作者：鄒水杰
來源：《歷史評(píng)論》2020年第4期
郡縣制是中央集權(quán)發(fā)展的產(chǎn)物，是大一統(tǒng)國家基本的行政制度，郡縣制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)及作為補(bǔ)充的羈縻、分封等制度的靈活運(yùn)用，有力地促進(jìn)了多民族統(tǒng)一國家的鞏固和發(fā)展。從秦朝開始，中國進(jìn)入了中央集權(quán)時(shí)代，時(shí)稱“海內(nèi)為郡縣，法令由一統(tǒng)，自上古以來未嘗有”。在這個(gè)中央集權(quán)的官僚科層制國家里，以皇帝為首的中央政府負(fù)責(zé)制定治理天下的法令，但貫徹法令和治理百姓主要依賴地方郡縣上下相維、有序運(yùn)作?？たh制自此成為中國古代社會(huì)基本的行政制度，成為2000多年來維系國家統(tǒng)一、促進(jìn)民族融合、保障文明延續(xù)與發(fā)展的重要基礎(chǔ)。漢宣帝曾慨嘆，庶民百姓之所以“安其田里而亡嘆息愁恨之心”，是因?yàn)榭小傲级?。王夫之評(píng)價(jià)說：“郡縣之制，垂二千年而弗能改矣，合古今上下皆安之?！笨梢?，郡縣制的作用可概括為“郡縣治，天下安”。學(xué)界普遍認(rèn)為郡縣制起源于春秋，形成于戰(zhàn)國，全面推行于秦始皇統(tǒng)一天下之后。周振鶴指出，先秦文字中的“縣”有三種意義，反映了早期中國縣制發(fā)展的三階段。從總的歷史發(fā)展趨勢(shì)來看，郡縣制是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的先進(jìn)制度，是春秋戰(zhàn)國時(shí)期各諸侯國變法圖強(qiáng)的產(chǎn)物。西周是宗法分封的時(shí)代。有學(xué)者認(rèn)為西周分封體現(xiàn)了尊奉周天子為天下共主的大一統(tǒng)，但周王不能干涉和管理封國的內(nèi)部事務(wù)，這種大一統(tǒng)只是文化上尊崇周禮的一統(tǒng)。平王東遷后，周王權(quán)威下降，禮法秩序受到破壞，各諸侯國紛紛打著“尊王”的名號(hào)爭奪霸主地位。管仲在齊國率先改革地方行政管理體系，“叁其國而伍其鄙”，初步建立了科層制地方治理體系，有效地維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。西周時(shí)期，各諸侯除了領(lǐng)有直轄區(qū)域外，也將土地封給國中的大夫。大夫封地人口和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同樣會(huì)威脅諸侯的地位。春秋后期，部分諸侯和大夫就思考改變舊有的政治秩序，以防范封建危機(jī)。楚武王滅掉權(quán)國后，改置為縣，是迄今所知最早的縣。晉國韓、趙、魏三家實(shí)力最強(qiáng)的大夫，吸取了分封的教訓(xùn)，在各自的封地上不再分封采邑，而是在邊境地區(qū)設(shè)縣，推行非世襲的官僚體制，加強(qiáng)對(duì)地方的集權(quán)控制。魏國建立后，魏文侯任用李悝變法，廢除世卿世祿制，建立官僚體制，“食有勞而祿有功，使有能而賞必行、罰必當(dāng)”，將任免和考核官吏的權(quán)力掌握在君主手中。以法家思想為指導(dǎo)的李悝變法，使魏國在較短時(shí)間內(nèi)初步建立具有中央集權(quán)性質(zhì)的科層體制，魏國因而能持續(xù)地進(jìn)行領(lǐng)土擴(kuò)張。魏國又在吳起和李悝擴(kuò)張的領(lǐng)土上設(shè)置了西河郡與上郡，讓他們分別擔(dān)任郡守，為魏守邊。在這一加強(qiáng)中央集權(quán)的過程中，郡縣制呼之欲出。秦統(tǒng)一天下后，采取一系列措施鞏固統(tǒng)一。圖為商鞅方升，底部刻秦始皇二十六年（前221）統(tǒng)一度量衡的詔書 上海博物館/ 供圖魏國的改革刺激了周邊國家的變法，其中最重要的是秦國的商鞅變法。秦孝公和商鞅面對(duì)戰(zhàn)爭動(dòng)員能力不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)，實(shí)施“戶籍相伍”，改造最基層的居民組織，“并諸小鄉(xiāng)聚，集為大縣，縣一令”，建立“百縣之治一形”的縣制。商鞅變法將過去以血緣關(guān)系結(jié)合的氏族組織，改造成為從縣到鄉(xiāng)聚再到里伍的地緣關(guān)系組織，形成了完全意義上的基層行政組織體系，每個(gè)縣的長官由國君任命，國君因而得以牢牢控制地方?？梢哉f，商鞅變法使秦國建立了一個(gè)能夠?qū)ζ淙咳丝趯?shí)施總體控制的集權(quán)治理體系。戰(zhàn)國初年，列國邊地幅員廣闊而人口稀少，因此可以設(shè)郡直接管理。到戰(zhàn)國晚期，當(dāng)邊地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增多以后，需要在郡之下設(shè)多個(gè)縣，管理基層社會(huì)，逐漸形成了以郡統(tǒng)縣的管理體制。學(xué)者據(jù)新出秦簡研究認(rèn)為，可能晚至秦王政時(shí)，才出現(xiàn)地方行政中的郡縣二級(jí)制。同時(shí)，岳麓秦簡中秦國舊土在統(tǒng)一前稱為“中縣道”，即中央直轄縣道，統(tǒng)一后才隸屬內(nèi)史。秦始皇三十四年之后，郡縣制得到全面推行，此后“百代都行秦政法”，盡管統(tǒng)縣政區(qū)多有因革，但歷2000 余年一貫而不改，成為中央集權(quán)國家最為重要的制度。當(dāng)秦完成統(tǒng)一時(shí)，在采用何種治理體制的問題上，朝臣發(fā)生了爭論，以丞相王綰為首的群臣建議立諸子為王，廷尉李斯力則主全面推行郡縣制。秦始皇吸取諸侯紛爭的教訓(xùn)，采納李斯建議，推行郡縣制，統(tǒng)一制度法令，建立起一元化的官僚科層體制。群臣稱頌此舉：“今皇帝并一海內(nèi)，以為郡縣，天下和平?！笨たh制成為維護(hù)國家統(tǒng)一的制度保障。秦統(tǒng)一時(shí)將全國分為36個(gè)郡，加上內(nèi)史共37個(gè)郡級(jí)政區(qū)，后來增加至49個(gè)，每個(gè)郡再轄若干縣，全國共有1000余個(gè)縣道。每郡設(shè)郡守，掌管全郡行政和軍事事務(wù)，郡尉則協(xié)助郡守主管軍事。秦漢太守常?！靶锌h”，省察屬縣治狀，勸課農(nóng)桑。韓非認(rèn)為，“邊地任守太尊，專制擅命”，會(huì)有亡國之憂，因此，中央政府必須嚴(yán)格監(jiān)控各郡。在秦代，中央派出郡監(jiān)御史監(jiān)察郡內(nèi)事務(wù)。里耶秦簡就記有“洞庭監(jiān)御史”，所設(shè)官府稱“監(jiān)府”?？けO(jiān)御史傳達(dá)中央政令，確保法令一統(tǒng)；并代表中央監(jiān)察一郡的行政司法，加強(qiáng)對(duì)郡的控制，防范地方分權(quán)。西漢初不設(shè)郡監(jiān)，只派丞相史巡察各郡。武帝時(shí)劃分13州部，設(shè)置六百石刺史監(jiān)察各郡，以“六條問事”檢察地方二千石長官，每年年底回京通過尚書向皇帝匯報(bào)，但不干涉地方行政事務(wù)。刺史制度是郡縣制的必要補(bǔ)充，加強(qiáng)了中央對(duì)地方的監(jiān)督與控制，維護(hù)了大一統(tǒng)局面。顧炎武稱：“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重。此小大相制，內(nèi)外相維之意也?！彼⒎Q刺史監(jiān)郡“為百代不易之良法”。秦統(tǒng)一后，秦始皇訂立法律并頒行各地，以維護(hù)中央集權(quán)的政治制度。圖為睡虎地秦簡《效律》 湖北省博物館/ 供圖在地方，郡同樣分部派出督郵，代表太守督察屬縣，宣達(dá)政令，督郵同樣位輕權(quán)重。這種小官監(jiān)察大官的督課制度，使?jié)h代郡縣守令大都能恪盡職守，保證了政令劃一。后代雖在郡縣之上出現(xiàn)高級(jí)政區(qū)，但大多秉承內(nèi)重外輕的原則，收地方之權(quán)于中央，保障國家政令統(tǒng)一。大一統(tǒng)國家中央與地方的關(guān)系，按照韓非的說法，是“事在四方，要在中央；圣人執(zhí)要，四方來效”，即國家大權(quán)集中在中央，由君主決斷，四方的官員都來效力?；实壅莆罩たh守令的任免權(quán)，因此，守令須向皇帝負(fù)責(zé)，定期向中央上計(jì)，匯報(bào)地方治理和貫徹中央政令的情況。理想的郡縣制運(yùn)作，就像賈誼所說：“令海內(nèi)之勢(shì)，如身之使臂，臂之使指，莫不從制，從制則天下安矣”。其中，郡太守最重要的工作就是溝通上下，保證中央政令暢通。只要中央下達(dá)文書，各郡“奉宣詔書”，縣鄉(xiāng)執(zhí)行政令，在大多數(shù)情況下，可以保證“政平訟理”、社會(huì)安定。中國自古疆域遼闊、人口眾多，如果在地方行政上追求理想化的整齊劃一，勢(shì)必造成國法與鄉(xiāng)俗的矛盾沖突。秦末出現(xiàn)的“楚雖三戶，亡秦必楚”，就是秦法與楚俗沖突尖銳化的體現(xiàn)。郡縣制在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)作過程中體現(xiàn)出一定的靈活性，在維護(hù)國家統(tǒng)一的前提下，適應(yīng)了多民族國家治理的復(fù)雜局面。秦以法家立國，一般認(rèn)為秦在商鞅變法后一直實(shí)行單一的官僚科層體制。但秦在征服蠻夷部族后，并不是直接將其納入郡縣進(jìn)行一元化管理，而是在中央設(shè)置屬邦，懷柔蠻夷臣邦，羈縻西北戎羌、北地義渠、巴地蠻夷和東南百越等地的臣邦君長，讓他們繼續(xù)沿用原有的方式，管理“臣邦人”。秦朝還將未曾建立民族政權(quán)的邊地納入秦境，并設(shè)立與縣平級(jí)的道，采用多種措施讓當(dāng)?shù)厝诉m應(yīng)郡縣體制，逐漸成為王朝編戶。秦統(tǒng)一后，逐漸在原來的臣邦之地設(shè)置縣道，由中央分派長吏管理，最終納入郡縣體制。因此，屬邦管理作為臣邦統(tǒng)治與郡縣管理之間的過渡階段，讓蠻夷部族從政治和文化上產(chǎn)生對(duì)秦的認(rèn)同，最終使其華夏化而進(jìn)入王朝秩序。漢武帝在邊陲地區(qū)設(shè)置的屬國、唐代的羈縻府州、明清的土司制度，都是針對(duì)邊疆民族地區(qū)的特殊情況進(jìn)行靈活治理的體現(xiàn)。它們是郡縣制的必要補(bǔ)充，最終目的是鑄就各民族的向心力，使其融入統(tǒng)一國家。秦統(tǒng)一后廢除了分封制，但郡縣制并不是單一的行政體制。西漢統(tǒng)治者平定天下、剪除異姓王之后，在西部地區(qū)施行郡縣制的同時(shí)，在東部地區(qū)部分恢復(fù)對(duì)同姓的分封，實(shí)行郡國并行制度，試圖以同姓諸侯拱衛(wèi)中央，維護(hù)朝廷的權(quán)威。但當(dāng)封國實(shí)力增大、威脅中央集權(quán)的時(shí)候，朝廷以削藩、奪爵等方式褫奪了諸侯王和列侯的治民權(quán)，由中央任命王國相、侯相治民行政，使封國實(shí)質(zhì)上變成郡縣。此后歷代雖然還存在藩王的分封，但大多數(shù)情況下，分封只是郡縣制的補(bǔ)充，封國更多是經(jīng)濟(jì)與身份待遇的體現(xiàn)，各王國同樣以中央任命的長吏治民，實(shí)質(zhì)上是中央集權(quán)之下的地方政府。針對(duì)不同地區(qū)存在不同民俗的情況，西漢中央政府吸取秦亡的教訓(xùn)，酌情允許郡太守根據(jù)地方情況頒行條教，成為地方性法規(guī)，作為對(duì)統(tǒng)一漢法的補(bǔ)充。在維護(hù)中央集權(quán)的前提下，郡縣可以權(quán)宜行事。又由于各地自然條件、特殊職任和社會(huì)治理的差異，郡縣亦可以隨事設(shè)曹，而不強(qiáng)求全國一致。這種適應(yīng)民情的靈活治理舉措，體現(xiàn)了郡縣制的原則與權(quán)變。郡縣制是中央集權(quán)發(fā)展的產(chǎn)物，是大一統(tǒng)國家基本的行政制度，郡縣制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)及作為補(bǔ)充的羈縻、分封等制度的靈活運(yùn)用，有力地促進(jìn)了多民族統(tǒng)一國家的鞏固與發(fā)展。（作者單位：湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院）
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