漢代的刺史制度十分特殊，首先從名稱上講，刺史與州牧這兩個稱呼有多次變動，最初漢武帝元封五年（前108年）首設(shè)十三部刺史，成帝綏和元年（前8年）改為州牧，哀帝建平二年（前5年）又改回刺史，元壽二年（前1年）又稱州牧，建武十八年（42年）州牧再度被改回刺史，一直持續(xù)到漢末中平五年（188年），最后一次變更名稱，又更名為州牧。
刺史與州牧之間出現(xiàn)多次的名稱變化，顯然不是無聊的玩文字游戲，每次的轉(zhuǎn)變都是漢朝中央對這一官職的職權(quán)、性質(zhì)的重新定性，刺史到州牧雖屢有反復(fù)，但其職權(quán)整體是呈上升趨勢，最終在漢末亂世州牧都成了擁兵自重的封疆大吏，敲響了帝國滅亡的警鐘。
東漢十三州圖
最初，漢武帝設(shè)立刺史的目的是設(shè)立一個專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，刺史制度向上追根溯源，戰(zhàn)國有御史監(jiān)察縣政，秦代有御史監(jiān)察郡制，到了漢代也有類似制度沿革下來，文帝時由于因御史“不奉法，下失其職”，又新設(shè)了丞相史一職務(wù)出刺并監(jiān)督監(jiān)察御史，但丞相史并非常設(shè)官職，起到的作用往往有限。到了武帝朝，漢武帝徹底將監(jiān)察制度革新，分天下為十三部，設(shè)十三員刺史，“刺史”一詞其本意為檢舉不法的使者，掌奉詔條察州，秩六百石。
刺史的職責(zé)在《漢官典職儀》中說得清楚：
刺史班宣，周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事，非條所問，即不省。一條，強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石弟子恃怙榮勢，請托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損正令也。
簡單總結(jié)來說，刺史的所有職責(zé)都必須在六條規(guī)定之內(nèi)，這六條除卻第一條針對的是地方豪強(qiáng)，其余的全部是對地方二千石官吏的監(jiān)察職責(zé)，全部不涉及地方行政管理工作，可以說這是一個徹頭徹尾的監(jiān)察官。
漢代揚(yáng)州刺史封泥
漢武帝將刺史的級別設(shè)計為秩六百石，卻要負(fù)責(zé)監(jiān)察二千石的高官，可謂是“以卑臨尊”，清明末清初學(xué)者顧炎武評價這個設(shè)計“此大小相制，內(nèi)外相維之意也”，刺史有監(jiān)察權(quán)而無行政權(quán)，無固定辦公場所，以巡視的方式進(jìn)行監(jiān)察，相當(dāng)于皇帝的使者，相應(yīng)的二千石官員地位更高，可以防止刺史插手地方行政管理，起到互相制約的作用。
在武、昭、宣幾代刺史制度起到了極為積極的作用，刺史大多嚴(yán)格以六條問事，但在西漢后期，皇權(quán)暗弱，地方刺史的職權(quán)得到了加大，首先是監(jiān)察權(quán)的擴(kuò)大，起初刺史的監(jiān)察對象限于地方豪強(qiáng)與二千石官員，在西漢后期六百石的郡吏和縣令也也被納入監(jiān)察范圍，其次刺史得到了薦舉官吏權(quán)，這個舉薦甚至上至九卿級別的高官，“今部刺史，居牧伯之位，乘一州之統(tǒng)，選第大吏，所薦者高至九卿，所惡立退，任職重大”。
西漢十三刺史部
除了職權(quán)的擴(kuò)大，刺史越權(quán)的行為也愈發(fā)司空見慣，在武昭宣之世，雖也有刺史越權(quán)的事件發(fā)生，但往往是權(quán)宜之計，例如昭帝初繼位，齊孝王孫劉澤交結(jié)郡國豪杰謀反，被刺史不疑察覺，搶先抓捕了劉澤，這種情況下刺史雖動用了不屬于刺史的執(zhí)法權(quán)，但先一步破獲謀反的陰謀，屬于對國家有功的事跡，并非惡劣影響。然而在西漢后期，刺史越權(quán)成了普遍現(xiàn)象，“代二千石署吏聽訟”干涉司法權(quán)，“舉錯各以其意，多與郡縣事”呈現(xiàn)地方官化。
由于刺史越權(quán)已成常事，漢朝廷的態(tài)度干脆是默認(rèn)，乃至于覺得木已成舟，現(xiàn)今刺史的職權(quán)已經(jīng)遠(yuǎn)超他們秩六百石的地位，干脆變刺史為州牧，讓刺史名正言順的去當(dāng)“真兩千石”的高官好了。
前丞相方進(jìn)奏罷刺史，更置州牧，秩真二千石，位次九卿。九卿缺，以高第補(bǔ)，其中材則茍自守而已，恐功效陵夷，奸軌不禁。
刺史變州牧，為真兩千石，位次九卿，并且九卿有缺，州牧可補(bǔ)為九卿，刺史變?yōu)橹菽林?，從地位上打破了“以卑臨尊”互相制衡的基礎(chǔ)。不過仍要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)，刺史變州牧是官職大小的變化，漢朝廷仍然是讓州牧行使監(jiān)察權(quán)，并沒有正式授予他們行政或軍事的權(quán)力，至多是對越權(quán)行為不大處罰罷了，真正讓州牧進(jìn)一步膨脹的人是王莽。
王莽
漢哀帝死后王莽擅權(quán)，他為了鞏固自己的地位選擇倚重于州牧，將州牧的任命抓入手中，并且給州牧放開了更大的權(quán)力。
天下牧守皆以前有翟義、趙明等領(lǐng)州郡，懷忠孝，封牧為男，守以附城。又封舊恩戴崇、金涉、箕閎、楊并等子皆為男。
領(lǐng)州郡三字，州與郡并行，昭示著王莽掌權(quán)下州開始行政化，而王莽所做的影響還不止于此，州牧普遍掌軍權(quán)，也是王莽時代開的先例，由于王莽篡漢及其復(fù)古改革失敗，國內(nèi)反叛四起，王莽出于鎮(zhèn)壓叛亂的需要，將十三州牧都授予了大將軍號，這就開了州牧普遍掌軍的先河。
于是置前后左右中大司馬之位，賜諸州牧號為大將軍，郡卒正、連帥、大尹為偏將軍，屬令長裨將軍，縣宰為校尉。
對于漢朝來說王莽作為篡位者，他掌權(quán)時期所做的諸多變動?xùn)|漢一般很少去提，但就事實(shí)而言，王莽掌權(quán)二十余年，他留下影響在東漢初是客觀存在的，具體到州牧權(quán)力的擴(kuò)大，州牧一直延用到建武十八年，整整四十年時間的影響更是不容忽視，劉秀將州牧“復(fù)為刺史，十二人各主一州，其一州屬司隸校尉”，“主一州”三字實(shí)則仍是將各州作為行政單位，而不止是監(jiān)察區(qū)域，可以說漢末的刺史州牧雄踞一方，其實(shí)是王莽開了先例。
漢末群雄圖
從建武十八年到漢末大亂前，光武帝去州牧復(fù)為刺史，一定程度上削弱了王莽以來州牧擴(kuò)大的權(quán)力，但是東漢年間風(fēng)氣變化卻又帶來一個新的問題。
西漢承接戰(zhàn)國與秦代，國家軍事化程度比較明顯，往往以嚴(yán)厲的軍法來約束將吏之間的關(guān)系，其中一點(diǎn)便是連坐法，銀雀山漢簡《守法守令十三篇》記載將吏戰(zhàn)死，士卒獨(dú)自逃還“其法當(dāng)盡斬之”，若大將戰(zhàn)死，五百石以上軍吏不盡力死戰(zhàn)“皆當(dāng)斬”，大將戰(zhàn)死，其近衛(wèi)士兵“皆當(dāng)斬”。
在東漢，軍法已經(jīng)不再如此嚴(yán)厲，史書中不見屬吏連坐而死的記載，然而東漢尚名節(jié)，尚義氣，屬官自發(fā)為長官力戰(zhàn)而死的例子層出不窮。
建武初，平狄將軍龐萌反于彭城，攻敗郡守孫萌。平時復(fù)為郡吏，冒白刃伏萌身上，被七創(chuàng)，困頓不知所為，號泣請曰：“愿以身代府君?！?/p>
蔡諷等追擊于新昌，戰(zhàn)歿，功曹耿耗、兵曹掾龍端、兵馬掾公孫酺以身捍諷，俱歿于陣，死者百余人。
東漢年間關(guān)于屬吏以死救長官的例子很多，此處只舉兩例，劉平愿以身代府君死，功曹、兵曹掾、兵馬掾均以身捍衛(wèi)長官以致于全部戰(zhàn)死，這在東漢可謂是普遍現(xiàn)象，也就是說東漢的地方，長官與屬吏不光光是簡單上下級的關(guān)系，還出現(xiàn)了“君臣之義”，從官為主君而死。這也是為何經(jīng)過漢末黃巾起義，朝廷對地方控制力大不如前后，刺史、郡守下面的從官很快就從帝國官吏這個身份轉(zhuǎn)變過來去效忠自己新的主君。
黃巾起義讓地方勢力徹底坐大
順帝年間帝國內(nèi)部的叛亂已經(jīng)十分嚴(yán)重，這時東漢朝廷就已往往將討除叛亂的責(zé)任交于刺史。
順帝末，楊、徐盜賊起……遣御史中丞北緄將兵督揚(yáng)州刺史尹耀、九江太守鄧顯討之。
告幽州刺史，其令緣邊郡增置步兵，列塞室下。
可以說，重掌軍權(quán)的刺史在權(quán)力上比之漢末的州牧也相差不遠(yuǎn)，區(qū)別只在于此時的叛亂尚未是全國性的，朝廷中央仍然只是把叛亂地區(qū)的軍權(quán)開放，單憑少數(shù)幾個州尚不存在挑戰(zhàn)中央的能力。
黃巾起義爆發(fā)后，涉及八州之地，朝廷對各州刺史全部賦予了更大的軍政權(quán)，這樣一來，擁兵自重的刺史就不再是少數(shù)派，朝廷對地方的控制也就不復(fù)存在，中平五年東漢政府采納了劉焉的建議，最后一次變刺史為州牧，按照嚴(yán)耕望先生對此舉的評價“若就行政權(quán)論之，亦不過予既成事實(shí)以法律之追認(rèn)而已”。
董卓進(jìn)京之后，開啟天下混戰(zhàn)的局面，州牧們實(shí)質(zhì)上都成了一方軍閥，無人真正把朝廷放在眼中，公孫瓚“乃自署其將帥為青、冀、兗三州刺史，又悉置郡縣守令”，袁紹“以長子譚出為青州刺史，以中子熙為幽州牧，外甥高干為并州刺史”，所有州牧，刺史治下都儼然是獨(dú)立王國，東漢的滅亡已經(jīng)是板上釘釘之事了。
袁紹
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