圖源：Modern Diplomacy
俄烏沖突如何影響歐盟的對(duì)非人道主義援助？
作者：張超
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所助理研究員
俄烏沖突導(dǎo)致了嚴(yán)重的人道主義危機(jī)，大量烏克蘭民眾流離失所并涌入歐盟。為應(yīng)對(duì)烏克蘭的人道主義挑戰(zhàn)，歐盟對(duì)其開(kāi)展了大規(guī)模的援助行動(dòng)。從沖突暴發(fā)至11月16日，歐盟已向?yàn)蹩颂m提供了多達(dá)5.23億歐元的人道主義援助資金。當(dāng)前，非洲同樣面臨嚴(yán)峻的人道主義挑戰(zhàn)，而俄烏沖突將會(huì)對(duì)歐盟的對(duì)非人道主義援助和歐非關(guān)系造成不利影響。
01
非洲的人道主義形勢(shì)
近年來(lái)，新冠疫情、長(zhǎng)期沖突和氣候變化相互交織，顯著惡化了全球人道主義形勢(shì)。2022年10月31日，聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室發(fā)布了《2022年全球人道主義概覽》更新報(bào)告。報(bào)告顯示，2022年全球預(yù)計(jì)有3.24億人需要人道主義援助，而為了援助其中的2.15億人，需要508億美元的資金。相較來(lái)說(shuō)，2018年全球需要人道主義援助的人口為1.358億人，相應(yīng)的資金需求則為251億美元。
非洲是全球人道主義形勢(shì)最為嚴(yán)峻的地區(qū)，也是長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)際社會(huì)人道主義援助的重點(diǎn)。就非洲來(lái)說(shuō)，2022年，該地區(qū)將有1.274億人需要人道主義援助，占全球有需求人口總數(shù)的39.3%，而資金需求則達(dá)到167億美元。2022年，全球前十大最需要援助的國(guó)家中，有六個(gè)是非洲國(guó)家，分別是埃塞俄比亞、索馬里、南蘇丹、剛果（金）、剛果（布）和尼日利亞。
盡管全球人道主義援助需求有了顯著增加，但世界各大援助方提供的資金卻沒(méi)有及時(shí)跟上。2018年，全球人道主義援助資金的61.1%得到滿足，但2022年這一比例目前僅為46.1%，從而造成了聯(lián)合國(guó)人道主義援助系統(tǒng)有史以來(lái)最大的資金缺口。
來(lái)源：Financial Tracking Service
02
歐盟對(duì)非人道主義援助概況
圖3：2021年ECHO的前十大受援國(guó)
緩和非洲的人道主義形勢(shì)是歐非的共同關(guān)切。對(duì)歐盟來(lái)說(shuō)，人道主義援助并非是簡(jiǎn)單的“救急”行動(dòng)。歐盟認(rèn)為，人道主義、發(fā)展和安全之間存在緊密的關(guān)聯(lián)，通過(guò)將三者行動(dòng)聯(lián)系起來(lái)，才能起到互補(bǔ)的效果，并更好地實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全目標(biāo)，并預(yù)防人道主義危機(jī)的出現(xiàn)。歐盟長(zhǎng)期以來(lái)重視人道主義—發(fā)展，以及發(fā)展—安全之間的緊密聯(lián)系，并在2013年提出了加強(qiáng)三者協(xié)調(diào)的“綜合路徑”（Comprehensive Approach）。該路徑強(qiáng)調(diào)歐盟不同部門(mén)之間、歐盟和成員國(guó)之間在應(yīng)對(duì)危機(jī)和沖突問(wèn)題上的協(xié)調(diào)，并強(qiáng)調(diào)歐盟綜合運(yùn)用人道主義援助、發(fā)展、外交、貿(mào)易、安全等政策工具應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)。在“綜合路徑”基礎(chǔ)上，2016年，歐盟又提出了應(yīng)對(duì)外部危機(jī)和沖突的“融合路徑”（Integrated Approach），并將其確定為一種多階段、多維度、多層次和多邊的路徑，從而擴(kuò)展了“綜合路徑”的范疇。
此后，人道主義援助越來(lái)越成為歐盟對(duì)外關(guān)系包括對(duì)非關(guān)系中“融合路徑”的一部分。2020年9月，歐盟發(fā)布了題為《對(duì)非洲全面戰(zhàn)略》的通訊文件，提出“歐盟應(yīng)調(diào)整和深化對(duì)非洲和平努力的支持，重點(diǎn)是對(duì)沖突和危機(jī)采取融合路徑，在沖突周期的所有階段采取行動(dòng)，投入于預(yù)防性打擊激進(jìn)主義、化解分歧和穩(wěn)定，并更好地將人道主義、發(fā)展、和平和安全努力聯(lián)系起來(lái)?！?021年4月，歐盟及其成員國(guó)與非加太國(guó)家代表草簽了新的伙伴關(guān)系協(xié)定，即《后科托努協(xié)定》。在這份協(xié)定中，歐盟及其成員國(guó)與非加太國(guó)家同意合作應(yīng)對(duì)干旱、傳染病等導(dǎo)致的人道主義危機(jī)，并將應(yīng)對(duì)人道主義危機(jī)與解決非法移民問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)。此外，協(xié)定繼續(xù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)人道主義和發(fā)展事務(wù)相協(xié)調(diào)的重要性。今年2月，第六屆歐盟——非盟峰會(huì)召開(kāi)，并發(fā)表聯(lián)合聲明。在聲明中，歐盟、非盟及其成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人重申將通過(guò)“融合路徑”維護(hù)非洲的和平與安全。
對(duì)歐盟來(lái)說(shuō)，對(duì)非人道主義援助除了道德方面的考量之外，其重要性還體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，將非洲作為“融合路徑”理念的試驗(yàn)場(chǎng)。早在2017年，為進(jìn)一步在實(shí)踐層面推動(dòng)人道主義援助和發(fā)展援助的協(xié)調(diào)，歐洲理事會(huì)就發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施“人道主義—發(fā)展聯(lián)結(jié)”》的結(jié)論文件，鼓勵(lì)歐盟委員會(huì)和成員國(guó)在一些試點(diǎn)國(guó)家推動(dòng)人道主義援助和發(fā)展援助的聯(lián)系進(jìn)程。在此基礎(chǔ)上，歐盟及其成員國(guó)最終選定尼日利亞、乍得、烏干達(dá)、蘇丹、緬甸和伊拉克等六個(gè)國(guó)家作為首批試點(diǎn)國(guó)家。
第二，通過(guò)服務(wù)于對(duì)非移民和難民政策，防止移民和難民危機(jī)重演。這一點(diǎn)在俄烏沖突爆發(fā)后變得更加突出。今年9月，歐洲議會(huì)議長(zhǎng)梅特索拉（Roberta Metsola）曾警告稱，非洲面臨的糧食危機(jī)可能導(dǎo)致“人口的大量移動(dòng)”，歐盟應(yīng)對(duì)此做好準(zhǔn)備。事實(shí)上，今年6月，歐盟就曾提出將動(dòng)員6億歐元資金（其中包括1.5億歐元人道主義援助資金），協(xié)助非加太發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)因俄烏沖突而惡化的糧食安全狀況。
第三，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，以人道主義援助服務(wù)于歐盟在非經(jīng)濟(jì)利益。歐盟試圖通過(guò)推動(dòng)非洲的綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在此過(guò)程中進(jìn)一步占據(jù)非洲市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位。2021年，歐盟提出“全球門(mén)戶”倡議，將非洲作為實(shí)施該倡議的主要地區(qū)，并提出了1500億歐元的對(duì)非投資計(jì)劃。而要保證其投資項(xiàng)目的順利開(kāi)展，就必須防止非洲人道主義形勢(shì)惡化。
03
俄烏沖突對(duì)歐盟對(duì)非人道主義援助的影響
俄烏沖突可能對(duì)歐盟對(duì)非人道主義援助和歐非關(guān)系造成三方面的影響。
第一，擠占對(duì)非援助資源。歐盟將大量資金用于對(duì)烏克蘭人道主義援助，可能導(dǎo)致其無(wú)法有效應(yīng)對(duì)非洲人道主義危機(jī)。俄烏沖突爆發(fā)后不久，就有學(xué)者指出歐盟可能將不得不分散援助資源。對(duì)此，今年3月，歐盟危機(jī)管理委員萊納契奇（Janez Lenar?i?）曾承諾，不會(huì)因應(yīng)對(duì)烏克蘭人道主義危機(jī)而減少對(duì)其他危機(jī)的援助力度。歐盟外交與安全事務(wù)高級(jí)代表博雷利也提出，“盡管我們有自己的困難，但我們必須增加對(duì)受這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)間接影響影響最大的貧窮國(guó)家的支持，包括非洲和中東?！?/span>
第二，加劇援助資源分配不均。歐盟的人道主義援助資源并不是完全根據(jù)人道主義危機(jī)的嚴(yán)重程度進(jìn)行分配的，在非洲內(nèi)部也是如此，特別是那些“被遺忘的危機(jī)”（Forgotten Crisis）更不容易獲得援助資源。根據(jù)ECHO的定義，“被遺忘的危機(jī)”指的是“嚴(yán)重的、曠日持久的人道主義危機(jī)，但人們獲得的國(guó)際援助不足或根本沒(méi)有。”歐盟承諾每年將其人道主義援助資金的15%用于應(yīng)對(duì)“被遺忘的危機(jī)”。2021年，歐盟開(kāi)展了一次針對(duì)“被遺忘的危機(jī)”的評(píng)估，并指出了16場(chǎng)此類(lèi)危機(jī)，其中一半在撒哈拉以南非洲。
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