政長(zhǎng)官。
王莽劇照
此外，公元21年正月，王莽曾下詔“以州牧位三公，刺舉怠解，更置牧監(jiān)副，秩元士，冠法冠，行事如漢刺史”，意思就是州牧位列三公，且事務(wù)繁忙，對(duì)于地方上的監(jiān)察已經(jīng)有些許松懈，所以為了讓朝廷更好的監(jiān)察地方，朝廷決定再設(shè)“牧監(jiān)副”一職，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)察地方一事情。也就是說(shuō)，這個(gè)時(shí)候，“州牧”已經(jīng)由地方監(jiān)察官轉(zhuǎn)換成了地方行政長(zhǎng)官。
第二、統(tǒng)兵權(quán)。西漢時(shí)“州刺史”雖然有時(shí)也有統(tǒng)兵權(quán)，但那只是暫時(shí)的，只有發(fā)生民變或叛亂的時(shí)候，才會(huì)被賦予，而在平常是沒(méi)有的。到了新朝，改名后的“州牧”開(kāi)始被正式賦予了統(tǒng)兵權(quán)，《漢書(shū).王莽傳》載“莽見(jiàn)四方盜賊多，復(fù)欲厭....，賜諸州牧號(hào)為大將軍”,也就是這個(gè)時(shí)候被賜予大將軍名號(hào)的“州牧”開(kāi)始有了名正言順的統(tǒng)兵權(quán)。
新朝農(nóng)民起義
而在這之后，“莽以王況讖言刑楚當(dāng)興，李氏為輔，欲厭之。乃拜侍中掌牧大夫李棽為大將軍、揚(yáng)州牧，賜名圣，使將兵奮擊?！?、“太師王匡、國(guó)將哀章、司命孔仁、兗州牧壽良、卒正王閎、揚(yáng)州牧李圣亟進(jìn)所部州郡兵凡三十萬(wàn)眾，迫措青、徐盜賊”、“邑至雒陽(yáng)，州郡各選精兵，牧守自將，定會(huì)者四十二萬(wàn)人”等由“州牧”領(lǐng)兵去平叛的事情就已是屢見(jiàn)不鮮。
以上就是王莽時(shí)期“州牧”的具體權(quán)力。當(dāng)然王莽所推行的“州牧制度”，同他推行的其他制度一樣，最終都是以失敗而告終。新朝滅亡后，在公元42年，漢光武帝劉秀就重新將“州牧”改為“州刺史”，同時(shí)原王莽賦予“州牧”的權(quán)力也被一一廢除。
參考文獻(xiàn)：
1.《漢書(shū)·王莽傳》
2.《史記·孝武本紀(jì)》
3.《漢書(shū)·武帝紀(jì)》
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