生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施意見》（以下簡稱《生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)三項(xiàng)制度實(shí)施意見》）中明確各級生態(tài)環(huán)境部門在做出重大執(zhí)法決定前，應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行法制審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得做出決定。
在生態(tài)環(huán)境行政處罰工作中該如何落實(shí)該項(xiàng)要求，從以下方面進(jìn)行思考：
一、生態(tài)環(huán)境重大行政處罰法制審核不同于“查處分離”的審查。
首先啟動(dòng)的時(shí)間點(diǎn)不同?！董h(huán)境行政處罰辦法》第四十五條“終結(jié)調(diào)查的，案件調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提出已查明違法行為的事實(shí)和證據(jù)、初步處理意見，按照查處分離的原則送本機(jī)關(guān)處罰案件審查部門審查”，可見查處分離的審查時(shí)間節(jié)點(diǎn)在調(diào)查終結(jié)之后。重大行政處罰法制審核的節(jié)點(diǎn)則是“決定前”，《生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)三項(xiàng)制度實(shí)施意見》要求“經(jīng)過聽證程序作出行政執(zhí)法決定應(yīng)進(jìn)行法制審核”，可見“決定前”應(yīng)該在處罰案件調(diào)查、告知、當(dāng)事人申辯（聽證）程序之后。
其次人員資質(zhì)的要求不同，《環(huán)境行政處罰辦法》并沒有對審查人員有特別要求。而2017年修正后的《行政處罰法》明確“行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格”；《三項(xiàng)制度實(shí)施意見》則要求“按規(guī)定配備具有法律專業(yè)背景并與法制審核工作任務(wù)相適應(yīng)的法制審核人員”。
此外，兩者承辦過程的中立性要求不同?！安樘幏蛛x”的審查環(huán)節(jié)是生態(tài)環(huán)境行政處罰中的前道環(huán)節(jié)，“處”的過程實(shí)際也承擔(dān)案件的核實(shí)工作，旨在推進(jìn)行政處罰進(jìn)程，并非是“中立”審查。而法制審核除了案件調(diào)查過程中形成證據(jù)材料等，還包括當(dāng)事人的陳述、聽證等材料。因此，法制審核需要相對中立性，以免先入為主。
綜上，生態(tài)環(huán)境行政處罰“查處分離”的審查要求是不能替代“法制審核”環(huán)節(jié)。認(rèn)識(shí)兩者之間的差別，做好兩者之間的區(qū)分銜接，對落實(shí)生態(tài)環(huán)境重大行政處罰決定審核有重要意義。
二、生態(tài)環(huán)境重大行政處罰法制審核要對外借力對內(nèi)協(xié)調(diào)。
對外借力?！渡鷳B(tài)環(huán)境系統(tǒng)三項(xiàng)制度實(shí)施意見》中提及“鼓勵(lì)采取聘用方式，發(fā)揮法律顧問、公職律師在法制審核工作中的作用”?？梢?，重大行政處罰法制審核人員要求具備相應(yīng)的法律背景和能力，在人員選擇上，并不限于本單位人員，各級生態(tài)環(huán)境部門可以根據(jù)自己的實(shí)際情況，通過“借力”落實(shí)重大行政處罰的法制審核工作。
值得注意和思考的是一案多人審核是否可行？ 《生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)三項(xiàng)制度實(shí)施意見》并沒有對重大行政處罰法制審核人數(shù)的要求，重大疑難復(fù)雜案件進(jìn)行多人審核，對于保障案件處罰的合法性和合理性，顯然有積極的意義和效果，關(guān)鍵在于如何對不同意見的評價(jià)以及最終審核結(jié)果的判定。
對內(nèi)協(xié)調(diào)?！渡鷳B(tài)環(huán)境系統(tǒng)三項(xiàng)制度實(shí)施意見》要求“重大執(zhí)法決定前，應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行法制審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得做出決定”。因此重大行政處罰案件的法制審核在處罰程序上是不可或缺，在是否能做出處罰決定上是“一票否決”。
法制審核意見有如此“威力”，并不是意味著法制審核一家獨(dú)大，一否了之。否定意見的出具意味著處罰案件存在不合法或不合理方面的問題，追尋問題背后的原因，找到相應(yīng)的對策，才能避免同類問題的再次發(fā)生，要做到這一點(diǎn)就需要建立法制審核機(jī)構(gòu)與案件承辦機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制，充分溝通、良性互動(dòng)，共同提高案件辦理質(zhì)量，這才是重大行政處罰法制審核的意義所在。
作者單位：江蘇省昆山生態(tài)環(huán)境局
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