最高法院觀點(diǎn)：
實(shí)踐中，建筑市場(chǎng)“黑白合同”并未得到有效遏制，存在實(shí)際履行合同與經(jīng)過(guò)招投標(biāo)程序的備案合同不一致。發(fā)生糾紛訴訟后，司法人員掌握尺度不一，有觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)于強(qiáng)制招標(biāo)合同，應(yīng)該嚴(yán)格維護(hù)經(jīng)過(guò)招投標(biāo)合同內(nèi)容，不能允許變更，否則既違反《招標(biāo)投標(biāo)法》維護(hù)社會(huì)公共利益、提高經(jīng)濟(jì)效益、保證項(xiàng)目質(zhì)量之立法目的，也破壞招投標(biāo)秩序，損害其他投標(biāo)人合法權(quán)益。對(duì)此問(wèn)題，我們認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面理解:
一、依法維護(hù)招投標(biāo)合同效力
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)人根據(jù)投標(biāo)人的投標(biāo)文件綜合評(píng)比后確定中標(biāo)人，并應(yīng)同時(shí)將中標(biāo)結(jié)果告知所有未中標(biāo)的投標(biāo)人。招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)按招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同，不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。即招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同內(nèi)容，需要遵循公平、公正、公開(kāi)原則，不得背離招標(biāo)文件和中標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。
實(shí)踐中黑白合同在簽訂時(shí)間上存在多種狀態(tài):一是與中標(biāo)內(nèi)容不一致的合同在中標(biāo)合同之前簽訂，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投保人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判，若該行為影響中標(biāo)結(jié)果的，中標(biāo)無(wú)效。投標(biāo)人不得與招標(biāo)人串通投標(biāo)，害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人的合法權(quán)益。對(duì)于中標(biāo)合同之前簽訂的合同，可以根據(jù)情形，前一個(gè)合同為就實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判或串通投標(biāo)，應(yīng)為無(wú)效；后一個(gè)招投標(biāo)合同，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十三條規(guī)定，中標(biāo)無(wú)效，建設(shè)工程施工合同亦應(yīng)無(wú)效，即兩個(gè)合同均為黑合同。比如最高人民法院(2016)民再123號(hào)再審申請(qǐng)人湖南湘源建設(shè)工程有限公司與被申請(qǐng)人湖南千足珍珠有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案。二是實(shí)踐中比較普遍的與中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的合同在中標(biāo)合同之后簽訂，根據(jù)《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》及司法解釋規(guī)定，如果工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)以經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)。
招標(biāo)人與中標(biāo)人另行簽訂與備案中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的合同，并非簡(jiǎn)單的主體意思自治，而是既涉及招投標(biāo)市場(chǎng)秩序維護(hù)，也涉及其他投標(biāo)人合法權(quán)益。黑合同的存在，本質(zhì)上并非損害相對(duì)人的利益，而是損害其他投標(biāo)人的利益、破壞政策的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，進(jìn)而加劇建筑市場(chǎng)的不規(guī)范行為。目前法律、行政法規(guī)及司法解釋均采取否定性評(píng)價(jià)。
二、合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容范圍
根據(jù)《合同法》第二百七十五條規(guī)定，施工合同的內(nèi)容包括工程范圍、建設(shè)工期、中間交工工程的開(kāi)工和竣工時(shí)間、工程質(zhì)量、工程造價(jià)、技術(shù)資料交付時(shí)間、材料和設(shè)備供應(yīng)責(zé)任、價(jià)款和結(jié)算、竣工驗(yàn)收、質(zhì)量保修范圍和質(zhì)量保證期、雙方相互協(xié)作等條款。合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，是指影響或者決定當(dāng)事人基本權(quán)利義務(wù)的條款，涉及招標(biāo)人和中標(biāo)人基本權(quán)利義務(wù)。在建設(shè)工程施工合同中，主要包括建設(shè)工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)等。建設(shè)工期是指施工人完成施工任務(wù)的期限。每個(gè)工程根據(jù)性質(zhì)不同，所需要的建設(shè)工期也各不相同，建設(shè)工期的合理確定往住影響到建設(shè)工程質(zhì)量，是建設(shè)單位與施工單位博弈的焦點(diǎn)。建設(shè)單位往往希望縮短工期、盡早使用。但不遵循建設(shè)工程技術(shù)要求的工期過(guò)短，往往造成施工單位忙中出錯(cuò)而發(fā)生施工安全問(wèn)題，或者偷工減料發(fā)生工程質(zhì)量問(wèn)題。工程價(jià)款是指施工建設(shè)該工程所需的費(fèi)用，是發(fā)包人根據(jù)合同約定應(yīng)當(dāng)支付給承包人其施工建設(shè)的代價(jià)，根據(jù)原建設(shè)部發(fā)布《建設(shè)工程發(fā)包與承包價(jià)格管理暫行規(guī)定》(建標(biāo)(1991號(hào))第五條:工程價(jià)格由成本(直接成本與間接成本)、利潤(rùn)(酬金)和稅金構(gòu)成。根據(jù)《2013建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》規(guī)定，工程價(jià)款主要兩種表現(xiàn)形式:合同簽約價(jià)(合同價(jià)款)和竣工結(jié)算價(jià)。此處工程價(jià)款是指合同簽約價(jià)(合同價(jià)款)，指發(fā)承包雙方在工程合同中約定的工程造價(jià)，即包括了分部分項(xiàng)工程費(fèi)、措施項(xiàng)目費(fèi)、其他項(xiàng)目費(fèi)、規(guī)費(fèi)和稅金的合同總金額。工程項(xiàng)目性質(zhì)主要包括工程質(zhì)量及工程用途等。工程質(zhì)量是指工程的等級(jí)要求，是施工合同中的核心內(nèi)容。工程質(zhì)量往住通過(guò)設(shè)計(jì)圖紙和施工說(shuō)明書(shū)、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)加以確定。
基于建設(shè)工程特性，不可預(yù)測(cè)因素較多，施工合同對(duì)于招投標(biāo)文件予以細(xì)化是必然，司法實(shí)踐中應(yīng)該把握的并非是建設(shè)工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)的修改變更，與中標(biāo)合同不一致的合同，都屬于黑白合同或者陰陽(yáng)合同；而是要根據(jù)具體合同情況予以判定，比如只對(duì)工程價(jià)款稍有調(diào)整、工程期限略有變化，不宜一概認(rèn)定為屬于實(shí)質(zhì)性變更。把握原則是既要保障當(dāng)事人合同變更權(quán)正當(dāng)行使，又要防止當(dāng)事人通過(guò)簽訂“黑白合同”，作為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，達(dá)到損害招投標(biāo)市場(chǎng)秩序、損害其他投標(biāo)人合法權(quán)益的目的。招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂改變工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)等影響中標(biāo)結(jié)果實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，導(dǎo)致合同雙方當(dāng)事人就實(shí)質(zhì)性內(nèi)容享有的權(quán)利義務(wù)發(fā)生較大變化的，應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。當(dāng)事人依據(jù)《建設(shè)工程施工合同司法解釋》第二十一規(guī)定，請(qǐng)求以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款根據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)綜合另行訂立的合同是否變更了備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，當(dāng)事人就實(shí)質(zhì)性內(nèi)容享有的權(quán)利義務(wù)是否發(fā)生較大變化等因素，依據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則和公平原則予以衡量，并作出裁判。
在實(shí)踐中，有當(dāng)事人為規(guī)避“黑白合同”的認(rèn)定，并非直接通過(guò)變更合同條款的方式對(duì)于上述實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更，比如中標(biāo)人作出的以明顯高于市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買(mǎi)承建房產(chǎn)、無(wú)償建設(shè)住房配套設(shè)施、讓利、向建設(shè)方捐款等承諾，亦應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。對(duì)于變更中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的工程價(jià)款結(jié)算，應(yīng)按照《建設(shè)工程施工合同司法解釋》第二十一條規(guī)定，以備案的中標(biāo)合同作為解釋工程價(jià)款的根據(jù)。
當(dāng)然，基于列舉的方式不可能窮盡，實(shí)踐中各種情形，其他內(nèi)容是否構(gòu)成中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，也要從該項(xiàng)內(nèi)容的變化是否損害其他投標(biāo)人的利益，是否構(gòu)成當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容實(shí)質(zhì)性變化角度進(jìn)行綜合判定。
三、尊重當(dāng)事人合法合同變更權(quán)
從理論而言，合同變更，是法律賦予合同當(dāng)事人的一項(xiàng)基本權(quán)利，是對(duì)合同相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改的行為。招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，主要是為了規(guī)范合同訂立過(guò)程中的行為，鑒于工程項(xiàng)目的建設(shè)受到諸多因素影響，在符合合同交易規(guī)則前提下，從施工合同履行的正當(dāng)性和實(shí)用性出發(fā)，在中標(biāo)合同簽訂后，當(dāng)事人有權(quán)依法通過(guò)協(xié)商變更合同內(nèi)容。變更是施工合同履行過(guò)程中常見(jiàn)現(xiàn)象。
根據(jù)(2013建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范)》的定義，工程變更是指合同工程實(shí)施過(guò)程中由發(fā)包人提出或由承包人提出經(jīng)發(fā)包人批準(zhǔn)的合同工程任何一項(xiàng)工作的增、減、取消或施工工藝、順序、時(shí)間的改變；施工條件的改變；招標(biāo)工程量清單的錯(cuò)、漏從而引起合同條件的改變或工程量的增減變化。目前，2013版施工合同在通用條款中對(duì)于通常情況下合同變更具體情形進(jìn)行列舉，包括合同內(nèi)工作的增減、合同外追加額外工作、取消合同中工作、改變合同工作的履行和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，改變合同標(biāo)的的基線、標(biāo)高、位置和尺寸等工程基礎(chǔ)特征，改變工程的實(shí)施時(shí)間或其他進(jìn)度安排等。
目前，施工合同中的變更發(fā)起一般包括四種情形:一是發(fā)包人基于對(duì)工程的功能使用、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)等方面提出新的調(diào)整要求提出變更；二是設(shè)計(jì)人基于設(shè)計(jì)文件的修改提出變更，并以設(shè)計(jì)變更文件的形式提出；三是監(jiān)理人認(rèn)為施工合同履行過(guò)程中有關(guān)技術(shù)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的處理不合適，提出針對(duì)原合同內(nèi)容的調(diào)整；四是由承包人提出合理化建議，該建議獲得監(jiān)理人和發(fā)包人同意后可以變更形式發(fā)出。施工合同的變更往往直接導(dǎo)致工程價(jià)款的變更，2013版施工合同明確指導(dǎo)當(dāng)事人合同約定變更估價(jià)的三原則:(1)已標(biāo)價(jià)工程量清單或預(yù)算書(shū)中有相同項(xiàng)目的，按照相同項(xiàng)目單價(jià)認(rèn)定；(2)已標(biāo)價(jià)工程量清單或預(yù)算書(shū)中無(wú)相同項(xiàng)目，但有類似項(xiàng)目的，參照類似項(xiàng)目單價(jià)認(rèn)定；(3)變更導(dǎo)致實(shí)際完成的變更工程量與已標(biāo)價(jià)工程量清單或預(yù)算書(shū)中列明的該項(xiàng)目工程量的變化幅度超過(guò)15％的，或已標(biāo)價(jià)工程量清單或預(yù)算書(shū)中無(wú)相同或類似項(xiàng)目單價(jià)的，按照合理成本與利潤(rùn)原則，由合同當(dāng)事人商定變更工作單價(jià)。需要明確的是，一般而言當(dāng)事人建設(shè)工程施工合同合法變更時(shí)間，應(yīng)為合同履行過(guò)程中，而非發(fā)生在合同訂立階段。涉及工程的規(guī)模變化、主體結(jié)構(gòu)變化、重大工期變化、功能調(diào)整等方面內(nèi)容時(shí)，一般應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門(mén)的規(guī)定要求，前往當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)進(jìn)行備案。
另外，建設(shè)工程開(kāi)工后，因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整、主要建筑材料價(jià)格異常變動(dòng)等客觀原因，發(fā)包人與承包人變更有關(guān)工程范圍、工期、工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工程價(jià)款等約定，一般并不認(rèn)為屬于招標(biāo)投標(biāo)法第四十六條規(guī)定情形，當(dāng)事人請(qǐng)求根據(jù)變更的合同約定結(jié)算工程價(jià)款的，人民法院可予支持。
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