作者：李竟榕 中國疾病預防控制中心環(huán)境與健康相關產品安全所一、我國預算管理的現狀
我國《預算法》在出臺20年后，于2014年首次進行了修訂、2015年1月1日起執(zhí)行，并于2018年再次進行修訂。進入新世紀以來，我國財政部門進行了一系列的預算體系改革，包括國庫集中支付制度、收支兩條線制度、項目支出績效評價制度等等，預算編制手段不斷革新，預算管理逐漸全面、系統(tǒng)，作為預算主體的事業(yè)單位財務管理水平也不斷提升。2021年，財政部推進增值稅等稅收立法，進一步深化預算管理制度改革，組織開展轉移支付和重大支出政策后評價工作，出臺行政事業(yè)性國有資產管理條例，推動預算管理一體化系統(tǒng)全面上線運行。隨著預算改革不斷推進，現代財政制度標準、要求不斷提高，事業(yè)單位在預算管理及內部控制中的問題也逐漸凸顯。本文闡述了事業(yè)單位預算管理中存在的問題并相應提出對策建議，希望能夠提升事業(yè)單位預算管理水平。二、事業(yè)單位預算管理存在的主要問題
（一）預算管理意識薄弱，對于預算工作的重要性缺乏認識
一些部門和單位受傳統(tǒng)習慣的影響，對部門預算的重視程度不夠、相關意識淡薄，缺乏預算約束觀念，甚至依然存在“拍腦袋”做預算的情況，認為預算只是把財政資金申請到手，至于錢怎么花以后再說。為獲取財政資金而編制預算，預算編制不夠科學合理，加大了預算執(zhí)行難度，導致大量財政經費結轉、結余，財政資金使用效率低下。（二）預算管理體系不健全，相關部門溝通不足
健全的預算管理體系是事業(yè)單位預算管理的核心，而目前我國很多基層事業(yè)單位并沒有建立屬于自己的、行之有效的預算管理制度，造成預算管理工作缺乏依據，預算管理效果不佳。另外，很多預算單位并沒有建立預算管理部門，預算編制工作通常由財務部門牽頭，采取業(yè)務部門編制、財務部門匯總的模式。各業(yè)務部門在預算編制過程中積極性不足，財務部門與業(yè)務部門信息交流不夠充分，編制出的預算往往與實際差異較大，影響預算管理作用的發(fā)揮。（三）預算編制缺乏科學性，前期準備不足、方法簡單、時間短暫
通常財政部門根據事業(yè)單位人員情況核定基本經費中的人員經費，實際工作中很難將人員增長、職稱晉升甚至人員離世撫恤金等種種情況考慮其中，往往導致人員經費不足?；窘涃M中的公用經費是保證事業(yè)單位基本運行的經費，包括單位的水、電、氣、暖、物業(yè)支出以及行政辦公經費等，是一家事業(yè)單位得以正常運行的基礎。而基本經費中的公用經費數額通常由在職職工數量按照一定標準核定，并隨著國家整體經濟情況進行調整。近幾年隨著國家財政的緊張，基本經費中的公用經費一再被壓減，這種整體性的壓減，不能充分考慮單位的實際運行需求。項目支出方面，雖然采用了“項目庫”以及“三年滾動預算”的模式，但實際上一年預算都很難做好，三年預算只是簡單累加或者按比例上浮，顯得尤其空洞。不少事業(yè)單位在申報項目預算時，由于時間緊迫或者重視程度不夠等原因，雖然經過專家論證，但對項目的科學性、可行性的分析論證并不到位，實際執(zhí)行預算時或有不具備實施條件等情況發(fā)生，造成項目預算執(zhí)行難的局面。還有部門項目經費預算是主管部門根據整體情況，在“二上”階段臨時增加給基層預算單位的，這種情況往往時間非常緊迫，項目預算很難細化到位，實際執(zhí)行起來出現的問題就更多，績效目標難以實現。(四）預算執(zhí)行隨意性較大，預算執(zhí)行力度不足
部門預算經全國人大審批，具有較高的法律效力。事業(yè)單位預算作為部門預算的一部分，經主管單位、財政部審核，報全國人大批復后，除非經過特定程序不得隨意更改。但是，多數基層事業(yè)單位在預算執(zhí)行過程中，往往不受預算批復的約束，各經濟分類科目之間隨意調整，基本經費與項目經費互相擠占，部門決算與部門預算偏離較大。預算批復最早通常在每年三月份下達，項目經費的額度下達時間也較晚，這些都影響了預算的執(zhí)行。加之前期預算編制問題等原因，預算執(zhí)行通常較為緩慢，既不能達到工作進度也無法達到序時進度，財政資金大量結轉結余，造成財政資源的浪費。（五）預算考評機制不完善，監(jiān)督體系不健全
很多基層事業(yè)單位并未實行預算執(zhí)行考核機制和激勵機制，沒有將預算執(zhí)行與單位內部部門以及職工個人的績效考核掛鉤，使得預算執(zhí)行缺乏應有的約束性，導致預算編制的科學性、資金使用的效益性、是否存在超預算支出等問題沒有引起足夠關注。另外預算績效評價指標通常過于片面，財政部提供的預算績效評價體系里，各指標設定較為固定并存在一些問題。比如定量指標與定性指標分配不夠科學，客觀評價指標占比較多，主觀評價指標基本沒有，使得預算單位為了完成績效考核而考核，設定的績效目標較為淺顯，并不能真實的反映項目執(zhí)行情況。特別是，有些項目社會效益指標和經濟效益指標難以制定，制定后難以考核，更難以達到促成項目實現經濟和社會效益的初衷。同時，以往基層事業(yè)單位績效考核通常在年度預算執(zhí)行后的決算時間完成，缺乏年度中期的監(jiān)督機制；雖然近一兩年來財政部門引入了中期績效監(jiān)督考核，形成了事前評審、事中監(jiān)督、事后評價的考核機制，但在中期監(jiān)督中發(fā)現的項目執(zhí)行中存在的問題，并沒有形成相應的預算調整和修正措施，監(jiān)督體系仍然不夠健全。三、提升事業(yè)單位預算管理的對策
（一）加強事業(yè)單位對預算管理重要性的認識，引導各部門積極參與預算管理工作
加強對預算管理工作的重視，從根本上轉變觀念，是改善事業(yè)單位預算管理工作的重點。預算管理工作要從局限于財務人員的現狀，改變成為上至單位領導層，中至財務部門、其他職能部門、業(yè)務部門，下至所有工作人員的全員參與局面。微觀實操層面要加強對于管理層財務知識、預算管理的專業(yè)培訓，更好地理解預算編制與預算執(zhí)行之間相互制約的關系，了解各項財務制度對預算管理工作的要求。財務人員不能局限于會計核算、財務管理等工作，還要提升自身綜合素養(yǎng)、加強單位相關業(yè)務知識的學習。業(yè)務人員作為預算編制與執(zhí)行的主要完成者，要提升預算管理的意識、加強相關財務知識的學習。另外，單位領導要加強財務工作與業(yè)務工作之間的協(xié)調，使“業(yè)財融合”落實到實處，預算管理工作在事業(yè)單位的發(fā)展中真正發(fā)揮作用。（二）完善預算管理體系，明確各部門職責分工
事業(yè)單位預算管理工作是一個常態(tài)化的工作，應具備完整的體系，設置專門的預算管理機構或者單獨設置預算管理工作組，統(tǒng)一組織事業(yè)單位的預算管理工作。事業(yè)單位的法定代表人作為單位的第一責任人應擔任預算管理部門或預算管理工作組的負責人，各分管領導及職能、業(yè)務部門負責人分管相應工作，組織制定本單位預算管理規(guī)章制度、審議預算分配方案、審批上報“一上”、“二上”部門預算數據及預算調整事宜、協(xié)調各部門預算執(zhí)行工作、組織中期績效目標監(jiān)測及年終績效目標評估工作等。財務部門要充分發(fā)揮預算工作的牽頭作用，認真學習、深刻理解預算管理相關的政策法規(guī)，及時傳達財政部門及上級單位的政策法規(guī)，將規(guī)章制度切實落實到預算工作的全過程。指導業(yè)務部門編制項目預算并審核、匯總，編制上報本單位“一上”、“二上”預算，制定用款計劃，協(xié)助業(yè)務部門完成預算調整，匯總中期績效目標監(jiān)測及年終績效目標評估數據等。明確業(yè)務部門在預算管理中的職責，如負責提出本部門資金需求申請、預算編制及調整、績效目標申報及考核等。（三）改革預算編制方法提高信息化程度，科學合理安排預算編制時間
財政部門統(tǒng)一下發(fā)預算申報軟件便于各單位申報和匯總，但是各單位在編制部門預算時，信息化程度不夠統(tǒng)一，很多單位只是依靠工作郵箱傳遞信息，依靠人工操作辦公軟件進行合并，效率較低。應加大單位本身的信息化進程，開發(fā)自己的預算申報軟件或者將預算申報內嵌入OA辦公系統(tǒng)等已有信息系統(tǒng)，提高工作效率，還可進一步將會計核算、財務報銷、資產管理與OA辦公、預算申報、績效評價相融合，建立全方位的信息化系統(tǒng)。每年財政部門及一級預算單位安排預算時，預留時間都比較有限，所以事業(yè)單位要加強預算編制的統(tǒng)籌規(guī)劃，改變接到通知才行動、緊緊張張編預算的狀態(tài)。事業(yè)單位應根據自身發(fā)展規(guī)劃，結合人員、崗位、市場、行業(yè)等方面的情況，提前做好預算管理的基礎工作，盡量采取零基預算的方法，與時俱進，充分考慮，靈活安排。（四）完善全面預算管理相關流程，做好預算編制
事業(yè)單位預算的編制，跨度時間較長，涉及范圍較廣，整個過程需要事業(yè)單位的各個部門參與，不是短期內財務部門能夠完成的工作。為確保預算編制工作有序、穩(wěn)定、順利地開展，制定一套適合事業(yè)單位的預算編制流程至關重要。目前，我國預算單位預算編報采取“二上二下”制度，但實際執(zhí)行起來遠不止“二上二下”這么簡單，往往要經過各級預算單位多次調整、反復申報才能形成最后的“二上”。所以，完善全面預算管理相關流程是做好預算編制的關鍵所在。首先，要加強預算編制的統(tǒng)籌規(guī)劃。在經費劃分上合理分配基本經費和項目經費、人員經費和公用經費，充分考慮每年工資上漲、在崗人員數量及工齡增長等因素，足額保障人員經費。公用經費方面，應充分考慮市場客觀環(huán)境而不能簡單依靠上年決算數據甚至按照在崗人數核定，同時防止出現擠占項目經費的情況。項目經費應按照事業(yè)單位的工作任務予以編制，并充分考慮事業(yè)單位自身的發(fā)展需求及新情況對其產生的影響。其次，應建立完善預算單位的信息化管理系統(tǒng)。充分利用內外部資源，及時了解國家相關政策及市場變化，協(xié)調單位內部財務、資產、人事、采購、業(yè)務等部門，形成一整套順暢的信息采集溝通系統(tǒng)。再次，應繼續(xù)優(yōu)化預算編報系統(tǒng)。事業(yè)單位編報部門預算的預算軟件經過這幾年不斷升級，已經進入網絡版階段，使預算編報的時效性及準確率大大提高。但是，預算編報的系統(tǒng)化往往局限于財務上報階段，在此之前各部門的編報往往需要財務人員通過手工方式匯總，工作量大、效率低。所以事業(yè)單位應該建立適合自己單位的預算編報系統(tǒng)，從最初各部門編制開始就通過系統(tǒng)進行，以提高準確性及效率。（五）強化預算執(zhí)行，使預算執(zhí)行率考核落實到實處
為保障機構正常運行，預算單位的基本經費通常在每年一月初下發(fā)，而項目經費在“二下”后才能下發(fā)，通常是每年二月份。而預算批復需要經全國人民代表大會批復，由于會期的安排，造成預算執(zhí)行與預算批復有一至兩個月的時間差，項目預算執(zhí)行與年度計劃也有一個月的時間差。從而導致預算執(zhí)行的時效性降低，預算執(zhí)行的約束性也受到了影響。財政部門撥付預算單位資金，是按照預算單位自己上報的分月用款計劃進行的，分月用款計劃是按照預計資金的實際使用情況進行的；而預算執(zhí)行進度的考核是按照序時進度進行，即六月份需要執(zhí)行率達到50%才算合格。這就造成了預算執(zhí)行率的考核標準與實際工作安排不符，預算執(zhí)行考核流于形式。建議修改預算年度的起止時間，財政部門的預算審核與人民代表大會的預算審批同步進行，新的預算年度從每年三月份開始，以增強預算的嚴肅性及約束力。同時，建議預算執(zhí)行進度的考核，以單位編制的月度用款計劃為基礎，使預算執(zhí)行率考核落實到實處。
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