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摘要

中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確要求：“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制?！痹诖酥?，“完善行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制”在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》等重要文件里被屢次提及。雖然2017年出臺了《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡稱《環(huán)?！皟煞ā便暯愚k法》），但由于生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)以及檢察機關(guān)對法律的理解有偏差，加上立法的不完善，環(huán)境污染犯罪案件的辦理過程中往往會出現(xiàn)很多節(jié)點銜接不通暢的問題。主要問題既涉及實體方面又涉及程序方面。

生態(tài)環(huán)境行政處罰與刑事司法的銜接

生態(tài)環(huán)境行政處罰與刑事司法的相關(guān)規(guī)定

生態(tài)環(huán)境行政處罰的程序規(guī)定主要由《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）《環(huán)境行政處罰辦法》予以規(guī)定。

1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）并未就環(huán)境污染的罪名作出規(guī)定；1997年修訂的《刑法》增加了“重大環(huán)境污染事故罪”,《中華人民共和國刑法修正案（八）》將此罪修改為“污染環(huán)境罪”；最高人民法院、最高人民檢察院隨后分別于2013年和2016年發(fā)布了兩個版本的司法解釋，即法釋〔2013〕15號和法釋〔2016〕29號；2019年2月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀(jì)要》^[1],2020年通過的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》又對污染環(huán)境罪作出優(yōu)化規(guī)定^[2]。

生態(tài)環(huán)境行政處罰與刑事司法的實體銜接

生態(tài)環(huán)境行政處罰的實體法律規(guī)范主要分布在《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）及《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）《中華人民共和國噪聲污染防治法》（以下簡稱《噪聲污染防治法》）《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》）《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等法律法規(guī)中?！缎姓幜P法》第九條明確規(guī)定了13種行政處罰種類，與原《行政處罰法》（2017年修正）第八條相比，增加了通報批評、降低資質(zhì)等級、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)，刪除了暫扣或者吊銷執(zhí)照。刑罰則分為五種主刑和三種附加刑。

《行政處罰法》第八條第二款和第二十七條第一款就“行政處罰與刑事司法的銜接”問題分別作了規(guī)定，與原《行政處罰法》相比，《行政處罰法》第二十七條第一款增加了司法機關(guān)向有關(guān)行政機關(guān)移送的規(guī)定。《行政處罰法》在修訂時將移送的前提從“違法行為構(gòu)成犯罪”修改為“違法行為涉嫌犯罪”，表述更為精準(zhǔn)。關(guān)于犯罪的認定主體，按照《行政處罰法》第五十七條第一款第四項的規(guī)定，對于涉嫌犯罪的環(huán)境違法行為，應(yīng)由行政機關(guān)負責(zé)人決定將案件移送司法機關(guān)。

在實際運用層面，“行政處罰與刑事制裁之間的銜接”一直以來都是重點問題。除了可以折抵的罰款與行政拘留外，其他行政處罰不應(yīng)受到刑事程序的影響。而《環(huán)?！皟煞ā便暯愚k法》第十六條第一款未將罰款、行政拘留與其他行政處罰種類區(qū)分開來作出規(guī)定是不合適的。按照《環(huán)保“兩法”銜接辦法》第六條的規(guī)定，如果生態(tài)環(huán)境行政處罰機關(guān)已經(jīng)將涉嫌犯罪的生態(tài)環(huán)境違法行為的關(guān)鍵證據(jù)材料向公安機關(guān)進行了移送，那么對已經(jīng)移送進入刑事司法程序但尚未作出生效裁判的案件，生態(tài)環(huán)境行政處罰機關(guān)依法需要作出責(zé)令停產(chǎn)整治等行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)?shù)玫剿痉C關(guān)的積極配合。

《行政處罰法》第三十五條第二款新增規(guī)定：“行政機關(guān)尚未給予當(dāng)事人罰款的，不再給予罰款?！贝饲岸嗟貦z察機關(guān)曾就此發(fā)出檢察建議，要求生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)對人民法院已經(jīng)判處罰金的案件作出罰款的決定^[3]，如廣東省高級人民法院于2020年3月16日作出的（2018）粵行申1754號行政裁定書顯示，翁某某訴原深圳市龍華區(qū)環(huán)境水務(wù)局行政處罰糾紛一案，系由深圳市鹽田區(qū)人民檢察院提起的《檢察建議書》，并于2017年3月14日作出深龍華環(huán)罰字〔2017〕060號《行政處罰決定書》，處以行政罰款二十萬元，但深圳市寶安區(qū)人民法院曾于2013年1月23日就同一環(huán)境違法行為作出（2013）深寶法龍刑初字第35號《刑事判決書》，判決翁某某犯非法占用農(nóng)用土地罪，判處有期徒刑八個月，緩刑一年，并處罰金人民幣二千元，限于判決生效后一個月內(nèi)繳納。二審法院以翁某某已受到刑事處罰，再對其實施行政處罰缺乏法律依據(jù)為由，撤銷了原深圳市龍華區(qū)環(huán)境水務(wù)局作出的涉案處罰決定。廣東省高級人民法院裁定駁回原深圳市龍華區(qū)環(huán)境保護和水務(wù)局的再審申請。雖然《刑法》第五十二條就罰金數(shù)額的裁量進行了規(guī)定，但只是一般的原則性規(guī)定，即判處罰金，應(yīng)當(dāng)根據(jù)犯罪情節(jié)決定罰金數(shù)額^[3]。從這個案例可以看出，同一環(huán)境違法行為在法定幅度范圍內(nèi)的罰款額度是人民法院判處罰金額度的100倍。鑒于《刑法》在環(huán)境與資源保護領(lǐng)域關(guān)于罰金的確定標(biāo)準(zhǔn)十分抽象，需要人民法院判處罰金時認真把握，作出合理的判決。

另外，2003年10月1日生效的《中華人民共和國放射性污染防治法》按照“違法所得”計算罰款，其設(shè)定的罰款上限為一百萬元；2016年1月1日生效，2018年修正的《大氣污染防治法》對“違法造成大氣污染事故”的罰款按照大氣污染事故造成的直接經(jīng)濟損失的倍數(shù)計算罰款和按照“貨值金額”的倍數(shù)計算罰款，其設(shè)定的罰款上限為一百萬元；2008年6月1日生效，2017年修正的《水污染防治法》對“違法造成水污染事故”的罰款按照水污染事故造成的直接經(jīng)濟損失的固定百分比計算罰款，其設(shè)定的罰款上限為一百萬元；2003年9月1日生效，2018年修正的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》按照“總投資額”的百分比和按照“所收費用”的倍數(shù)計算罰款，其設(shè)定的罰款上限為二百萬元；2019年1月1日生效的《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤污染防治法》）設(shè)定的罰款上限為二百萬元；2020年9月1日生效的《固體廢物污染環(huán)境防治法》對“違法造成固體廢物污染環(huán)境事故”的罰款按照污染事故造成的直接經(jīng)濟損失的倍數(shù)計算罰款和按照“所需處置費用”的倍數(shù)計算罰款，其設(shè)定的罰款上限為五百萬元。顯而易見，各部法律設(shè)定的罰款上限越來越高。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律關(guān)于罰款的多處設(shè)定呈現(xiàn)“重罰”傾向，既未充分考慮每個違法行為所對應(yīng)的具體因素，又與責(zé)罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合原則、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)原則和可執(zhí)行性原則出現(xiàn)背離。人民法院在判處罰金時也應(yīng)對此予以考量。

仍然有待進一步明確的是，《行政處罰法》第三十五條第二款規(guī)定的“行政機關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款”是指已經(jīng)作出行政處罰決定，還是已經(jīng)作出行政處罰決定并且執(zhí)行完畢？如果是已經(jīng)作出行政處罰決定但尚未執(zhí)行的罰款，是否需要在涉嫌犯罪的案件由行政機關(guān)移送司法機關(guān)后繼續(xù)執(zhí)行？建議在修改《環(huán)境行政處罰辦法》或者《環(huán)?！皟煞ā便暯愚k法》時對此予以明確。

生態(tài)環(huán)境行政強制措施與刑事強制措施的銜接

生態(tài)環(huán)境行政強制措施與刑事強制措施的相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第一百四十一條等規(guī)定了公安機關(guān)的刑事查封、扣押權(quán)?！吨腥A人民共和國行政強制法》第八條明確規(guī)定了四種行政強制措施種類?！董h(huán)境保護法》第二十五條及《大氣污染防治法》第三十條、《土壤污染防治法》第七十八條、《噪聲污染防治法》第三十條和《固體廢物污染環(huán)境防治法》第二十七條等規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門的行政查封權(quán)、扣押權(quán)。在實際案例中，絕大部分生態(tài)環(huán)境違法案件中實施的是查封措施，實施扣押措施的案件較少。

生態(tài)環(huán)境行政強制措施與刑事強制措施的銜接

生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負有生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門的查封、扣押屬于行政強制措施，應(yīng)遵守《行政強制法》的規(guī)定，如查封、扣押的期限不得超過三十日，情況復(fù)雜的，可以延長。原環(huán)境保護部于2014年底印發(fā)了《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》，但其他負有生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門尚未出臺過類似的部門規(guī)章，故其他負有生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門很少就環(huán)境違法行為實施查封、扣押措施。而公安機關(guān)的查封、扣押屬于偵查措施，應(yīng)遵守《刑事訴訟法》的規(guī)定，查封期限不得超過二年，期限屆滿可以續(xù)封。

如果生態(tài)環(huán)境主管部門向公安機關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件時，已對涉案物品等實施了查封、扣押等行政強制措施的，在法定的查封、扣押期滿后就應(yīng)該依法解除查封、扣押。生態(tài)環(huán)境主管部門和公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)密切配合，加強協(xié)作，避免針對涉案物品等出現(xiàn)實施強制措施的空白期。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)在生態(tài)環(huán)境主管部門依法解除查封、扣押時，及時依據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定對涉案物品等實施查封、扣押。對查封、扣押的涉案財物及其孳息等問題，《公安機關(guān)辦理刑事案件適用查封、凍結(jié)措施有關(guān)規(guī)定》第三十六條作出規(guī)定，其第四十四條、第四十五條和第四十六條對輪候查封的程序進一步作出詳細規(guī)定。

生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)與刑事司法證據(jù)的銜接

生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)與刑事司法證據(jù)的相關(guān)規(guī)定

《行政處罰法》第四十六條規(guī)定了行政處罰證據(jù)種類；《行政強制法》第九條第二款規(guī)定了查封、扣押的證據(jù)種類；《刑事訴訟法》第五十條規(guī)定了刑事司法證據(jù)種類。種類相同的有物證、書證、證人證言、鑒定意見、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、勘驗筆錄。當(dāng)事人的陳述、調(diào)查詢問筆錄、現(xiàn)場筆錄是行政執(zhí)法證據(jù)而不屬于刑事司法證據(jù)的種類，被害人陳述、犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解^[4]、檢查、辨認、偵查實驗等筆錄是刑事司法證據(jù)而不屬于行政執(zhí)法證據(jù)的種類。環(huán)境監(jiān)測報告作為生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的特有證據(jù)類型，既可以作為生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)，也可以作為刑事司法證據(jù)。

生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)向刑事司法證據(jù)的轉(zhuǎn)化

《刑事訴訟法》第五十四條第二款就行政執(zhí)法證據(jù)向刑事司法證據(jù)的轉(zhuǎn)化作出規(guī)定。鑒于物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料均屬于實物證據(jù)，具有較強的客觀性，比較穩(wěn)定，經(jīng)過司法機關(guān)的審查、轉(zhuǎn)化后即可在刑事訴訟中作為證據(jù)使用^[5]?！董h(huán)?！皟煞ā便暯愚k法》第二十條在《刑事訴訟法》第五十四條第二款規(guī)定的范圍外增加規(guī)定“監(jiān)測報告、檢驗報告、認定意見、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等證據(jù)材料，在刑事訴訟中也可以作為證據(jù)使用”?！董h(huán)?！皟煞ā便暯愚k法》第六條還規(guī)定環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)將“調(diào)查詢問筆錄、采樣記錄單等有關(guān)涉嫌犯罪的證據(jù)材料”移送公安機關(guān)。

但是，有些言詞證據(jù)由于具有一定的主觀性和不確定性，如證人證言等，應(yīng)由司法機關(guān)直接提取。即使生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件時，附上了調(diào)查詢問筆錄，也不得直接轉(zhuǎn)化為刑事司法證據(jù)。另外，在污染環(huán)境罪等的辦理過程中經(jīng)常會出現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測報告這一類證據(jù)，如果移送案件的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)未將采樣記錄單等關(guān)鍵材料予以移送，應(yīng)當(dāng)在公安機關(guān)書面告知后3日內(nèi)予以補正。因為采樣記錄單屬于用來證明其采樣程序合法的關(guān)鍵證據(jù)，進而可以用于證明送檢樣品的真實性，最終用于證明環(huán)境監(jiān)測結(jié)果的真實性。

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