我國政府財務(wù)報告改革進程相關(guān)文件梳理
從2010年我國制定發(fā)布《2010年度權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編辦法》，到2013年黨的十八屆三中全會《決定》提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”，我國政府會計改革一直沿著引進權(quán)責(zé)發(fā)生制的方向推進。到2014年，國發(fā)〔2014〕63號文《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》發(fā)布，表明我國政府會計改革取得了一定的成果。
2014年國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》，明確了改革的總體目標、主要任務(wù)、具體內(nèi)容及配套措施，確定了改革的時間表和路線圖，標志著此項改革正式啟動。財政部按照黨中央國務(wù)院決策部署，扎實推進相關(guān)工作，取得了階段性進展。
按照（國發(fā)〔2014〕63號）文件要求，在2020年前建立具有中國特色的政府會計準則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，現(xiàn)以時間為主線，對2014年——2020年財政部具體制定印發(fā)的文件進行梳理，方便大家掌握和學(xué)習(xí)。
一、2014年—2015年工作情況
（一）組建政府會計準則委員會。
2015年12月16日，財政部政府會計準則委員會成立并召開第一次全體會議。組建政府會計準則委員會，是財政部黨組為了協(xié)調(diào)推進政府會計改革，建立健全政府會計準則體系所作出的一項重要決定，也是國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》提出的一項重要任務(wù)，目的是在組織上形成強有力的協(xié)調(diào)機制，保證政府會計改革順利。
（二）修訂發(fā)布財政總預(yù)算會計制度。
2015年10月10日，財政部修訂發(fā)布了《財政總預(yù)算會計制度》，自2016年1月1日起實施。這是落實深化要求的一項重要舉措。新制度如期出臺，為下一步推進權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財務(wù)報告制度提供了基礎(chǔ)性制度。
（三）制定發(fā)布政府會計基本準則。
2015年10月23日，樓繼偉部長簽署財政部令第78號，公布《基本準則》，明確自2017年1月1日起正式施行。為建立統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計會計準則體系奠定了基礎(chǔ)。
（四）研究起草政府會計相關(guān)具體準則及應(yīng)用指南。
《基本準則》印發(fā)后，財政部立即啟動了存貨等四項具體準則的研究制定工作。依據(jù)《基本準則》，著手起草四項具體準則，2015年10月份形成了討論稿。在會計司內(nèi)部各處室、單位征求意見和討論基礎(chǔ)上，財政部對四項具體準則討論稿進行了修改完善，形成了征求意見稿。。
2015年11月，財政部印發(fā)了《關(guān)于征求<政府會計準則第××號——存貨（征求意見稿）>四項政府會計具體準則意見的函》(財辦會〔2015〕22號)，就四項準則公開征求意見。
（五）制定發(fā)布政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南。
政府財務(wù)報告包括政府部門財務(wù)報告和政府綜合財務(wù)報告。部門財務(wù)報告由政府部門編制，反映本部門（單位）的財務(wù)狀況和運行情況；政府綜合財務(wù)報告由各級財政部門編制，反映各級政府整體的財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性。
以一個辦法兩個操作指南規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革試點期間的政府財務(wù)報告編制工作。為我國2016—2017年開展政府財務(wù)報告編制試點工作繪就了“施工圖”。
1. 2015年11月16日，財政部發(fā)布《政府財務(wù)報告編制辦法（試行）》（財庫〔2015〕212號 ），本辦法自2017年1月1日起施行。
2. 2015年12月2日，財政部發(fā)布《政府部門財務(wù)報告編制操作指南（試行）》（財庫〔2015〕223號）,本指南自2017年1月1日起施行。
3. 2015年12月2日，財政部發(fā)布《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南（試行）》（財庫〔2015〕224號）,本指南自2017年1月1日起施行。
（六）開展政府資產(chǎn)負債清查核實工作。
發(fā)布三個文件：
1. 2016年1月20日，財政部發(fā)布關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查核實管理辦法》的通知（財資〔2016〕1號）。
2. 2016年1月20日，財政部發(fā)布《財政部關(guān)于開展2016年全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作的通知》財資〔2016〕2號，組織開展2016年全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作，通過資產(chǎn)清查，摸清行政事業(yè)單位“家底”，從資產(chǎn)的數(shù)量、價值、結(jié)構(gòu)、使用狀況等多層面準確反映政府財務(wù)、資產(chǎn)情況，為編制政府綜合財務(wù)報告奠定基礎(chǔ)。
3. 2016年5月26日，財政部發(fā)布《2016年全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作指南》，進一步規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作。本次資產(chǎn)清查以2015年12月31日為清查基準日，清查范圍為2015年12月31日以前經(jīng)機構(gòu)編制管理部門批準成立的、執(zhí)行行政事業(yè)單位財務(wù)和會計制度的各級各類行政事業(yè)單位、社會團體；執(zhí)行民間非營利組織會計制度、并同財政部門有經(jīng)費繳撥關(guān)系的社會團體等單位。財政部于 2016 年 1 月-2016 年 10 月在全國范圍內(nèi)組織開展行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作。
（七）完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法。
2015年12月23日，財政部發(fā)布《財政部關(guān)于進一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》（財資〔2015〕90號），它將與《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查核實管理辦法》一起完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理。
文中提出研究探索將各級主管部門和行政事業(yè)單位代表政府管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)等經(jīng)管資產(chǎn)納入資產(chǎn)管理范疇，與《管理辦法》對資產(chǎn)歸屬等重要問題進行明確，為下一步政府會計改革、編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的綜合財務(wù)報告奠定良好基礎(chǔ)。
（八）開展財政管理信息系統(tǒng)一體化建設(shè)。
規(guī)劃設(shè)計政府綜合財務(wù)報告信息系統(tǒng)。緊密跟進權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革，將財政部門與行政事業(yè)單位作為整體統(tǒng)一考慮，運用“制度+科技” 的手段進行公共財政系統(tǒng)的頂層設(shè)計和整體集成，研究設(shè)計政府財務(wù)報告信息系統(tǒng)，為各級政府部門編報政府財務(wù)報告提供技術(shù)支撐。
二、2016年—2017年主要工作情況
（一）制定發(fā)布政府會計相關(guān)具體準則及應(yīng)用指南。
1. 制定發(fā)布具體準則
2016年7月6日，財政部制定印發(fā)了《政府會計準則第1號——存貨》、《政府會計準則第2號——投資》、《政府會計準則第3號——固定資產(chǎn)》和《政府會計準則第4號——無形資產(chǎn)》（財會〔2016〕12號）（以下簡稱四項具體準則）
四項準則的出臺，是財政部貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度的決策部署的重要舉措，標志著政府會計準則體系建設(shè)工作繼《基本準則》出臺后又邁出了堅實一步，對于進一步規(guī)范政府會計主體的會計核算，提高會計信息質(zhì)量，夯實國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)，保障權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革順利推進具有重要的意義。
為了與《基本準則》生效日期保持一致，四項具體準則在附則中明確規(guī)定自2017年1月1日起施行。但考慮到政府會計具體準則與未來政府會計制度（會計科目和報表等）的配套，與現(xiàn)行會計準則制度的銜接，以及與政府財務(wù)報告編制試點工作協(xié)調(diào)等因素，我們將進一步研究四項具體準則的實施范圍，具體實施范圍和工作安排將由財政部另行通知。
2. 制定發(fā)布應(yīng)用指南
2017年2月21日，財政部制定印發(fā)了《<政府會計準則第3號——固定資產(chǎn)>應(yīng)用指南》（財會〔2017〕4號），與《政府會計準則第3號——固定資產(chǎn)》同步實施。納入政府財務(wù)報告編制試點范圍的各行政事業(yè)單位，在試點工作中應(yīng)當(dāng)參照本應(yīng)用指南所規(guī)定的折舊年限對固定資產(chǎn)計提折舊。
（二）開展政府財務(wù)報告編制試點。
2016年財政部印發(fā)《關(guān)于開展2016年度政府財務(wù)報告編制試點工作的通知》，確定原國土資源部、原國家林業(yè)局等2個中央部門和山西省、黑龍江省、上海市、浙江省、廣東省、海南省和重慶市等7個地方作為首批試點單位，于2017年著手編制上一年度政府財務(wù)報告。
2018年，試點范圍擴大到20個中央部門和20個地方，并選擇4個地方試點編制上下級合并的行政區(qū)政府綜合財務(wù)報告。2019年，試點范圍進一步擴大到40個中央部門和36個地方，并選擇12個地方試點編制上下級合并的行政區(qū)政府綜合財務(wù)報告。
（三）研究建立政府綜合財務(wù)報告分析指標體系。
財政部國庫司開展政府財務(wù)報告分析應(yīng)用體系比較研究，形成政府財務(wù)報告分析指標應(yīng)用體系研究報告。同時設(shè)立課題，研究建立政府財務(wù)報告分析指標體系。
三、2018年—2020年主要工作情況
在試點工作基礎(chǔ)上，全面開展政府綜合財務(wù)報告編制工作，建立健全政府財務(wù)報告分析應(yīng)用體系，制定發(fā)布政府財務(wù)報告審計制度、公開制度等。
（一）制定發(fā)布政府會計相關(guān)具體準則及應(yīng)用指南，基本建成具有中國特色的政府會計準則體系。
財政部在2016年印發(fā)了存貨、投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)四項具體準則和一項固定資產(chǎn)應(yīng)用指南的基礎(chǔ)上，相繼印發(fā)了公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、負債、會計調(diào)整、財務(wù)報表編制和列報、政府和社會資本合作項目合同等6項具體準則和一項政府和社會資本合作項目合同應(yīng)用指南。
1. 2017年4月17日，財政部印發(fā)了《政府會計準則第5號——公共基礎(chǔ)設(shè)施》（財會〔2017〕11號）
2. 2017年7月28日，財政部印發(fā)了《政府會計準則第6號——政府儲備物資》（財會〔2017〕23號）
3. 2018年10月21日，財政部印發(fā)了《政府會計準則第7號——會計調(diào)整》（財會〔2018〕28號）
4. 2018年11月9日， 財政部印發(fā)了《政府會計準則第8號——負債》（財會〔2018〕31號）
5. 2018年12月26日，財政部印發(fā)了《政府會計準則第9號——財務(wù)報表編制和列報》（財會〔2018〕37號）
6. 2019年12月17日，財政部印發(fā)了《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》（財會〔2019〕23號）
7. 2020年12月17日，財政部印發(fā)了《<政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同>應(yīng)用指南》（財會〔2020〕19號）
（二）完善行政事業(yè)單位財務(wù)制度和會計制度、財政總預(yù)算會計制度等。
1. 2018年2月1日，財政部印發(fā)了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》與《行政單位會計制度》《事業(yè)單位會計制度》有關(guān)銜接問題處理規(guī)定的通知（財會〔2018〕3號），制定適用于各級各類行政事業(yè)單位的統(tǒng)一的會計制度，為編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告和健全完善政府財務(wù)報告體系奠定基礎(chǔ)。
2. 1998年，財政部頒布實施《財政總預(yù)算會計制度》，2015年，財政部對該制度進行了修訂完善，制定了現(xiàn)行《財政總預(yù)算會計制度》（2015）并于2016年1月1日起實施，未改變原有制度框架，主要采用“雙分錄”核算政府股權(quán)、債務(wù)事項。財政部于2018年起，著手研究對現(xiàn)行《財政總預(yù)算會計制度》修訂完善，目前，已初步完成新制度的內(nèi)容設(shè)計。
（三）對政府財務(wù)報告編制試點情況進行評估，適時修訂政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南。
1.試點情況總體評估：
總體上講，試點工作比較順利，有效發(fā)揮了探索路子、積累經(jīng)驗的作用，形成了一些可復(fù)制、可推廣的做法。一是組織有序。相關(guān)部門和地方高度重視試點工作，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，做實系統(tǒng)部署，注重業(yè)務(wù)培訓(xùn)，細化會計核算，保證了試點工作的順利推進。二是成效明顯。從匯總數(shù)據(jù)看，基本反映了試點部門、地方的財務(wù)狀況和運行情況，也反映出財務(wù)管理中一些值得重視的問題。就試點單位而言，大家普遍認為，參加試點對于貫徹執(zhí)行新的政府會計制度，加強預(yù)算、資產(chǎn)、績效管理，不斷提升財政財務(wù)管理水平，起到了非常大的牽引作用。
下一步，將按照《改革方案》要求，一是繼續(xù)擴大政府財務(wù)報告編制試點范圍，總結(jié)試點經(jīng)驗，鞏固試點成果。二是加強與審計部門溝通，推動制定政府財務(wù)報告審計制度。三是研究制定適合我國國情的政府財務(wù)報告公開制度。
2.修訂政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南。
（1）2018年3月1日，財政部修訂發(fā)布《政府部門財務(wù)報告編制操作指南（試行）》（財庫〔2018〕29號）,本指南自印發(fā)之日起施行,財政部于2015年12月2日印發(fā)的《政府部門財務(wù)報告編制操作指南（試行）》（財庫〔2015〕223號）廢止。
（2）2018年3月1日，財政部修訂發(fā)布《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南（試行）》（財庫〔2018〕30號）,本指南自印發(fā)之日起施行,財政部于2015年12月2日印發(fā)的《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南（試行）》（財庫〔2015〕224號）廢止。
（3）2019年12月12日，財政部修訂印發(fā)《政府財務(wù)報告編制辦法（試行）》（財庫〔2019〕56號），本辦法自 2020 年 1 月 1 日起施行，財政部于 2015 年印發(fā)的《政府財務(wù)報告編制辦法（試行）》（財庫〔2015〕212 號）同時廢止。
（4）2019年12月12日，財政部修訂印發(fā)《政府部門財務(wù)報告編制辦法（試行）》（財庫〔2019〕57號）， 本指南自 2020 年 1 月 1 日起施行,財政部于2018 年 3 月 1 日印發(fā)的《政府部門財務(wù)報告編制操作指南（試行）》（財庫〔2018〕29 號）同時廢止。
（5）2019年12月12日，財政部修訂印發(fā)《政府綜合財務(wù)報告編制辦法（試行）》（財庫〔2019〕58號）， 本指南自 2020 年 1 月 1 日起施行,財政部于2018 年 3 月 1 日印發(fā)的《政府部門財務(wù)報告編制操作指南（試行）》（財庫〔2018〕30 號）同時廢止。
（四）全面開展政府財務(wù)報告編制工作。
按照《改革方案》要求，2016年財政部印發(fā)《關(guān)于開展2016年度政府財務(wù)報告編制試點工作的通知》，確定原國土資源部、原國家林業(yè)局等2個中央部門和山西省、黑龍江省、上海市、浙江省、廣東省、海南省和重慶市等7個地方作為首批試點單位，于2017年著手編制上一年度政府財務(wù)報告。2018年，試點范圍擴大到20個中央部門和20個地方，并選擇4個地方試點編制上下級合并的行政區(qū)政府綜合財務(wù)報告。2019年，試點范圍進一步擴大到40個中央部門和36個地方，并選擇12個地方試點編制上下級合并的行政區(qū)政府綜合財務(wù)報告。2020年，編制政府財務(wù)報告的中央部門達到108個，地方政府實現(xiàn)全覆蓋。
（五）研究推行政府成本會計。
2019年12月17日，財政部印發(fā)《事業(yè)單位成本核算基本指引》（財會〔2019〕25號），2019年1月1日起實施的新政府會計準則制度較為全面引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，為行政事業(yè)單位全面開展成本核算提供了可行條件和基礎(chǔ)。為準確核算單位運行經(jīng)費、全面反映行政成本，科學(xué)開展政府績效考評提供扎實有效的信息基礎(chǔ)。
基本指引的名稱為何由征求意見稿的《行政事業(yè)單位成本核算基本指引》修改為最終的《事業(yè)單位成本核算基本指引》？
在征求意見過程中，很多反饋意見贊同基本指引對事業(yè)單位的適用性，但對行政單位的適用性提出質(zhì)疑，認為行政單位和事業(yè)單位的職能目標、成本信息需求等差異較大，行政單位的成本核算對象及其范圍難以準確界定，現(xiàn)有費用信息已經(jīng)基本能夠滿足行政單位的相關(guān)需求。經(jīng)研究，我們采納了上述意見，刪除了行政單位成本核算的相關(guān)條款，并將指引名稱調(diào)整為《事業(yè)單位成本核算基本指引》。同時，考慮到《基本指引》關(guān)于成本的基本概念、成本核算的基本原則和方法等對行政單位同樣適用，因此在附則中規(guī)定行政單位開展成本核算工作可以參照執(zhí)行。
（六）建立健全政府財務(wù)報告分析應(yīng)用體系。
政府綜合財務(wù)報告中的相關(guān)信息可作為考核地方政府績效、分析政府財務(wù)狀況、開展地方政府信用評級、編制全國和地方資產(chǎn)負債表以及制定財政中長期規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃的重要依據(jù)。財政部在財務(wù)報告編制指南中，規(guī)定了財務(wù)報告分析內(nèi)容、方法、指標等，以政府綜合財務(wù)報告反映的政府財務(wù)信息為基礎(chǔ)，系統(tǒng)分析政府的財務(wù)狀況、運行成本和財政中長期可持續(xù)發(fā)展水平，識別和管理財政風(fēng)險，政府財務(wù)報告分析應(yīng)用體系初步建立。
（七）制定發(fā)布政府財務(wù)報告審計制度、公開制度。
1. 2020年4月17日，財政部國庫司發(fā)布關(guān)于“政府財務(wù)報告審計制度和公開制度相關(guān)問題研究”征詢意向公告。
2. 2020年9月24日，審計署印發(fā)了《政府財務(wù)報告審計辦法（試行）》，對政府財務(wù)報告審計主體和權(quán)限、審計程序、審計內(nèi)容、審計管轄范圍、項目計劃管理、組織方式等做出規(guī)定，政府財務(wù)報告審計機制正式建立。
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