這是一個(gè)我國林權(quán)從哪兒來到哪兒去的故事。講好、悟透和深耕這個(gè)故事，對做好新時(shí)代林業(yè)工作意義重大；同時(shí)，這也是森警執(zhí)法研究的起點(diǎn)，不知林便不知其法，如此在泰山頂上看到的就有可能是云彩而不是大地。故事從中華人民共和國成立后開始敘述，其故事梗概如下圖：
其間雖有波折或調(diào)整，但不影響整體和大局。這三個(gè)時(shí)期的林權(quán)制度與治理變遷情況如下：
一、森林資源公有化時(shí)期
森林資源公有化，就是國家將森林作為戰(zhàn)略資源，以公有制為主體的形式集中支持國民經(jīng)濟(jì)特別是工業(yè)化的奠基與成長。
這一時(shí)期的大背景是我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以生產(chǎn)資料公有制為主體來支撐社會主義工業(yè)化尤其是重工業(yè)的原始積累和快速發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先增長的發(fā)展戰(zhàn)略，國家對包括森林資源在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行集中計(jì)劃配置和管理，并實(shí)行重要生產(chǎn)資料國有化、農(nóng)業(yè)集體化乃至人民公社化，如此形成了高度集中的經(jīng)濟(jì)資源計(jì)劃配置制度，有效降低了重工業(yè)資本形成的成本，使重工業(yè)可以不依賴市場而實(shí)現(xiàn)自我積累、自我循環(huán)，在短時(shí)間內(nèi)建立了完備的現(xiàn)代工業(yè)體系，保障了國家安全，為社會主義工業(yè)化和現(xiàn)代化提供了極為有利的初始條件。
與此相適應(yīng)，這一時(shí)期的森林資源所有高度公有化，森林資源利用高度經(jīng)濟(jì)化。這從1954年8月27日《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中央林業(yè)部黨組〈關(guān)于解決森林資源不足問題的請示報(bào)告〉給各地的指示》可見一斑。
該報(bào)告指出：“據(jù)現(xiàn)有資料估計(jì)：我國森林蓄積約三十八億立方公尺，其中比較集中的幾個(gè)主要林區(qū)(大小興安嶺、長白山、西北白龍江、西南大小金川、金沙江、中南、華東杉木林區(qū)等)的木材蓄積量，僅十八億多立方公尺。假定做三十年的計(jì)算，這些主要林區(qū)現(xiàn)有的蓄積量加上三十年的生長量，共約二十三億多立方公尺。按一般出材率，可采伐原木十四億多立方公尺。也假定三十年全部砍光，平均每年出村量為四千八百多萬立方公尺。但因交通等條件的限制，實(shí)際不可能都采伐出來。估計(jì)年平均產(chǎn)量在三千萬立方公尺左右。但從需要方面看：按已編好的第一個(gè)五年計(jì)劃，生產(chǎn)量共為九千七百二十五萬立方公尺，每年平均已近兩千萬立方米。從第二個(gè)五年計(jì)劃起，將木材需要量的年增長率由第一個(gè)五年每年增長百分之十八壓縮到百分之七，依此推算，則一九六二年的年采量需達(dá)三千一百八十萬立方公尺；一九六七年達(dá)四千四百五十萬立方公尺；一九七二年達(dá)六千二百四十萬立方公尺；一九七七年達(dá)八千七百五十萬立方公尺；一九八二年達(dá)一億二千三百萬立方公尺。國家建設(shè)需材的數(shù)量是這樣大(但比蘇聯(lián)各個(gè)五年計(jì)劃的年采量還低三倍到七倍)，而可能供應(yīng)量每年平均只三千萬立方公尺左右，這就是說，從第二個(gè)五年計(jì)劃的第四、第五年度起需要量就已經(jīng)超過上述的平均年采量；從此以后供需之間的距離是越來越大。退一步說，即便全國森林蓄積量三十八億多立方公尺都可采伐，按上述計(jì)算方法，年出材量也僅九千萬立方公尺，到了第五個(gè)五年計(jì)劃以后，仍然是不夠。如再加上日益增長的大量民需用材，今后的木材供應(yīng)問題是十分嚴(yán)重的?！?/span>
總體來說，森林資源公有化時(shí)期大致可分為三個(gè)階段：
（一）第一階段：土地改革時(shí)期
這一階段自中華人民共和國建立至1953年春，這一階段的林權(quán)特點(diǎn)是，將大片和重要森林劃歸國有，將沒收和征收的私有林分配給農(nóng)戶經(jīng)營。這一階段雖然實(shí)行了分林入戶私有化政策，但這一政策不包括國有林，而且在分林入戶基本完成后即啟動了農(nóng)業(yè)合作化進(jìn)程，成為山林入社的基礎(chǔ)，因此，從總體上來看，這一階段仍可歸入森林公有化時(shí)期。
1950年中央人民政府政務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于全國林業(yè)工作的指示》指出：“公有林（包括國有林）應(yīng)由中央人民政府林墾部或中央委托之各級林業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營采伐，統(tǒng)籌供應(yīng)公私用材，其他任何機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校或企業(yè)，不得籍口任何理由，自行采伐?！薄皩τ谒接辛?，在土地改革前，任何人不得破壞，在土地改革進(jìn)行期間，照土地改革的法規(guī)辦理?！边@說明，在土地改革之前，私有林是存在的，但此時(shí)已不得自由處分了。
1950年公布施行的《中華人民共和國土地改革法》對林權(quán)和林木保護(hù)有如下規(guī)定：
第十六條 沒收和征收的山林、魚塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果園、蘆葦?shù)?、荒地及其他可分土地，?yīng)按適當(dāng)比例，折合普通土地統(tǒng)一分配之。為利于生產(chǎn)，應(yīng)盡先分給原來從事此項(xiàng)生產(chǎn)的農(nóng)民。分得此項(xiàng)土地者，可少分或不分普通耕地。其分配不利于經(jīng)營者，得由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)原有習(xí)慣，予以民主管理，并合理經(jīng)營之。
第十八條 大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國家所有，由人民政府管理經(jīng)營之。其原由私人投資經(jīng)營者，仍由原經(jīng)營者按照人民政府頒布之法令繼續(xù)經(jīng)營之。
第十九條 使用機(jī)器耕種或有其他進(jìn)步設(shè)備的農(nóng)田、苗圃、農(nóng)事試驗(yàn)場及有技術(shù)性的大竹園、大果園、大茶山、大桐山、大桑田、大牧場等，由原經(jīng)營者繼續(xù)經(jīng)營，不得分散。但土地所有權(quán)原屬于地主者，經(jīng)省以上人民政府批準(zhǔn)，得收歸國有。
第二十條 沒收和征收土地時(shí)，墳?zāi)辜皦瀳錾系臉淠荆宦刹粍印?/span>
第三十三條 在土地改革完成以前，為保證土地改革的秩序及保護(hù)人民的財(cái)富，嚴(yán)禁一切非法的宰殺耕畜、砍伐樹木，并嚴(yán)禁荒廢土地，破壞農(nóng)具、水利、建筑物、農(nóng)作物或其他物品，違者應(yīng)受人民法庭的審判及處分。
從以上規(guī)定可以看出，此時(shí)的林權(quán)是國家所有、集體所有、農(nóng)民所有并存，經(jīng)營權(quán)比較復(fù)雜也比較靈活，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)受到國家保護(hù)。
1951年4月，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于適當(dāng)?shù)靥幚砹謾?quán)，明確管理保護(hù)責(zé)任的指示》。該指示要求：在確定林權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，由縣級人民政府發(fā)給林權(quán)證書，農(nóng)民擁有了自己的土地和山林。該指示第三條規(guī)定：“零散分散的山林，由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)實(shí)際情況，按土地改革法十六條之規(guī)定，分別進(jìn)行清理和確定林權(quán)，由縣人民政府發(fā)給林權(quán)證明。”這是國家法律和政策文件中第一次出現(xiàn)“林權(quán)”概念。
1953年9月30日，中央人民政府政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于發(fā)動群眾開展造林、育林、護(hù)林工作的指示》。該指示指出：“因?qū)δ壳霸炝?、育林、護(hù)林所依靠的主要是小生產(chǎn)者的個(gè)體農(nóng)民這一點(diǎn)認(rèn)識不清，并對他們的私有性、分散性的特點(diǎn)與困難估計(jì)不足，因而在許多地區(qū)便產(chǎn)生了造林計(jì)劃過大，要求過高，以及由此相伴而來的分派任務(wù)、強(qiáng)迫命令等脫離實(shí)際、脫離群眾的嚴(yán)重現(xiàn)象。另外，由于對南方私有林政策不明確，并在某一時(shí)期對其采伐與出賣采取過多干涉的政策，因而使農(nóng)民經(jīng)營林木的積極性遭到了很大的挫折?！?/span>
“關(guān)于造林方式，目前主要的還是依靠發(fā)動廣大農(nóng)民群眾來進(jìn)行，因而對廣大農(nóng)民群眾的分散性和私有性就必須予以足夠的注意和照顧，必須堅(jiān)決貫徹誰種誰有、伙種伙有、村種村有的政策，切實(shí)保障所有權(quán)。在提倡互助造林和合作造林的同時(shí)，也應(yīng)注意發(fā)揮農(nóng)民個(gè)體造林的積極性而不應(yīng)加以任何損傷。”
“在某些距離村莊較遠(yuǎn)或勞力困難為群眾力所不及的大規(guī)模防護(hù)林、水源林和用材林，或其中某些地段中的大片荒山荒地，勢必由國家統(tǒng)籌計(jì)劃，負(fù)責(zé)營造，地方人民政府林業(yè)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)各地不同情況，制訂計(jì)劃，分期進(jìn)行。其方式可由國家建立造林站，直接雇工營造；或動員當(dāng)?shù)赜兄矘浣?jīng)驗(yàn)之農(nóng)民組織互助組、合作社，分區(qū)分段，包種包活，國家給以一定酬償，并供樹苗，加以技術(shù)指導(dǎo)；此外，亦可組織附近農(nóng)民，在農(nóng)閑時(shí)，由國家給以一定資助（如苗樹、口糧等），進(jìn)行造林。所造之林木亦可與群眾訂立合同分成提獎。但在目前條件下，不宜要求過急，計(jì)劃過大，但也不應(yīng)消極等待，喪失時(shí)機(jī)。
“其次在礦山附近可劃定一定范圍由礦區(qū)負(fù)責(zé)營造，在鐵路公路兩旁則應(yīng)由鐵路公路部門分期加以綠化，所植林木將來即歸礦區(qū)和鐵路公路部門使用。”
“既然造林、育林、護(hù)林工作在目前主要的還是依靠廣大群眾，而這種群眾又是小生產(chǎn)小私有者的個(gè)體農(nóng)民，因此，就必須嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民的本身利益，只有這樣才能發(fā)揮群眾對造林護(hù)林的積極性。為此：
“（一）必須確定林權(quán)，保護(hù)山林所有權(quán)。除國有林區(qū)外，凡沒收地主之林山尚未分配或土改后林權(quán)尚未確定而又依法應(yīng)分配給農(nóng)民者，應(yīng)在照顧原有歷史習(xí)慣與現(xiàn)實(shí)情況下分配給農(nóng)民個(gè)人所有、伙有或鄉(xiāng)村公有；在江南地區(qū)更應(yīng)在土地分配完了后或土地復(fù)查過后，即開始領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行這一工作，不可拖得過久，亦不能草率從事，以免引起群眾糾紛和山林破壞。對已分配而有糾紛者，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)原有習(xí)慣，照顧現(xiàn)實(shí)情況，本團(tuán)結(jié)互助精神，采協(xié)商辦法解決之。凡農(nóng)民自有成分得之山林，不論經(jīng)濟(jì)作物山、果子山或木材山，均應(yīng)有自由采伐、使用、出賣等處理權(quán)限，任何人不得加以干涉；過去各地農(nóng)民采伐自有林木須經(jīng)地方政府或林業(yè)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的辦法應(yīng)即停止執(zhí)行，但對其濫伐林木、不加保育的現(xiàn)象，則應(yīng)進(jìn)行教育，加以勸止?！?/span>
指示強(qiáng)調(diào)：“開展造林、育林、護(hù)林工作應(yīng)成為今后各級政府特別是山區(qū)的各級政府的主要任務(wù)之一，并應(yīng)成為各級人民代表大會的重要議題之一?！?/span>
從以上規(guī)定可以看出，這一時(shí)期私有林還占有相當(dāng)大的比重，國家對私有林的保護(hù)也是非常重視的，提出“必須嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民的本身利益”。
1953年春，中國土地改革基本完成，獲得土地的農(nóng)民產(chǎn)生極大的生產(chǎn)積極性，但分散、脆弱的農(nóng)業(yè)個(gè)體經(jīng)濟(jì)不僅不能滿足工業(yè)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，而且還有兩極分化的危險(xiǎn)。國家認(rèn)為只有組織起來互助合作，才能發(fā)展生產(chǎn)，共同富裕。
（二）第二階段：農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期
這一階段自1953年至1957年，這一時(shí)期的林權(quán)特點(diǎn)是，私有山林入社。從互助組到初級社然后到高級社，逐步把農(nóng)民所有的山林變成個(gè)人和集體共同所有，農(nóng)村林業(yè)由分散經(jīng)營轉(zhuǎn)向集中統(tǒng)一經(jīng)營。
1951年12月15日，中共中央頒發(fā)《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》。該草案提出，人民政府應(yīng)該適當(dāng)?shù)夭扇∠铝幸恍┺k法援助農(nóng)業(yè)互助組和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展：幫助農(nóng)民成立各種副業(yè)和手工業(yè)的生產(chǎn)合作社，以及修水利、修灘、造林、經(jīng)營水產(chǎn)和牧畜等的互助組和合作社。逐步地舉辦一些可能的和必需的公共事業(yè)，例如公營的工場手工業(yè)(制造農(nóng)具、化學(xué)肥料、藥品等類)，公營的半機(jī)器工業(yè)(某些加工工業(yè)之類)，大規(guī)模的造林，興修水利，建筑道路，等等，使農(nóng)村的剩余勞動力在現(xiàn)在條件下有適當(dāng)?shù)某雎贰?/span>
由此，中國農(nóng)村開始了互助合作運(yùn)動，引導(dǎo)農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，走集體化和共同富裕的社會主義道路。至1952年底，互助組已發(fā)展到810萬個(gè)，低級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社3600多個(gè)。1953年2月15日，中共中央正式頒布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》。到當(dāng)年12月，全國參加臨時(shí)的和常年的互助組與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的農(nóng)戶，約有4790余萬戶，占農(nóng)村總戶數(shù)的43%；其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社有14000多個(gè)，參加的有273000多農(nóng)戶。
1953年12月16日，中共中央通過《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。該決議指出：“中國共產(chǎn)黨中央委員會在一九五一年十二月所作的關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議，經(jīng)過兩年來在全國各地的實(shí)行，證明其中所規(guī)定的方針政策是正確的，與我們黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民逐步過渡到社會主義社會的這一個(gè)總路線是一致的。黨在過渡時(shí)期的總路線，就是要逐步實(shí)現(xiàn)國家的社會主義工業(yè)化，逐步實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。根據(jù)黨的這個(gè)總路線，我國的國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)不但要求工業(yè)經(jīng)濟(jì)的高漲，而且要求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)要有一定的相適應(yīng)的高漲。但孤立的、分散的、守舊的、落后的個(gè)體經(jīng)濟(jì)限制著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，它與社會主義的工業(yè)化之間日益暴露出很大的矛盾。這種小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已日益表現(xiàn)出不能夠滿足廣大農(nóng)民群眾改善生活的需要，不能夠滿足整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)高漲的需要。為著進(jìn)一步地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，黨在農(nóng)村中工作的最根本的任務(wù)，就是要善于用明白易懂而為農(nóng)民所能夠接受的道理和辦法去教育和促進(jìn)農(nóng)民群眾逐步聯(lián)合組織起來，迅步實(shí)行農(nóng)業(yè)的杜會主義改造，使農(nóng)業(yè)能夠由落后的小規(guī)模生產(chǎn)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)變?yōu)橄冗M(jìn)的大規(guī)模生產(chǎn)的合作經(jīng)濟(jì)，以便逐步克服工業(yè)和農(nóng)業(yè)這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾，并使農(nóng)民能夠逐步完全擺脫貧困的狀況而取得共同富裕和普遍繁榮的生活。
根據(jù)我國的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民這種在生產(chǎn)上逐步聯(lián)合起來的具體道路，就是經(jīng)過簡單的共同勞動的臨時(shí)互助組和在共同勞動的基礎(chǔ)上實(shí)行某些分工分業(yè)而有某些少量公共財(cái)產(chǎn)的常年互助組，到實(shí)行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營而有較多公共財(cái)產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，到實(shí)行完全的社會主義的集體農(nóng)民公有制的更高級的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社(也就是集體農(nóng)莊)。這種由具有社會主義萌芽、到具有更多社會主義因素、到完全的社會主義的合作化的發(fā)展道路，就是我們黨所指出的對農(nóng)業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)社會主義改造的道路?！?/span>
以上決議的頒布，大大推動了互助合作運(yùn)動向前發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)互助的熱情被極大地調(diào)動起來。但是，在部分地區(qū)也出現(xiàn)了強(qiáng)迫農(nóng)民入社、侵犯中農(nóng)利益、盲目追求高級形式等現(xiàn)象。黨中央及時(shí)采取措施，解決了這些問題。
1955年1月，中共中央發(fā)出《關(guān)于整理和鞏固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的通知》，指出合作化運(yùn)動應(yīng)基本轉(zhuǎn)入控制發(fā)展、側(cè)重鞏固的階段。
1955年10月，中國共產(chǎn)黨七屆六中全會通過《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，要求經(jīng)過 3 個(gè)冬春在全中國范圍基本實(shí)現(xiàn)半社會主義的農(nóng)業(yè)合作社；會議還通過《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）》，作為建立和整頓農(nóng)業(yè)合作社的依據(jù)。
全會后，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動迅猛發(fā)展，出現(xiàn)了整鄉(xiāng)、整區(qū)、整縣實(shí)現(xiàn)合作化的高潮。1955年 6月，參加合作社的農(nóng)戶還只占全國農(nóng)戶的14.3％；到1956年1月，達(dá)80.3％；到該年底，達(dá)96.3%，大大提前實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的社會主義改造。
但是，在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動中，農(nóng)戶仍然保留有小塊的自留地。1956年3月17日，全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議通過《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》。該章程提出：“為了照顧社員種植蔬菜或者別的園藝作物的需要，應(yīng)該允許社員有小塊的自留地”。在這些自留地里，有的農(nóng)戶種植了零星的果樹等林木。
包括農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動在內(nèi)的三大社會主義改造基本完成，標(biāo)志著社會主義公有制形成，并在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位。與此相適應(yīng)，農(nóng)戶私有林迅速減少，集體林大量形成。其中，產(chǎn)生了我國一個(gè)很有特色的名稱：南方集體林區(qū)。以后，這一名稱在國家有關(guān)文件中反復(fù)使用，并沿用至今。
（三）第三階段：人民公社時(shí)期
這一階段自1958年至1978年，這一時(shí)期的林權(quán)特點(diǎn)是，山林集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營。但是，私有林仍然以村前村后、屋前屋后、路旁水旁、自留地、自留山等地的林木形式存在。
1958年3月20日，中共中央政治局成都會議通過《關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟贰?/span>該意見指出：“我國農(nóng)業(yè)正在迅速地實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利化，并將在幾年內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)耕作機(jī)械化，在這種情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社如果規(guī)模過小，在生產(chǎn)的組織和發(fā)展方面勢將發(fā)生許多不便。為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和文化革命的需要，在有條件的地方，把小型的農(nóng)業(yè)合作社有計(jì)劃地適當(dāng)?shù)睾喜榇笮偷暮献魃缡潜匾摹?/span>”
會后，各地農(nóng)村開始了小社并大社的工作，有的地方出現(xiàn)了“共產(chǎn)主義公社”“集體農(nóng)莊”，有的地方出現(xiàn)了“人民公社”。1958年7月1日，《紅旗》雜志第三期《全新的社會，全新的人》一文中，比較明確地提出“把一個(gè)合作社變成一個(gè)既有農(nóng)業(yè)合作又有工業(yè)合作基層組織單位，實(shí)際上是農(nóng)業(yè)和工業(yè)相結(jié)合的人民公社”。這是在報(bào)刊上第一次提“人民公社”的名字。8月6日，毛澤東視察河南新鄉(xiāng)七里營人民公社時(shí)，說人民公社名字好。9日，在與山東領(lǐng)導(dǎo)談話時(shí)說：“還是辦人民公社好”。談話在報(bào)紙上發(fā)表后，各地掀起了辦人民公社的熱潮。8月，中共中央政治局在北戴河召開擴(kuò)大會議，會議通過了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》。此后，全國迅速形成了人民公社化運(yùn)動的熱潮。到10月底，全國74萬多個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組成2.6萬多個(gè)人民公社，參加公社的農(nóng)戶有1.2億戶，占全國總農(nóng)戶的99%以上，全國農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)了人民公社化。
在此過程中，一些地方出現(xiàn)“一平二調(diào)三收款”、刮“共產(chǎn)風(fēng)”的現(xiàn)象。黨中央很快察覺到這種“左”傾錯(cuò)誤，自1958年11月“第一次鄭州會議”開始，至1962年1月到2月的“七千人大會”，黨中央持續(xù)開展整頓“一平二調(diào)”，反對“共產(chǎn)風(fēng)”，糾正人民公社“一大二公”（第一人民公社規(guī)模大，第二人民公社公有化程度高）等過“左”做法。因此，農(nóng)村山林并沒有將所有權(quán)全部收歸人民公社，而是繼續(xù)保持“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”體制，并根據(jù)實(shí)際情況由生產(chǎn)隊(duì)、林場或者專業(yè)隊(duì)、社員個(gè)人經(jīng)營管理。在村前村后、屋前屋后、路旁水旁、自留地、自留山等地存在的私有林并未消滅，相反，“誰種誰有”原則、自留地、自留山政策還得到了明確。
1961年6月26日，中共中央發(fā)布《關(guān)于確定林權(quán)、保護(hù)山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定（試行草案）》（中發(fā)〔61〕451號）。該文件第一部分“確定和保障山林的所有權(quán)”有如下規(guī)定：
（一）天然的森林資源，和在人民公社化以前已經(jīng)劃歸國有的山林，仍然歸國家所有。高級合作社時(shí)期，劃歸合作社、生產(chǎn)隊(duì)集體所有的山林和社員個(gè)人所有的山林，應(yīng)該仍然歸生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)集體所有和社員個(gè)人所有。除此以外，人民公社化以來和今后新造的各種林木，都必須堅(jiān)持“誰種誰有”的原則，國造國有，社造社有，隊(duì)造隊(duì)有，社員個(gè)人種植的零星樹木，歸社員個(gè)人所有。
林木是多年生的作物，林木的收益是長期勞動成果的積累，所以，林木的所有權(quán)必須長期固定下來，劃清山界，樹立標(biāo)記，不再變動。經(jīng)濟(jì)林從種植到老死，用材林從種植到成材采伐，所有權(quán)都不再變動。
（二）原來劃歸國有的山林當(dāng)中，有些分散小片的，國家不便專設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營，歸公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營，對于山林的保護(hù)和發(fā)展更為有利的，可以劃歸附近的社、隊(duì)所有，或者包給它們經(jīng)營。
原來劃歸鄉(xiāng)公有的山林，可以分給生產(chǎn)大隊(duì)所有，可以歸幾個(gè)大隊(duì)共有，也可以歸公社所有。
原來劃歸自然村所有的防洪林、防風(fēng)林、風(fēng)景林、柴草山等，可以根據(jù)歷史習(xí)慣，仍然歸村所有。
（三）原來歸高級社所有的山林，一般應(yīng)該歸生產(chǎn)大隊(duì)所有，小片的和零星的林木，也可以由大隊(duì)分給生產(chǎn)隊(duì)所有。如果在一個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)之內(nèi)，由于各生產(chǎn)隊(duì)原有林木的數(shù)量，彼此差別過大，高級合作化和公社化以來，歸大隊(duì)所有，歸大隊(duì)統(tǒng)一分配，造成生產(chǎn)隊(duì)之間的平均主義，不利于林業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)該在分配上照顧這種差別，也可以經(jīng)過大隊(duì)的社員代表大會或者社員大會討論決定，把生產(chǎn)隊(duì)原有林木的一部、大部或者全部重新劃歸原生產(chǎn)隊(duì)所有。
高級合作社時(shí)期，劃歸生產(chǎn)隊(duì)所有的山林，仍然歸生產(chǎn)隊(duì)所有。
（四）由幾個(gè)公社或者幾個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)協(xié)作營造的林木，一般應(yīng)該劃給所在地的公社或者生產(chǎn)大隊(duì)所有，由取得所有權(quán)的單位付給參加造林的其他單位一定數(shù)量的造林費(fèi)用。如果多數(shù)單位不同意把所有權(quán)固定給某一個(gè)單位，也可以歸各單位所共有，委托給所在地的生產(chǎn)大隊(duì)或者生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營，并且認(rèn)定負(fù)責(zé)經(jīng)營的單位應(yīng)得的報(bào)酬。
（五）高級社時(shí)期確定歸社員個(gè)人所有的零星樹木，社員在村前村后、屋前屋后、路旁水旁、自留地上和墳地上種植的樹木，都?xì)w社員個(gè)人所有。
有柴山、荒坡的地方，可以根據(jù)歷史習(xí)慣和群眾要求劃給社員一定數(shù)量的“自留山”，長期歸社員家庭經(jīng)營使用。
劃給社員的自留山，有些已經(jīng)植樹成林，有些尚未植樹，社員怎樣經(jīng)營使用自留山的辦法，由生產(chǎn)大隊(duì)的社員代表大會或社員大會決定。
（六）山林歸誰所有，林木的產(chǎn)品和收入就歸誰支配，任何單位和個(gè)人都不得侵犯。
(八)對于國有的山林，應(yīng)該建立國營林場，認(rèn)真管理好，保護(hù)好。
各主管部門在公路、鐵路、河道兩旁種植的林木，除了自己確實(shí)有力量、經(jīng)營維護(hù)得好的以外，一般應(yīng)該分段包給沿路、沿河的生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營。公路、鐵路、河道兩旁還沒有植樹造林的，一般應(yīng)該劃給沿路、沿河的生產(chǎn)隊(duì)，歸它們造林。它們種植的林木，就歸它們所有。
(九)公社和生產(chǎn)大隊(duì)所有的山林，凡是適宜由生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營的，都應(yīng)該固定包給生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營，少數(shù)確實(shí)不便由生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營的，可以由公社、生產(chǎn)大隊(duì)組織林場或者專業(yè)隊(duì)經(jīng)營。
零星分散的適于由社員個(gè)人經(jīng)營的林木，可以采取定額交產(chǎn)、按產(chǎn)計(jì)工、超產(chǎn)歸已的辦法，或者收益分成的辦法，由生產(chǎn)隊(duì)包給社員個(gè)人經(jīng)營。
規(guī)定強(qiáng)調(diào)：“進(jìn)一步加強(qiáng)黨對林業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)調(diào)查研究，發(fā)揚(yáng)實(shí)事求是和群眾路線的作風(fēng)，按照林區(qū)、山區(qū)的實(shí)際情況和群眾的生產(chǎn)習(xí)慣，因地制宜地安排生產(chǎn)，糾正瞎指揮作風(fēng)?！?/span>
1962年9月27日，中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》。該草案第二十一條規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣?！?/span>
該草案第四十條規(guī)定：“在有柴山和荒坡的地方，還可以根據(jù)群眾需要和原有習(xí)慣，分配給社員適當(dāng)數(shù)量的自留山，由社員經(jīng)營。自留山劃定以后，也長期不變?！?/span>
《森林保護(hù)條例》（一九六三年五月二十七日國務(wù)院發(fā)布施行）第二條規(guī)定：“國家、集體所有的森林和個(gè)人所有的林木，都適用本條例的規(guī)定予以保護(hù)”。
第十條規(guī)定：“保障國家、集體的森林和個(gè)人的林木所有權(quán)。森林和林木歸誰所有，其產(chǎn)品和收入就歸誰支配，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！?/span>
第十一條規(guī)定：“國有林由國營林場負(fù)責(zé)經(jīng)營。但是，分散小片的森林，不便于建立國營林場經(jīng)營的，可以由當(dāng)?shù)亓謽I(yè)行政部門包給人民公社的生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營，或者包給人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)經(jīng)營。
“人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)所有的森林，一般應(yīng)當(dāng)固定包給生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營；不適合生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營的，由人民公社或者生產(chǎn)大隊(duì)組織專業(yè)隊(duì)經(jīng)營。生產(chǎn)隊(duì)所有的森林，成片的應(yīng)當(dāng)由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一經(jīng)營；零星樹木可以固定交給社員專責(zé)經(jīng)營，并且訂立收益分配的合同?！?/span>
從以上規(guī)定可以看出：其一，此時(shí)的林權(quán)形態(tài)不僅有所有權(quán)，而且有包括經(jīng)營、收益、處分等用益物權(quán)；其二，國家不僅保護(hù)林木所有權(quán)，而且保護(hù)包括經(jīng)營、收益、處分等用益物權(quán)；其三，國家明確規(guī)定保護(hù)個(gè)人所有的林木，但個(gè)人所有的林木僅限于零星樹木。
同時(shí)，國家對森林保護(hù)的力度大大加強(qiáng)?！渡直Ｗo(hù)條例》在第二章“護(hù)林組織”中有如下規(guī)定：
第四條 省、自治區(qū)、直轄市人民委員會和林區(qū)的縣人民委員會、鄉(xiāng)人民委員會(即公社管理委員會，以下同)應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門建立護(hù)林指揮機(jī)構(gòu)。
各級護(hù)林指揮機(jī)構(gòu)，在同級人民委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹護(hù)林法令，規(guī)定護(hù)林措施，指揮撲救森林火災(zāi)，防治森林病蟲害和交流護(hù)林工作經(jīng)驗(yàn)。
第五條 林區(qū)人民公社的生產(chǎn)隊(duì)或者生產(chǎn)大隊(duì)，以及林區(qū)的國營林場、農(nóng)場、牧場、墾殖場和廠礦企業(yè)等單位，應(yīng)當(dāng)建立群眾性的基層護(hù)林組織。
基層護(hù)林組織，在上級護(hù)林指揮機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹執(zhí)行護(hù)林規(guī)定，開展愛林、護(hù)林宣傳教育，管理進(jìn)入林區(qū)的人員和野外用火，組織撲救森林火災(zāi)，防治森林病蟲害和制止一切破壞森林的行為。
第六條 林區(qū)人民公社的生產(chǎn)隊(duì)或者生產(chǎn)大隊(duì)，以及林區(qū)的國營林場、農(nóng)場、牧場、墾殖場和廠礦企業(yè)等單位，應(yīng)當(dāng)在縣、鄉(xiāng)人民委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，劃定森林保護(hù)責(zé)任區(qū)，配備專職或者兼職的護(hù)林人員。
護(hù)林人員在森林保護(hù)責(zé)任區(qū)內(nèi)的主要職責(zé)：
(一)進(jìn)行巡察。
(二)制止一切可能引起破壞森林的行為。
(三)將引起森林火災(zāi)，以及盜伐和其他破壞森林的現(xiàn)行分子，送交當(dāng)?shù)毓膊块T處理。
第七條 省縣交界的林區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，在各有關(guān)人民委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，建立護(hù)林聯(lián)防組織，互相支援，做好聯(lián)防地區(qū)內(nèi)的護(hù)林工作。
第八條 省、自治區(qū)人民委員會，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，在大面積國有林區(qū)建立護(hù)林防火機(jī)構(gòu)，配備森林警察，加強(qiáng)治安，保護(hù)森林。
從護(hù)林組織建設(shè)上，足見當(dāng)時(shí)對森林保護(hù)的重視程度和工作力度。
根據(jù)以上規(guī)定，農(nóng)戶雖然可以劃分自留山，也可以擁有或經(jīng)營零星樹木，但是，自留山畢竟沒有自留地那樣與群眾的生活密切相關(guān)，在人民公社化背景下，全國并沒有普遍性地劃分自留山。到1967年，自留山劃分停止。
1967年9月23日，中共中央、國務(wù)院等發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)山林保護(hù)管理、制止破壞山林、樹木的通知》。該通知指出：“國營和集體的林權(quán)，絕對不容侵犯，不準(zhǔn)將國有山林劃歸集體；不準(zhǔn)將集體山林劃給個(gè)人，已經(jīng)這樣作的，必須立即糾正。林權(quán)、林界未定者，或因而發(fā)生糾紛者，暫維持現(xiàn)狀，不準(zhǔn)砍伐破壞?！?/span>
至此，國有、集體、私有林權(quán)進(jìn)入一個(gè)相對穩(wěn)定時(shí)期，直至1980年，“不準(zhǔn)將集體山林劃給個(gè)人”成為一條基本原則，私有林空間被壓縮。
二、集體林私有化時(shí)期
集體林私有化是一個(gè)通俗說法，稍嚴(yán)格一些來說，就是將農(nóng)村集體林承包到農(nóng)戶，以此來解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力。
這一時(shí)期的大背景是我國實(shí)行改革開放，確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。在此期間，國有林權(quán)屬相對穩(wěn)定，但南方省份的國有林場經(jīng)濟(jì)普遍比較困難，以靠砍伐木材維持運(yùn)轉(zhuǎn)的體制舉步維艱。集體林在經(jīng)過幾次波折后，終于完成私有化進(jìn)程。這一時(shí)期大致可分為三個(gè)階段：
（一）第一階段：林業(yè)“三定”時(shí)期
這一階段自1978年至1987年，這一時(shí)期的林權(quán)特點(diǎn)是穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制（林業(yè)“三定”）。雖然國家正式的林業(yè)“三定”文件是在1981年出臺，但是，1978 年 11 月 24 日安徽省鳳陽縣小崗村 18 戶村民簽訂把集體土地承包到戶的“大包干”契約，得到高層肯定，并以此拉開了中國農(nóng)村改革的序幕。1978年12月18日至22日召開的中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會提出了改革開放的任務(wù)，并將《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》等文件發(fā)到各省、市、自治區(qū)討論和試行。以分田到戶“大包干”為藍(lán)本，分山分林到戶的“大包干”也在一些地方自發(fā)興起，成為林業(yè)“三定”的先導(dǎo)。
1979年2月23日，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議原則通過《中華人民共和國森林法（試行）》。該法第三條規(guī)定：“根據(jù)憲法關(guān)于現(xiàn)階段生產(chǎn)資料所有制的規(guī)定，森林屬于社會主義全民所有和社會主義勞動群眾集體所有。
“人民公社社員在房前屋后和生產(chǎn)隊(duì)指定的地方種植的樹木，歸社員個(gè)人所有。
“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、學(xué)校、廠礦、農(nóng)場、牧場等單位，在當(dāng)?shù)馗锩瘑T會指定的地方種植的林木，歸本單位所有。
“保障國家、集體和個(gè)人的林木所有權(quán)不受侵犯。不準(zhǔn)將國有林劃歸集體和非林業(yè)單位，不準(zhǔn)將集體所有林劃歸個(gè)人，不準(zhǔn)平調(diào)社隊(duì)的林木和社員個(gè)人的樹木。”
以上規(guī)定從法律上明確了“誰種誰有”政策，并由此產(chǎn)生了林木“單位所有”形態(tài)。但是，以如今所有權(quán)的公有（國有、集體所有）、共有、私有形態(tài)來論，無法確定這種“單位所有”究竟是什么形態(tài)。
1979年9月28日，中國共產(chǎn)黨十一屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》。該決定指出：“過去我們狠抓糧食生產(chǎn)是對的，但是忽視和損害了經(jīng)濟(jì)作物、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)，沒有注意保持生態(tài)平衡，這是一個(gè)很大的教訓(xùn)。我們一定要把我國優(yōu)越的自然條件充分利用起來，把各方面的潛力充分挖掘出來，使農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)都有一個(gè)大的發(fā)展。糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物，也一定要按照各地區(qū)的特點(diǎn)，適當(dāng)?shù)丶邪l(fā)展。要有計(jì)劃地逐步改變我國目前農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)和人們的食物構(gòu)成，把只重視糧食種植業(yè)、忽視經(jīng)濟(jì)作物種植業(yè)和林業(yè)、牧業(yè)、副業(yè)、漁業(yè)的狀況改變過來。”這為改革開放時(shí)期林業(yè)的發(fā)展確定了基調(diào)。
從1980年開始，國家的林權(quán)制度進(jìn)入一個(gè)大調(diào)整時(shí)期，不僅出現(xiàn)各種形式的林權(quán)“共有”形態(tài)，而且集體林權(quán)開始松動，以穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”工作蓬勃興起。其間雖有反復(fù)，但總的趨勢保持不變。
1980年3月5日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于大力開展植樹造林的指示》。該指示要求：“集體的荒山荒地，要在統(tǒng)一規(guī)劃下，實(shí)行社造社有，隊(duì)造隊(duì)有，合造共有的政策。所有集體造林，都要認(rèn)真建立包栽、包活、包成林的責(zé)任制度，完成任務(wù)好的要進(jìn)行獎勵。對于零星分散的荒山荒地，可以由生產(chǎn)隊(duì)向社員提供種苗，評記工分，在生產(chǎn)隊(duì)指定的地方造林，林木歸隊(duì)，間作收入歸戶；也可以戶造戶管，林木收益比例分成。社隊(duì)造林主要依靠自力更生、勞動積累。對營林任務(wù)大和貢獻(xiàn)木材、林產(chǎn)品多的社隊(duì)，國家要重點(diǎn)扶持，在糧食銷購上也應(yīng)盡可能給予照顧。
“鼓勵社員在房前屋后和生產(chǎn)隊(duì)指定的地方植樹造林。在社隊(duì)荒山荒地多、群眾缺柴的地方，還可以由省、市、自治區(qū)作出規(guī)定，在不影響集體林業(yè)發(fā)展的前提下，劃給社員一定數(shù)量的自留山或荒沙荒灘，植樹種草。這些樹木和林產(chǎn)品，永遠(yuǎn)歸社員個(gè)人所有，并可在集市上出售。
“不論公社、社隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)所有的，還是社員個(gè)人的林木，都應(yīng)明確林權(quán)，長期穩(wěn)定不變。對于林權(quán)糾紛，各地黨委和政府應(yīng)組織專門力量，按照有利生產(chǎn)、有利團(tuán)結(jié)的原則，及時(shí)抓緊解決?！?/span>
“社隊(duì)附近的國有荒山荒地，國家近期無力造林的，可由社隊(duì)造林，地權(quán)不變，林木歸社隊(duì)所有，但不準(zhǔn)開荒種糧或改作他用，以避免水土流失，也可以實(shí)行國社合作造林，比例分成。
“各行各業(yè)都要積極造林。工廠、礦山、機(jī)關(guān)、學(xué)校等單位住地和部隊(duì)營區(qū)，以及農(nóng)場、牧場經(jīng)營的地區(qū)，由各主管單位植樹種草，自造自有。鐵路、公路、河渠兩側(cè)，水庫周圍，由這些單位自造自有；也可以與社隊(duì)合作造林，比例分成；或者由附近社隊(duì)造林，林木歸社隊(duì)所有。上述各主管單位都應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的期限，完成造林任務(wù)。煤礦、造紙等用材較多的單位，要積極建立自己的用材林基地，也可以與國營或社隊(duì)林場合作造林。提倡農(nóng)村中、小學(xué)建立自己的林場或苗圃。提倡共青團(tuán)、少先隊(duì)開展熱愛祖國、熱愛社會主義的公益活動，發(fā)揮青少年的生力軍作用。他們利用業(yè)余時(shí)間參加城郊、農(nóng)村社隊(duì)造林，可實(shí)行收入按比例分成或給予適當(dāng)補(bǔ)助，作為青少年活動的經(jīng)費(fèi)。
“加速城市綠化建設(shè)，發(fā)動群眾大力種樹、種草、種花，管理好園林綠地，美化市容。城市附近的國有荒山荒地，要在統(tǒng)一規(guī)劃下，實(shí)行機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、部隊(duì)等單位分段包干，義務(wù)造林，由林業(yè)部門組織管護(hù)，或者誰造誰管誰有。也可以組織待業(yè)青年專業(yè)隊(duì)，參加城市和郊區(qū)的綠化工作。”
該指示強(qiáng)調(diào)：“各級黨委和人民政府，都要把林業(yè)建設(shè)列入自己的議事日程，認(rèn)真加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，主要領(lǐng)導(dǎo)同志要親自抓?！薄皩?shí)踐證明，各級領(lǐng)導(dǎo)，特別是縣委，只要把林業(yè)擺在重要位置，狠下功夫，持之以恒，條件較好的地方三、五年，差的地方十年左右，就能大見成效?！薄拔覀児伯a(chǎn)黨人是以改造社會、改造自然為己任的，如果我們的同志在一個(gè)地方工作多年，沒有把那里的造林工作搞好，長期山河依舊，那就辜負(fù)了黨和人民的期望。各級領(lǐng)導(dǎo)同志都應(yīng)嚴(yán)肅地想一想這個(gè)問題，作出認(rèn)真的回答?！?/span>“今后，從中央到地方，每個(gè)負(fù)責(zé)同志，除年老有病的外，每年要帶頭種樹，養(yǎng)成一種人人植樹愛林的良好社會風(fēng)氣?！?/span>
以上規(guī)定的造林主體和受益主體雖然很多，但核心是廣泛動員各方面力量，實(shí)行誰造誰管誰有。這就形成了在傳統(tǒng)的國有、社隊(duì)集體所有、農(nóng)民所有等林權(quán)形態(tài)之外，增加了所謂的“單位自有”、多種共有（“國社共有”“單位與社隊(duì)共有”“青少社隊(duì)共有”等）、多種收益權(quán)等林權(quán)形態(tài)，而且，有時(shí)很難分清這些林權(quán)形態(tài)究竟是所有權(quán)還是收益權(quán)。因此，在盜伐林木罪中，此時(shí)應(yīng)存在盜伐共有林木情形。
1981年3月8日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》（中發(fā)〔1981〕12號）。該決定指出：“發(fā)展林業(yè)是一項(xiàng)長遠(yuǎn)的社會主義建設(shè)事業(yè)和改造自然的百年大計(jì)。”“長期以來，沒有把林業(yè)放在與農(nóng)牧業(yè)同等重要的地位。林權(quán)不穩(wěn)，政策多變?！?/span>
“一、穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)，落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制
“（一）國家所有、集體所有的山林樹木，或個(gè)人所有的林木和使用的林地，以及其他部門、單位的林木，凡是權(quán)屬清楚的，都應(yīng)予以承認(rèn)，由縣或者縣以上人民政府頒發(fā)林權(quán)證，保障所有權(quán)不變。各級黨委和人民政府，必須盡快作出部署，組織力量在明春以前完成這項(xiàng)工作。
“凡林權(quán)有爭議的，由有關(guān)政府，組織有關(guān)雙方，協(xié)商解決。協(xié)商無效時(shí)，提請人民法院裁決。在糾紛解決之前，任何一方都不準(zhǔn)砍伐有爭議的林木，違者依法懲處。
“（二）要根據(jù)群眾的需要，劃給社員自留山（或荒沙荒灘），由社員植樹種草，長期使用。劃自留山的面積和具體辦法，由各省、市、自治區(qū)規(guī)定。
“社員在房前屋后、自留山和生產(chǎn)隊(duì)指定的其他地方種植的樹木，永遠(yuǎn)歸社員個(gè)人所有，允許繼承。
“（三）國營林場和社隊(duì)都要按照中央《進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題的通知》精神，結(jié)合林業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，認(rèn)真落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。要根據(jù)各盡所能、按勞分配的原則，切實(shí)把責(zé)任和報(bào)酬、整體利益和個(gè)人利益緊密地聯(lián)系起來。社隊(duì)集體林業(yè)，應(yīng)當(dāng)推廣專業(yè)承包、聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬責(zé)任制?？梢园浇M、包到戶、包到勞力。聯(lián)系造林營林成果，實(shí)行合理計(jì)酬、超產(chǎn)獎勵或收益比例分成。具體辦法，要從實(shí)際出發(fā)，走群眾路線，因地制宜，允許多種多樣?！?/span>
“整頓鞏固社隊(duì)林場、專業(yè)隊(duì)，有條件的應(yīng)繼續(xù)發(fā)展。過去由生產(chǎn)隊(duì)抽調(diào)土地、勞力、資金興辦的林場，要明確山林權(quán)屬和收益分配辦法。可以聯(lián)合辦場，按股分配收益。要加強(qiáng)經(jīng)營管理，搞好勞動計(jì)酬，廣開生產(chǎn)門路，增加經(jīng)濟(jì)收入?！?/span>
“對于破壞森林的行為和違法犯罪分子，要分別情況，給予紀(jì)律處分，情節(jié)嚴(yán)重的，要依照《刑法》的有關(guān)規(guī)定，追究刑事責(zé)任。林區(qū)要抓緊建立和健全林業(yè)公、檢、法機(jī)構(gòu)?！?/span>
決定強(qiáng)調(diào)：“各級黨委和政府要把林業(yè)擺到重要位置，列入議事日程，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。主要領(lǐng)導(dǎo)同志應(yīng)當(dāng)親自抓，并要有負(fù)責(zé)干部分管。”
至此，全國各地開展了以穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”工作。私有林得到了發(fā)展，不僅穩(wěn)定了原有的自留地、自留山等零星林木的林權(quán)，而且從新劃定的自留山（或荒沙荒灘）、確定的林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制中擴(kuò)充了新的林權(quán)。這使得林權(quán)保護(hù)有了比較完整的意義。森林、林木的保護(hù)力度也得到增強(qiáng)，要求在林區(qū)抓緊建立和健全林業(yè)公、檢、法機(jī)構(gòu)，運(yùn)用《刑法》手段打擊破壞森林的行為和犯罪分子。此時(shí)，在盜伐林木罪中，除了盜伐國家所有、集體所有林木外，還出現(xiàn)一種新的情形：盜伐私人所有林木。
1981年12月13日，第五屆全國人民代表大會第四次會議通過了《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動的決議》，全民義務(wù)植樹成為法定義務(wù)。
1982年2月27日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動的實(shí)施辦法》（國發(fā)〔1982〕36號）。該辦法第五條規(guī)定：“使用義務(wù)勞動，在國有土地上栽植的樹木，林權(quán)歸現(xiàn)在經(jīng)營管理這些土地的單位所有；沒有明確經(jīng)營管理單位的，由當(dāng)?shù)卣付ǖ?/span>部門、單位所有。在集體土地上義務(wù)栽植的樹木，林權(quán)歸集體單位所有。如果情況特殊，另有協(xié)議或合同，按協(xié)議或合同的規(guī)定辦理。對林權(quán)所有單位，縣以上人民政府要發(fā)給證書，切實(shí)保障其合法權(quán)益?！睂αx務(wù)植樹的林權(quán)問題進(jìn)行了明確。
1982年12月4日通過的《中華人民共和國憲法》，肯定了自留山的法律地位。
1984年3月1日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深入扎實(shí)地開展綠化祖國運(yùn)動的指示》（中發(fā)〔1984〕3號）。該指示指出：“在農(nóng)村，給五千萬農(nóng)戶劃定了二億五千萬畝自留山，百分之八十的社隊(duì)落實(shí)了山權(quán)林權(quán)，建立了林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，林業(yè)專業(yè)戶、重點(diǎn)戶應(yīng)運(yùn)而生，新的林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)。”
“三、放寬政策，建立和完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制綠化荒山荒灘，是開發(fā)性事業(yè)，只有進(jìn)一步放寬政策，發(fā)動群眾，依靠群眾來進(jìn)行，才能成功。
“集體的荒山荒灘，要根據(jù)群眾的意愿和經(jīng)營能力，全部或部分地劃給社員作自留山、灘，由縣級人民政府發(fā)給使用證，土地集體所有；所種林草歸己，長期經(jīng)營，允許繼承，可以折價(jià)轉(zhuǎn)讓。目前有的地方對劃自留山放不開手，這種狀況應(yīng)當(dāng)改變。劃定自留山后，其余的荒山荒灘，要統(tǒng)一規(guī)劃，采取多種形式，放手承包給農(nóng)民作為責(zé)任山、灘，由承包者長期經(jīng)營，承包期限和收益分配由雙方商定。承包期可以三十年、五十年，承包權(quán)可以繼承，可以轉(zhuǎn)讓。要明確宣布：自留山、灘的產(chǎn)品，由社員個(gè)人自行處理；責(zé)任山、灘的產(chǎn)品，除按合同規(guī)定的集體提留和完成國家派購任務(wù)外，其余歸承包人處理，林木的采伐按國家規(guī)定執(zhí)行。
“對現(xiàn)有森林、草原，要因林因草制宜，經(jīng)群眾討論，確定不同形式的承包責(zé)任制。集體所有的經(jīng)濟(jì)林、竹林、防護(hù)林、用材林等，可以由專業(yè)隊(duì)（組）承包經(jīng)營，可以折股聯(lián)營辦新的林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)，也可以由家庭承包經(jīng)營。集體林場和國營林場，都要建立和完善各種形式的生產(chǎn)責(zé)任制，改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟(jì)效益。國營林場還應(yīng)采取多種形式，吸引和指導(dǎo)附近社隊(duì)群眾參加護(hù)林、造林、撫育、采伐、修路等林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動，有的也可以劃定范圍，實(shí)行聯(lián)合經(jīng)營，使林區(qū)群眾從中得到經(jīng)濟(jì)實(shí)惠。
“為了充分發(fā)揮社會力量加快綠化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)允許城鎮(zhèn)待業(yè)人員和離休退休的干部、職工，到附近鄉(xiāng)村承包荒山造林種草。部隊(duì)和廠礦企業(yè)等單位，凡有條件的，也可以通過協(xié)議，由國家或集體劃給一定數(shù)量的荒山荒灘，種樹種草，為本單位生產(chǎn)生活服務(wù)。要鼓勵跨地區(qū)跨行業(yè)以補(bǔ)償貿(mào)易或聯(lián)營等形式，進(jìn)行合作造林，投資者所得木材不抵扣國家計(jì)劃分配指標(biāo)。各種有利于加快綠化的措施和作法，都應(yīng)當(dāng)允許試行；一切行之有效的經(jīng)驗(yàn)，都應(yīng)當(dāng)總結(jié)推廣；經(jīng)營者的正當(dāng)權(quán)益，都應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)?！?/span>
該指示強(qiáng)調(diào)：“中共中央、國務(wù)院重申：要把植樹種草、綠化祖國的責(zé)任放在各級黨委、政府和所有單位領(lǐng)導(dǎo)干部的肩上。從現(xiàn)在起，各級各屆的黨政軍主要領(lǐng)導(dǎo)干部，都要帶頭種樹種草，并且要按照國家規(guī)劃，一年認(rèn)真抓幾次，切實(shí)解決工作中存在的問題，保質(zhì)保量完成或超額完成本地區(qū)、本單位的綠化任務(wù)。這要作為一項(xiàng)制度，成為考核干部的一個(gè)重要內(nèi)容?！?/span>
在以上指示中，國家不但強(qiáng)推林業(yè)“三定”工作，而且在國營林場經(jīng)營上也放寬了政策，并鼓勵社會力量投資林業(yè)，甚至還規(guī)定了林權(quán)轉(zhuǎn)讓，這在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下，政策尺度不可謂不大。
至1984年，有5000萬農(nóng)戶劃得了自留山，總面積2.5億畝；80%的社隊(duì)落實(shí)了山權(quán)林權(quán)，建立了林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。
1984年9月20日，中華人民共和國第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過《中華人民共和國森林法》。該法第三條規(guī)定：“森林資源屬于全民所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。
“全民所有的和集體所有的森林、林木和林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。
“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權(quán)益，受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”
該法第二十三條規(guī)定：“全民所有制單位營造的林木，由營造單位經(jīng)營并按照國家規(guī)定支配林木收益。
“集體所有制單位營造的林木，歸該單位所有。
“農(nóng)村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木，歸個(gè)人所有。城鎮(zhèn)居民和職工在自有房屋的庭院內(nèi)種植的林木，歸個(gè)人所有。
“集體或者個(gè)人承包全民所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，承包后種植的林木歸承包的集體或者個(gè)人所有；承包合同另有規(guī)定的，按照承包合同的規(guī)定執(zhí)行。”
《中華人民共和國森林法》在林權(quán)問題上，相對于政策有所保留，特別是對原屬集體所有集中成片的林木，是否由家庭承包經(jīng)營或是能否劃歸個(gè)人所有，法律沒有作出規(guī)定，也可以說給政策留下了空間。
但是，在集體林區(qū)改革過程中，也不時(shí)出現(xiàn)一些政策上的“放”和“收”反復(fù)，特別是一些地方發(fā)生比較嚴(yán)重的亂砍濫伐現(xiàn)象，使得政策風(fēng)險(xiǎn)成本增加，集體林“私有化”政策有所回收。1979年至1982年，國家就制止亂砍濫伐連發(fā)3個(gè)文件，并以國務(wù)院名義批轉(zhuǎn)交通部一個(gè)報(bào)告，可見當(dāng)時(shí)破壞森林資源形勢之嚴(yán)峻。
1979年1月15日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保護(hù)森林資源制止亂砍濫伐的布告》。該布告指出：“森林是國家的重要資源，又是發(fā)展農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的重要保障。我國森林資源少，與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不適應(yīng)。為了大力植樹造林，加強(qiáng)森林保護(hù)，建國以來黨和國家發(fā)布了一系列政策法令，促進(jìn)了林業(yè)的發(fā)展。但是，近些年來，由于林彪、'四人幫’反黨集團(tuán)的干擾破壞，煽動無政府主義，肆意踐踏林業(yè)政策法令，森林資源遭到嚴(yán)重破壞。許多國有山林被非法侵占、砍伐，不少單位擅自進(jìn)入林區(qū)收購木材和木竹制品。相當(dāng)多的地方亂砍濫伐，毀林開荒，毀林搞副業(yè)。有些林業(yè)部門不愛惜森林資源，浪費(fèi)木材。森林火災(zāi)嚴(yán)重，燒毀大量林木。目前，不少地方破壞森林的情況還在繼續(xù)發(fā)展。破壞森林就是破壞農(nóng)業(yè)、破壞社會主義建設(shè)，必須采取有力措施，堅(jiān)決剎住這股歪風(fēng)?！?/span>
該指示規(guī)定：“堅(jiān)決維護(hù)國家和集體的森林所有權(quán)。國有林統(tǒng)一由國家林業(yè)單位經(jīng)營，集體林由社隊(duì)經(jīng)營。不準(zhǔn)將國有林劃歸集體或非林業(yè)單位，不準(zhǔn)將集體林劃歸個(gè)人。任何其他機(jī)關(guān)、部隊(duì)、廠礦、企業(yè)、農(nóng)牧場、社隊(duì)以及個(gè)人，都不得以任何借口侵占、砍伐國有林木。已經(jīng)侵占的，必須限期退還。搶砍盜伐林木和搶劫木材的，要追回贓物，賠償損失，情節(jié)嚴(yán)重的要依法懲處。
“對山林權(quán)屬糾紛，各級革命委員會應(yīng)組織政法、民政、林業(yè)等有關(guān)部門，調(diào)查研究，抓緊解決。在山林權(quán)屬未定之前，任何一方不得乘機(jī)砍伐森林。對挑動山林糾紛的壞人，要嚴(yán)加懲處?！?/span>
“社員個(gè)人在房前屋后和生產(chǎn)隊(duì)指定的地方種植的樹木、竹子、果樹等，歸社員個(gè)人所有，不得侵犯?！?/span>
指示要求：“毀林者罰。毀壞林木者，毀一棵要栽活三棵，并處以罰款。經(jīng)過批準(zhǔn)采伐的林木，要限期更新，并保證成活?！?/span>
“廣泛開展愛林護(hù)林教育，表彰、獎勵護(hù)林有功人員和單位，嚴(yán)肅處理破壞山林、樹木的案件。要大力支持林業(yè)部門和護(hù)林人員的工作，尊重他們的職權(quán)。對破壞森林案件中的為首分子和打死打傷護(hù)林人員的罪犯，必須從嚴(yán)懲處?！?/span>
“各級林業(yè)部門和林業(yè)單位，必須模范地執(zhí)行國家林業(yè)政策法令，堅(jiān)持合理采伐，及時(shí)更新跡地，切實(shí)糾正重采輕造的錯(cuò)誤作法。違反法令、亂伐林木造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)加處罰。”
“各級革命委員會要加強(qiáng)對林業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真發(fā)動群眾造林護(hù)林。凡所轄地區(qū)發(fā)生重大森林火災(zāi)和毀林案件，使森林資源遭受嚴(yán)重?fù)p失的，要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對玩忽職守，縱容支持破壞森林的工作人員，要嚴(yán)肅處理，情節(jié)嚴(yán)重的，要依法懲辦。”
1979年11月23日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)交通部《關(guān)于堅(jiān)決制止亂砍濫伐公路兩旁樹木的報(bào)告》。該報(bào)告指出：“二、公路綠化要在公路主管部門組織下，認(rèn)真貫徹國造國有、隊(duì)造隊(duì)有、合作造管的收益按比例分成的林業(yè)政策，以調(diào)動廣大養(yǎng)路職工和沿線社隊(duì)綠化公路的積極性。過去合作造管的公路兩旁樹木，其收益分配仍按原規(guī)定執(zhí)行，權(quán)屬和收益不明確的應(yīng)抓緊解決，并立檔備查，防止發(fā)生糾紛。
“三、要嚴(yán)格履行公路兩旁樹木采伐更新批準(zhǔn)手續(xù)。干線公路由省、市、自治區(qū)公路主管部門批準(zhǔn)，縣社公路由地區(qū)公路主管部門批準(zhǔn)。凡未按批準(zhǔn)權(quán)限亂砍濫伐的，必須承擔(dān)法律責(zé)任，賠償經(jīng)濟(jì)損失。
“四、嚴(yán)格實(shí)行護(hù)樹有功者獎，破壞者罰的政策。對亂砍濫伐公路兩旁樹木的事件，建議當(dāng)?shù)毓?、政法和林業(yè)部門配合公路交通部門，認(rèn)真調(diào)查處理，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)依法懲辦?！?/span>
1980年12月5日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決制止亂砍濫伐森林的緊急通知》（國發(fā)〔1980〕294號）。該通知內(nèi)容如下：
目前，許多地方亂砍濫伐樹木、販運(yùn)倒賣木材成風(fēng)，對森林資源破壞很嚴(yán)重，必須采取有力措施，迅速予以制止。為此，特作如下緊急通知：
一、各級人民政府要立即對省、區(qū)下達(dá)的木材、楠竹生產(chǎn)計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行一次檢查。凡是超計(jì)劃采伐的，必須立即停止。亂砍濫伐、破壞森林嚴(yán)重的地方，其采伐、收購的木材、楠竹及半成品，一律實(shí)行凍結(jié)，進(jìn)行清查處理。在清理工作未結(jié)束前，禁止繼續(xù)砍伐，違者按破壞森林論處。
二、嚴(yán)格實(shí)行木材，楠竹統(tǒng)購統(tǒng)銷。國營林業(yè)單位和林區(qū)社隊(duì)生產(chǎn)的木材，由林業(yè)部門統(tǒng)一經(jīng)營；楠竹由省、區(qū)人民政府確定的部門統(tǒng)一經(jīng)營。任何其他部門和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、廠礦企業(yè)、學(xué)校、部隊(duì)等單位和個(gè)人，都不準(zhǔn)到林區(qū)砍伐、收購、加工木竹，已經(jīng)進(jìn)入林區(qū)的，要立即撤出。林區(qū)木竹自由市場一律關(guān)閉。對林區(qū)所有社隊(duì)木材加工廠，要認(rèn)真整頓。
三、山林權(quán)屬不清或有爭議的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾局欣谏a(chǎn)、有利于團(tuán)結(jié)的原則，抓緊解決；在糾紛解決之前，任何一方都不準(zhǔn)砍伐。對蓄意制造林權(quán)糾紛，引起森林破壞的，要予以懲處。
四、加強(qiáng)林區(qū)木材采伐、運(yùn)輸管理。國營林業(yè)單位必須按照國家下達(dá)的木材生產(chǎn)計(jì)劃進(jìn)行采伐。集體林的采伐，必須由縣林業(yè)行政部門按照國家下達(dá)的計(jì)劃和《森林法（試行）》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審批，發(fā)給采伐證。木材產(chǎn)區(qū)運(yùn)輸木材及其半成品出縣的，必須有縣林業(yè)行政部門發(fā)給的運(yùn)輸證明；出省、自治區(qū)的，必須有省、自治區(qū)林業(yè)行政部門發(fā)給的運(yùn)輸證明。沒有林業(yè)行政部門的證明，鐵路、交通等運(yùn)輸部門不得承運(yùn)，違者，要嚴(yán)肅處理。林業(yè)部門違反規(guī)定者要從嚴(yán)懲處。
五、各級人民政府對侵占和搶砍盜伐林木、搞木竹投機(jī)倒把和毆打護(hù)林人員等案件，要進(jìn)行檢查、處理。嚴(yán)懲破壞森林的首要分子和打死打傷護(hù)林人員的罪犯。對縱容、支持破壞森林的領(lǐng)導(dǎo)人員，要追究責(zé)任，嚴(yán)肅處理。
1982年10月20日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于制止亂砍濫伐森林的緊急指示》（中發(fā)〔1982〕45號）。該指示內(nèi)容如下：
當(dāng)前，許多地方再次出現(xiàn)了亂砍濫伐森林的歪風(fēng)，并且，這股風(fēng)還在繼續(xù)蔓延擴(kuò)大。產(chǎn)生這種情況的原因，主要是有關(guān)的黨、政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，對違法毀林事件的嚴(yán)重性認(rèn)識不足、打擊不力，有的甚至不抓不管，聽之任之。必須使同志們明白，當(dāng)前，森林工作中確實(shí)存在一些問題，如增撥撫育基金、控制采伐計(jì)劃、調(diào)整購銷價(jià)格等問題，有的還沒有解決，或沒有完全解決，林區(qū)群眾生活還有一些實(shí)際困難等等，這些都必須有準(zhǔn)備、有步驟地一一加以解決。但是，這需要相當(dāng)?shù)臅r(shí)間。而對當(dāng)前的違法毀林事件，決不可借口工作中存在缺點(diǎn)就可以有法不行，執(zhí)法不嚴(yán)。國家制定的有關(guān)森林的法律、法令，體現(xiàn)著全國各族人民的根本利益，受到廣大群眾的擁護(hù)，甘愿犯法毀林的只是極少數(shù)，姑息放縱這些極少數(shù)犯法者，是對人民的犯罪。只有對少數(shù)犯法者堅(jiān)決給予打擊，才能有效地剎住這股歪風(fēng)，鼓勵更多的人保護(hù)森林，發(fā)展林業(yè)，否則，百年樹木，毀于一旦，將造成無法彌補(bǔ)的損失。為此，特緊急指示如下：
一、中共中央、國務(wù)院責(zé)成凡有森林地方的縣委和縣人民政府，負(fù)責(zé)監(jiān)督護(hù)林法令的執(zhí)行。望立即采取果斷措施，限期制止亂砍濫伐森林事件。無論任何單位或者個(gè)人，利用任何手段侵占和破壞國有的和集體所有的山林，都必須徹底追查，依法懲辦。對這些犯法者制止不力，就是失職，上級黨委和政府必須追究縣委書記和縣長的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
二、對于破壞森林的任何單位或者個(gè)人，要分別情況，該退賠的必須退賠，該罰款的必須罰款，該判刑的要依法判刑。不管什么人，也不論是哪一級干部，犯法者同罪，不得姑息、包庇，或者借故掩護(hù)頂著不辦。對當(dāng)前毀林嚴(yán)重的地方，要抓住幾個(gè)典型案件，從重從快處理，處理結(jié)果，要在報(bào)紙上公布，以震懾犯罪分子，教育廣大干部、群眾。中共中央、國務(wù)院決定由中紀(jì)委會同林業(yè)部等有關(guān)部門組織工作組，重點(diǎn)協(xié)助一些省、自治區(qū)抓好毀林案件的處理工作，和糾正某些黨、政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不力的問題。
三、抓緊搞好穩(wěn)定山權(quán)、林權(quán)，劃定自留山，確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制工作。凡是沒有搞完林業(yè)“三定”的地方，除國家計(jì)劃規(guī)定的木材生產(chǎn)任務(wù)以外，其它采伐暫時(shí)一律凍結(jié)。“三定”結(jié)束的地方，必須切實(shí)加強(qiáng)林政管理，普遍制定鄉(xiāng)規(guī)民約，嚴(yán)格執(zhí)行木材采伐審批和運(yùn)輸管理制度，沒有林業(yè)部門發(fā)給的證明，不得采伐、運(yùn)輸和銷售木材。林區(qū)和毗鄰地區(qū)的木竹自由市場，必須堅(jiān)決關(guān)閉。同時(shí)，要認(rèn)真解決好山林糾紛。在山林糾紛解決之前，任何一方都不準(zhǔn)先發(fā)山林權(quán)證，不準(zhǔn)砍伐有爭議的林木，不準(zhǔn)挑動、制造新的山林糾紛，違者要追究責(zé)任，嚴(yán)肅處理。集體所有林，要實(shí)行專業(yè)承包責(zé)任制，不允許按人平分。
四、保護(hù)森林、發(fā)展林業(yè)是我國社會主義建設(shè)中的一個(gè)重大問題。對森林的保護(hù)和管理必須加強(qiáng)，在任何時(shí)候都不能絲毫放松。今后對亂砍濫伐歪風(fēng)，應(yīng)當(dāng)隨起隨剎，絕不能手軟。各級黨委和人民政府對堅(jiān)決剎住當(dāng)前亂砍濫伐森林的歪風(fēng)，今后如何加強(qiáng)對森林的管理和保護(hù)，以及進(jìn)一步落實(shí)林業(yè)政策等問題，一定要立即進(jìn)行一次認(rèn)真的檢查，針對存在的問題，作出具體部署，切實(shí)把工作抓好，務(wù)求取得成效。
從以上規(guī)定來看，在亂砍濫伐森林形成歪風(fēng)的嚴(yán)峻形勢下，林權(quán)“私有化”政策呈現(xiàn)“回縮”之勢。從1979年規(guī)定的“國有林統(tǒng)一由國家林業(yè)單位經(jīng)營，集體林由社隊(duì)經(jīng)營。不準(zhǔn)將國有林劃歸集體或非林業(yè)單位，不準(zhǔn)將集體林劃歸個(gè)人”，到1982年規(guī)定的“集體所有林，要實(shí)行專業(yè)承包責(zé)任制，不允許按人平分”，事實(shí)上從政策層面停止了農(nóng)村家庭承包集體所有山林。
但是，另一方面，國家又在強(qiáng)力推行林業(yè)“三定”工作，并放寬政策，發(fā)動群眾，鼓勵社會力量投資林業(yè)。譬如，在1984年3月1日中共中央、國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于深入扎實(shí)地開展綠化祖國運(yùn)動的指示》中，規(guī)定集體所有的經(jīng)濟(jì)林、竹林、防護(hù)林、用材林等，可以由家庭承包經(jīng)營；而且，集體林場和國營林場，也都要建立和完善各種形式的生產(chǎn)責(zé)任制，改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟(jì)效益。
從以上文件規(guī)定可以看出，在這一時(shí)期，我國對林權(quán)問題明顯存在“放”和“收”兩條線索，而且這兩條線索相互交織，甚至存在沖突，因此難以清晰辨別政策走向，致使基層出現(xiàn)時(shí)放時(shí)收的不確定、不穩(wěn)定景象，而這又反過來刺激了亂砍濫伐、哄搶林木的發(fā)生。
（二）第二階段：林業(yè)“大調(diào)整”時(shí)期
這一階段自1987年至2003年，這一時(shí)期的林權(quán)特點(diǎn)是收縮集體林私有化進(jìn)程，收縮森林資源商品化經(jīng)營。原國家林業(yè)局將1981年至2002年統(tǒng)一概括為“改革開放時(shí)期的林權(quán)改革探索階段”，但這顯然忽略1987年6月至2003年6月國家對集體林政策的轉(zhuǎn)向調(diào)整，其具有與1978年至1987年時(shí)期顯著不同的特點(diǎn)。
1987年6月30日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理堅(jiān)決制止亂砍濫伐的指示》（中發(fā)〔1987〕20號）。該指示指出：“黨的十一屆三中全會以來，我國南方集體林區(qū)進(jìn)行了一些改革，林區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步活躍，林農(nóng)生活有所改善。但是，長期存在的林木超量采伐仍難以控制，森林資源持續(xù)下降。近一、二年來，超量采伐普遍存在，亂砍濫伐屢禁不止，愈演愈烈。一些國營林場和自然保護(hù)區(qū)的林木，也遭到盜伐哄搶。造成這種狀況的直接原因，主要是林業(yè)改革中某些具體政策失調(diào)和存在漏洞，林政和資源管理不嚴(yán)，對犯罪分子打擊不力?！?/span>
“堅(jiān)決依法保護(hù)國有山林權(quán)屬不受侵犯。國營林場和自然保護(hù)區(qū)經(jīng)營管理的山場、林木、任何單位和個(gè)人都不得以任何借口侵占、破壞。哄搶、盜伐國有林木是違法犯罪行為，必須堅(jiān)決依法處理，該判刑的要判刑，絕不能手軟。對挑動群眾哄搶破壞森林、傷害護(hù)林人員的犯罪分子，必須從速從重依法懲辦?！?/span>
“要完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。集體所有集中成片的用材林，凡沒有分到戶的不得再分。已經(jīng)分到戶的，要以鄉(xiāng)或村為單位組織專人統(tǒng)一護(hù)林，積極引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)行多種形式的聯(lián)合采伐，聯(lián)合更新、造林。護(hù)林人員的勞動報(bào)酬，必須妥善解決。”
“實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)、發(fā)展森林資源任期目標(biāo)責(zé)任制。保護(hù)、發(fā)展森林資源，制止亂砍濫伐，應(yīng)當(dāng)作為各級領(lǐng)導(dǎo)，特別是縣級領(lǐng)導(dǎo)的重要任務(wù)。要正確處理當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的關(guān)系，不能用破壞森林資源的辦法致富翻番。森林資源的消長，應(yīng)作為考核縣領(lǐng)導(dǎo)政績的主要內(nèi)容之一。在任期內(nèi)對亂砍濫伐森林資源制止不力的，必須追究縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任；保護(hù)、發(fā)展森林資源成績卓著的，要給予表彰和獎勵?！?/span>
至此，國家在集體林問題上終于“扎口”，明確“集體所有集中成片的用材林，凡沒有分到戶的不得再分。已經(jīng)分到戶的，要以鄉(xiāng)或村為單位組織專人統(tǒng)一護(hù)林，積極引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)行多種形式的聯(lián)合采伐，聯(lián)合更新、造林。”這與以往農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的所謂“大包干”“單干”有顯著的不同。
只不過，這次停止“分林到戶”，從林權(quán)制度改革大縱深來看，仍然是戰(zhàn)術(shù)性的，而不是戰(zhàn)略性的。2003年6月25日，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2003〕9號），林權(quán)制度改革再次“開閘放水”。
1998年4月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議修正《中華人民共和國森林法》。該法第三條規(guī)定：“森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。
“國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。國務(wù)院可以授權(quán)國務(wù)院林業(yè)主管部門，對國務(wù)院確定的國家所有的重點(diǎn)林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊，發(fā)放證書，并通知有關(guān)地方人民政府。
“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權(quán)益，受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！?/span>
該法第十五條規(guī)定：“下列森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，也可以依法作價(jià)入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地：
“（一）用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林；
“（二）用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林地使用權(quán)；
“（三）用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)；
“（四）國務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)。
“依照前款規(guī)定轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件的，已經(jīng)取得的林木采伐許可證可以同時(shí)轉(zhuǎn)讓，同時(shí)轉(zhuǎn)讓雙方都必須遵守本法關(guān)于森林、林木采伐和更新造林的規(guī)定。
“除本條第一款規(guī)定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。
“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”
該法第二十七條規(guī)定：“國有企業(yè)事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)營造的林木，由營造單位經(jīng)營并按照國家規(guī)定支配林木收益。
“集體所有制單位營造的林木，歸該單位所有。
“農(nóng)村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木，歸個(gè)人所有。城鎮(zhèn)居民和職工在自有房屋的庭院內(nèi)種植的林木，歸個(gè)人所有。
“集體或者個(gè)人承包國家所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，承包后種植的林木歸承包的集體或者個(gè)人所有；承包合同另有規(guī)定的，按照承包合同的規(guī)定執(zhí)行?！?/span>
該法在林權(quán)登記制度上繼承了1984年通過的《中華人民共和國森林法》規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上完善了國家所有的重點(diǎn)林區(qū)的森林、林木和林地登記規(guī)定，同時(shí)在法律上確認(rèn)了“誰造誰有”政策規(guī)定，這都算不得什么大的突破。真正的新課題是，隨著私有林的發(fā)展，林權(quán)交易問題凸現(xiàn)出來。雖然在實(shí)踐中，已有大量林權(quán)交易活動出現(xiàn)，但合法與否，沒有一個(gè)明確的說法。為適應(yīng)形勢發(fā)展，該法在林權(quán)流轉(zhuǎn)上開了一個(gè)“口子”，但不包括防護(hù)林和特種用途林。
但民間顯然希望“口子”開得更大、走得更遠(yuǎn)，在林權(quán)實(shí)際交易活動中，防護(hù)林（老百姓認(rèn)為是用材林）的交易比比皆是。譬如，被劃為公益林的山場林木、農(nóng)田林網(wǎng)林木、護(hù)岸林，護(hù)路林等。一旦這些林木被購買人非法采伐，如何定性就成為辦案機(jī)關(guān)頭疼的問題。一方面，因?yàn)樾袨槿瞬痪哂蟹欠ㄕ加心康?，所以不能定盜伐林木；另一方面，行為人林權(quán)交易違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，林權(quán)不發(fā)生合法轉(zhuǎn)移，如此行為人采伐的又是他人所有林木，所以按司法解釋規(guī)定也難以定性為濫伐林木。
雖然國家在法律和政策層面對集體林的私有化進(jìn)程進(jìn)行了調(diào)整，并對林權(quán)流轉(zhuǎn)采取了較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，但在市場經(jīng)濟(jì)體制的大背景下，已無法阻擋民間對森林資源的經(jīng)濟(jì)化利用，并且在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的名義下，這種利用自覺不自覺地得到一些基層組織的大力支持。最終，對森林和林地資源的過度開發(fā)與利用導(dǎo)致了1998年的特大洪水災(zāi)害。
1998年6月至9月，我國長江、嫩江、松花江等江河流域地區(qū)發(fā)生特大洪水災(zāi)害。這是繼1931年和1954年兩次洪水后，20世紀(jì)發(fā)生的又一次全流域型的特大洪水之一；嫩江、松花江洪水同樣是150年來最嚴(yán)重的全流域特大洪水。據(jù)統(tǒng)計(jì)，包括受災(zāi)最重的江西、湖南、湖北、黑龍江四省，全國共有29個(gè)?。▍^(qū)、市）遭受了不同程度的洪澇災(zāi)害，受災(zāi)面積3.18億畝，成災(zāi)面積1.96億畝，受災(zāi)人口2.23億人，死亡4150人，倒塌房屋685萬間，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1660億元。
長江洪水泛濫雖然與當(dāng)年特殊氣候條件有關(guān)，但是，長江流域森林亂砍濫伐造成的水土流失，中下游圍湖造田、亂占河道，也是其中的重要原因。1998年的特大洪水無疑在向人們示警：我國生態(tài)環(huán)境已危機(jī)四伏，它隨時(shí)可以給人們帶來新的巨大災(zāi)難。
1998年11月7日，國務(wù)院發(fā)布《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》。該規(guī)劃對中華人民共和國成立以來生態(tài)環(huán)境建設(shè)的成績與問題進(jìn)行了總結(jié)。內(nèi)容如下：
“建國以來，我國各族人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗精神，為改善生態(tài)環(huán)境作出了巨大努力，取得了很大成績，并積累了大量寶貴的經(jīng)驗(yàn)。特別是改革開放以來，國家先后實(shí)施'三北’防護(hù)林、長江中上游防護(hù)林、沿海防護(hù)林等一系列林業(yè)生態(tài)工程，開展黃河、長江等七大流域水土流失綜合治理，加大荒漠化治理力度，推廣旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)，加強(qiáng)草原和生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，使我國的生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。40多年來，全國累計(jì)治理水土流失面積67萬平方公里，修梯田、建壩地、治沙造田1067萬公頃，人工造林保存面積3425萬公頃，飛播造林2533萬公頃，封山育林3407萬公頃，森林覆蓋率提高到13.92％（按郁閉度大于0.3計(jì)算，如按國際通行的郁閉度大于0.2計(jì)算，相當(dāng)于15.25％）。建成50個(gè)生態(tài)農(nóng)業(yè)示范縣和2000多個(gè)生態(tài)農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)，人工種草和改良草地保留面積1482萬公頃。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面作出的各種努力正在并將繼續(xù)對國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。但是，應(yīng)當(dāng)清醒地看到，我國自然生態(tài)環(huán)境仍很脆弱，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢還沒有遏制住。主要表現(xiàn)在：
“——水土流失日趨嚴(yán)重。全國水土流失面積367萬平方公里，約占國土面積的38％。近年來，很多地區(qū)水土流失面積、侵蝕強(qiáng)度、危害程度呈加劇的趨勢，全國平均每年新增水土流失面積1萬平方公里。
“——荒漠化土地面積不斷擴(kuò)大。全國荒漠化土地面積已達(dá)262萬平方公里，并且每年還以2460平方公里的速度擴(kuò)展。
“——大面積的森林被砍伐，天然植被遭到破壞，大大降低其防風(fēng)固沙、蓄水保土、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、保護(hù)生物多樣性等生態(tài)功能。毀林開墾、陡坡種植、圍湖造田等加重了自然災(zāi)害造成的損失。
“——草地退化、沙化和堿化（以下簡稱'三化’）面積逐年增加。全國已有'三化’草地面積1.35億公頃，約占草地總面積的1/3，并且每年還在以200萬頃的速度增加。一些地區(qū)為了短期利益，不合理開墾草原，加劇土地的荒漠化。
“——生物多樣性受到嚴(yán)重破壞。我國已有15-20％的動植物種類受到威脅，高于世界10-15％的平均水平。
“日益惡化的生態(tài)環(huán)境，給我國經(jīng)濟(jì)和社會帶來極大危害，嚴(yán)重影響可持續(xù)發(fā)展。一是加劇貧困程度。目前，全國農(nóng)村貧困人口90％以上生活在生態(tài)環(huán)境比較惡劣的地區(qū)。惡劣的生態(tài)環(huán)境是當(dāng)?shù)厝罕娯毨У闹饕础６羌觿〗?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的壓力。我國人多地少，土地后備資源匱乏，如果不能有效地控制水土流失和土地荒漠化，將嚴(yán)重影響我國的可持續(xù)發(fā)展。三是加劇自然災(zāi)害的發(fā)生。由于降雨量減少和水土流失等原因，黃河河道淤積越來越嚴(yán)重，加之超量用水，斷流時(shí)間越來越長，長此下去，黃河有可能成為間歇性河流；由于不合理開發(fā)，長江流域植被減少，土壤流失，崩塌、泥石流等災(zāi)害頻繁發(fā)生，泥沙量逐年增加，威脅中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。全國每年因干旱、洪澇等各種自然災(zāi)害造成的損失呈大幅度增長之勢?！?/span>
該規(guī)劃提出：“我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的總體目標(biāo)是：用大約50年左右的時(shí)間，動員和組織全國人民，依靠科學(xué)技術(shù)，加強(qiáng)對現(xiàn)有天然林及野生動植物資源的保護(hù)，大力開展植樹種草，治理水土流失，防治荒漠化，建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)，改善生產(chǎn)和生活條件，加強(qiáng)綜合治理力度，完成一批對改善全國生態(tài)環(huán)境有重要影響的工程，扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭。力爭到下個(gè)世紀(jì)中葉，使全國適宜治理的水土流失地區(qū)基本得到整治，適宜綠化的土地植樹種草，'三化’草地基本得到恢復(fù)，建立起比較完善的生態(tài)環(huán)境預(yù)防監(jiān)測和保護(hù)體系，大部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，基本實(shí)施中華大地山川秀美?！?/span>
該規(guī)劃明確：“繼續(xù)深化'四荒’承包改革，穩(wěn)定和完善有關(guān)鼓勵政策。
“荒山、荒溝、荒丘、荒灘的治理和合理開發(fā)是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容。由于'四荒’治理開發(fā)投資回收期長，風(fēng)險(xiǎn)大，必須有長期穩(wěn)定的政策。各地區(qū)要對'四荒’的治理開發(fā)進(jìn)行合理規(guī)劃，把治理'四荒’與經(jīng)濟(jì)開發(fā)結(jié)合起來，保障投資治理開發(fā)者的合法利益。允許打破行政界限，允許不同經(jīng)濟(jì)成份主體購買'四荒’使用權(quán)；允許購買使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)主體按照股份制、股份合作制等新的形式經(jīng)營'四荒’土地；允許'四荒’使用權(quán)一定50年或更長的時(shí)間不變。治理開發(fā)成果允許繼承轉(zhuǎn)讓；國家征用時(shí)，要對治理成果給予補(bǔ)償。對買而不治或買后亂墾者，要收回承包權(quán)，并按照合同進(jìn)行處理。對'四荒’承包治理項(xiàng)目要在貸款和稅收等方面盡可能提供優(yōu)惠條件。各地區(qū)要結(jié)合實(shí)際，規(guī)范'四荒’承包、租賃、拍賣等合同。”
“要廣泛發(fā)動群眾，大力開展義務(wù)植樹種草活動。繼續(xù)完善勞動積累工制度，利用農(nóng)村剩余勞動力和農(nóng)閑時(shí)間組織群眾開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)。堅(jiān)持'誰造誰有，合造共有’政策，充分調(diào)動廣大群眾保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境的積極性?！?/span>
至此，我國林業(yè)建設(shè)開始實(shí)施“五大轉(zhuǎn)變”：由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變，由以采伐天然林為主向采伐人工林為主轉(zhuǎn)變，由毀林開荒向退耕還林轉(zhuǎn)變，由無償使用森林生態(tài)效益向有償使用森林生態(tài)效益轉(zhuǎn)變，由部門辦林業(yè)向全社會辦林業(yè)轉(zhuǎn)變。同時(shí)，實(shí)施“六大林業(yè)工程”：天然林保護(hù)工程、三北和長江中下游地區(qū)等重點(diǎn)防護(hù)林體系建設(shè)工程、退耕還林還草工程、環(huán)北京地區(qū)防沙治沙工程、野生動植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程、重點(diǎn)地區(qū)以速生豐產(chǎn)用材林為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)工程。
2002年11月8日，黨的十六大報(bào)告指出：“必須把可持續(xù)發(fā)展放在十分突出的地位，堅(jiān)持計(jì)劃生育、保護(hù)環(huán)境和保護(hù)資源的基本國策。穩(wěn)定低生育水平。合理開發(fā)和節(jié)約使用各種自然資源。抓緊解決部分地區(qū)水資源短缺問題，興建南水北調(diào)工程。實(shí)施海洋開發(fā)，搞好國土資源綜合整治。樹立全民環(huán)保意識，搞好生態(tài)保護(hù)和建設(shè)?！?/span>這是黨中央重要文獻(xiàn)第一次明確提出“生態(tài)保護(hù)和建設(shè)”，有別于之前所提的“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”。雖然迄今為止，“生態(tài)環(huán)境”概念仍在使用，但是“生態(tài)保護(hù)和建設(shè)”問題單獨(dú)提出，仍具有重要意義，代表生態(tài)地位的提升和國家戰(zhàn)略重點(diǎn)的深化。
（三）第三階段：集體林權(quán)制度改革時(shí)期
這一時(shí)期自2003年6月至2012年11月，這一時(shí)期的林權(quán)特點(diǎn)是實(shí)行集體林權(quán)制度改革，完成集體林私有化進(jìn)程。雖然國家關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見是2008年6月出臺，但2003年6月出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》已明確將“不準(zhǔn)將集體林劃歸個(gè)人”解禁，成為新一輪集體林權(quán)制度改革的先導(dǎo)。
2003年6月25日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2003〕9號）。該決定指出：“森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，林業(yè)是一項(xiàng)重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)和林產(chǎn)品供給的重要任務(wù)，做好林業(yè)工作意義十分重大?！?/span>
該決定強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展迫切要求我國林業(yè)有一個(gè)大轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和人民生活水平的提高，社會對加快林業(yè)發(fā)展、改善生態(tài)狀況的要求越來越迫切，林業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用越來越突出。林業(yè)不僅要滿足社會對木材等林產(chǎn)品的多樣化需求，更要滿足改善生態(tài)狀況、保障國土生態(tài)安全的需要，生態(tài)需求已成為社會對林業(yè)的第一需求。我國林業(yè)正處在一個(gè)重要的變革和轉(zhuǎn)折時(shí)期，正經(jīng)歷著由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的歷史性轉(zhuǎn)變。”
該決定要求：“必須把林業(yè)建設(shè)放在更加突出的位置。在全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必須高度重視和加強(qiáng)林業(yè)工作，努力使我國林業(yè)有一個(gè)大的發(fā)展。在貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，要賦予林業(yè)以重要地位；在生態(tài)建設(shè)中，要賦予林業(yè)以首要地位；在西部大開發(fā)中，要賦予林業(yè)以基礎(chǔ)地位。”
該決定明確：“確立以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路，建立以森林植被為主體、林草結(jié)合的國土生態(tài)安全體系，建設(shè)山川秀美的生態(tài)文明社會”。
如何建設(shè)山川秀美的生態(tài)文明社會？國家認(rèn)為，一個(gè)重要抓手和著力點(diǎn)是：“深化林業(yè)體制改革，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力”。因此，該決定第五部分提出如下意見：
13.進(jìn)一步完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。這是調(diào)動社會各方面造林積極性，促進(jìn)林業(yè)更好更快發(fā)展的重要基礎(chǔ)。要依法嚴(yán)格保護(hù)林權(quán)所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)其合法權(quán)益。對權(quán)屬明確并已核發(fā)林權(quán)證的，要切實(shí)維護(hù)林權(quán)證的法律效力；對權(quán)屬明確尚未核發(fā)林權(quán)證的，要盡快核發(fā)；對權(quán)屬不清或有爭議的，要抓緊明晰或調(diào)處，并盡快核發(fā)權(quán)屬證明。退耕土地還林后，要依法及時(shí)辦理相關(guān)手續(xù)。
已經(jīng)劃定的自留山，由農(nóng)戶長期無償使用，不得強(qiáng)行收回。自留山上的林木，一律歸農(nóng)戶所有。對目前仍未造林綠化的，要采取措施限期綠化。
分包到戶的責(zé)任山，要保持承包關(guān)系穩(wěn)定。上一輪承包到期后，原承包做法基本合理的，可直接續(xù)包；原承包做法經(jīng)依法認(rèn)定明顯不合理的，可在完善有關(guān)做法的基礎(chǔ)上繼續(xù)承包。新一輪的承包，都要簽定書面承包合同，承包期限按有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行。對已經(jīng)續(xù)簽承包合同，但不到法定承包期限的，經(jīng)履行有關(guān)手續(xù)，可延長至法定期限。農(nóng)戶不愿意繼續(xù)承包的，可交回集體經(jīng)濟(jì)組織另行處置。
對目前仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的山林，要區(qū)別對待，分類指導(dǎo)，積極探索有效的經(jīng)營形式。凡群眾比較滿意、經(jīng)營狀況良好的股份合作林場、聯(lián)辦林場等，要繼續(xù)保持經(jīng)營形式的穩(wěn)定，并不斷完善。對其他集中連片的有林地，可采取“分股不分山、分利不分林”的形式，將產(chǎn)權(quán)逐步明晰到個(gè)人。對零星分散的有林地，可將林木所有權(quán)和林地使用權(quán)合理作價(jià)后，轉(zhuǎn)讓給個(gè)人經(jīng)營。對宜林荒山荒地，可直接采取分包到戶、招標(biāo)、拍賣等形式確定經(jīng)營主體，也可以由集體統(tǒng)一組織開發(fā)后，再以適當(dāng)方式確定經(jīng)營主體；對造林難度大的宜林荒山荒地，可通過公開招標(biāo)的方式，將一定期限的使用權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給有能力的單位或個(gè)人開發(fā)經(jīng)營，但必須限期綠化。不管采取哪種形式，都要經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的民主決策，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員享有優(yōu)先經(jīng)營權(quán)。
14.加快推進(jìn)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上，國家鼓勵森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，各種社會主體都可通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)。當(dāng)前要重點(diǎn)推動國家和集體所有的宜林荒山荒地荒沙使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。對尚未確定經(jīng)營者或其經(jīng)營者一時(shí)無力造林的國有宜林荒山荒地荒沙，也可按國家有關(guān)規(guī)定，提供給附近的部隊(duì)、或其他單位進(jìn)行植樹造林，所造林木歸造林者所有。森林、林木和林地使用權(quán)可依法繼承、抵押、擔(dān)保、入股和作為合資、合作的出資或條件。積極培育活立木市場，發(fā)展森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，促進(jìn)林木合理流轉(zhuǎn)，調(diào)動經(jīng)營者投資開發(fā)的積極性。
要規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理。認(rèn)真做好流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)服務(wù)工作，及時(shí)辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。在流轉(zhuǎn)過程中，要堅(jiān)決防止出現(xiàn)亂砍濫伐、改變林地用途、改變公益林性質(zhì)和公有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象。要切實(shí)加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)后應(yīng)當(dāng)用于林業(yè)建設(shè)資金的監(jiān)督管理。國務(wù)院林業(yè)主管部門要會同有關(guān)部門抓緊制定森林、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體辦法，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。
15.放手發(fā)展非公有制林業(yè)。國家鼓勵各種社會主體跨所有制、跨行業(yè)、跨地區(qū)投資發(fā)展林業(yè)。凡有能力的農(nóng)戶、城鎮(zhèn)居民、科技人員、私營企業(yè)主、外國投資者、企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體的干部職工等，都可單獨(dú)或合伙參與林業(yè)開發(fā)，從事林業(yè)建設(shè)。要進(jìn)一步明確非公有制林業(yè)的法律地位，切實(shí)落實(shí)“誰造誰有、合造共有”的政策。統(tǒng)一稅費(fèi)政策、資源利用政策和投融資政策，為各種林業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。
16.深化重點(diǎn)國有林區(qū)和國有林場、苗圃管理體制改革。建立權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的森林資源管理體制。按照政企分開的原則，把森林資源管理職能從森工企業(yè)中剝離出來，由國有林管理機(jī)構(gòu)代表國家行使，并履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益；把目前由企業(yè)承擔(dān)的社會管理職能逐步分離出來，轉(zhuǎn)由政府承擔(dān)，使企業(yè)真正成為獨(dú)立的經(jīng)營主體，參與市場競爭。國有森工企業(yè)要按照專業(yè)化協(xié)作的原則，進(jìn)行企業(yè)重組，妥善分流安置企業(yè)富余職工。國務(wù)院林業(yè)主管部門要會同有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門研究制定具體改革方案，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。
深化國有林場改革，逐步將其分別界定為生態(tài)公益型林場和商品經(jīng)營型林場，對其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)營機(jī)制作出相應(yīng)調(diào)整。生態(tài)公益型林場要以保護(hù)和培育森林資源為主要任務(wù)，按從事公益事業(yè)單位管理，所需資金按行政隸屬關(guān)系由同級政府承擔(dān)。商品經(jīng)營型林場和國有苗圃要全面推行企業(yè)化管理，按市場機(jī)制運(yùn)作，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，在保護(hù)和培育森林資源、發(fā)揮生態(tài)和社會效益的同時(shí)，實(shí)行靈活多樣的經(jīng)營形式，積極發(fā)展多種經(jīng)營，最大限度地挖掘生產(chǎn)經(jīng)營潛力，增強(qiáng)發(fā)展活力。切實(shí)關(guān)心和解決貧困國有林場、苗圃職工生產(chǎn)生活中的困難和問題。加快公有制林業(yè)管理體制改革，鼓勵打破行政區(qū)域界限，按照自愿互利原則，采取聯(lián)合、兼并、股份制等形式組建跨地區(qū)的林場和苗圃聯(lián)合體，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，降低經(jīng)營成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。
17.實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營管理體制。在充分發(fā)揮森林多方面功能的前提下，按照主要用途的不同，將全國林業(yè)區(qū)分為公益林業(yè)和商品林業(yè)兩大類，分別采取不同的管理體制、經(jīng)營機(jī)制和政策措施。改革和完善林木限額采伐制度，對公益林業(yè)和商品林業(yè)采取不同的資源管理辦法。公益林業(yè)要按照公益事業(yè)進(jìn)行管理，以政府投資為主，吸引社會力量共同建設(shè)；商品林業(yè)要按照基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理，主要由市場配置資源，政府給予必要扶持。凡納入公益林管理的森林資源，政府將以多種方式對投資者給予合理補(bǔ)償。要逐步改變現(xiàn)行的造林投入和管理方式，在進(jìn)一步完善招投標(biāo)制、報(bào)賬制的同時(shí)，安排部分造林投資，探索直接收購各種社會主體營造的非國有公益林。公益林建設(shè)投資和森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，按照事權(quán)劃分，分別由中央政府和各級地方政府承擔(dān)。加快建立公益林業(yè)認(rèn)證體系。
該決定強(qiáng)調(diào)：“各級黨委和政府要高度重視林業(yè)工作。要充分認(rèn)識加強(qiáng)林業(yè)建設(shè)對實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、全面建設(shè)小康社會的重要性和緊迫性，將其納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，做到認(rèn)識到位，責(zé)任到位，政策到位，工作到位。”“堅(jiān)持并完善林業(yè)建設(shè)任期目標(biāo)管理責(zé)任制……各級地方政府對本地區(qū)林業(yè)工作全面負(fù)責(zé)，政府主要負(fù)責(zé)同志是林業(yè)建設(shè)的第一責(zé)任人，分管負(fù)責(zé)同志是林業(yè)建設(shè)的主要責(zé)任人。對林業(yè)建設(shè)的主要指標(biāo)，實(shí)行任期目標(biāo)管理，嚴(yán)格考核、嚴(yán)格獎懲，并由同級人民代表大會監(jiān)督執(zhí)行。各級地方黨委組織部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，要把責(zé)任制的落實(shí)情況作為干部政績考核、選拔任用和獎懲的重要依據(jù)?！?/span>
根據(jù)以上意見，國家在林業(yè)發(fā)展上實(shí)際上已沒有政策“禁區(qū)”，除了“要堅(jiān)決防止出現(xiàn)亂砍濫伐、改變林地用途、改變公益林性質(zhì)和公有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象”外，其他盡可以放手去干，甚至連機(jī)關(guān)干部職工“單獨(dú)或合伙參與林業(yè)開發(fā)”都敞開了大門。當(dāng)然，這也產(chǎn)生了一定爭議。譬如，對國家工作人員投資林業(yè)建設(shè)是否違反《中華人民共和國公務(wù)員法》（2005年4月27日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過）第五十九條規(guī)定的問題。該條第十六項(xiàng)規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵紀(jì)守法，不得違反有關(guān)規(guī)定從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)。應(yīng)該來說，國家工作人員投資林業(yè)建設(shè)是有中央政策規(guī)定的，顯然不能認(rèn)定為“違反有關(guān)規(guī)定從事或者參與營利性活動”，但現(xiàn)實(shí)情況是不少國家工作人員因投資林業(yè)建設(shè)被認(rèn)定為違法亂紀(jì)而受到處罰。
2007年10月15日，黨的十七大報(bào)告指出：“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式。”這是中國共產(chǎn)黨首次把“生態(tài)文明”寫進(jìn)黨代會報(bào)告。
2008年6月8日，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號）。該意見指出：“集體林權(quán)制度雖經(jīng)數(shù)次變革，但產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實(shí)、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，制約了林業(yè)的發(fā)展?！?/span>
該意見明確：“用5年左右時(shí)間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過深化改革，完善政策，健全服務(wù)，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)?！?/span>
該意見要求：“（八）明晰產(chǎn)權(quán)。在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。對不宜實(shí)行家庭承包經(jīng)營的林地，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實(shí)產(chǎn)權(quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織可保留少量的集體林地，由本集體經(jīng)濟(jì)組織依法實(shí)行民主經(jīng)營管理。
“林地的承包期為70年。承包期屆滿，可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。已經(jīng)承包到戶或流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、承包或流轉(zhuǎn)合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；承包或流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的，要予以完善；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。對權(quán)屬有爭議的林地、林木，要依法調(diào)處，糾紛解決后再落實(shí)經(jīng)營主體。自留山由農(nóng)戶長期無償使用，不得強(qiáng)行收回，不得隨意調(diào)整。承包方案必須依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意。
“然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、河道湖泊等管理機(jī)構(gòu)和國有林（農(nóng)）場、墾殖場等單位經(jīng)營管理的集體林地、林木，要明晰權(quán)屬關(guān)系，依法維護(hù)經(jīng)營管理區(qū)的穩(wěn)定和林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益?！?/span>
“（十）放活經(jīng)營權(quán)。實(shí)行商品林、公益林分類經(jīng)營管理。依法把立地條件好、采伐和經(jīng)營利用不會對生態(tài)平衡和生物多樣性造成危害區(qū)域的森林和林木，劃定為商品林；把生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域的森林和林木，劃定為公益林。對商品林，農(nóng)民可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，生產(chǎn)的木材自主銷售。對公益林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等?！?/span>
“（十一）落實(shí)處置權(quán)。在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用?！?/span>
“（十二）保障收益權(quán)。農(nóng)戶承包經(jīng)營林地的收益，歸農(nóng)戶所有。征收集體所有的林地，要依法足額支付林地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和林木的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征林地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。經(jīng)政府劃定的公益林，已承包到農(nóng)戶的，森林生態(tài)效益補(bǔ)償要落實(shí)到戶；未承包到農(nóng)戶的，要確定管護(hù)主體，明確管護(hù)責(zé)任，森林生態(tài)效益補(bǔ)償要落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。嚴(yán)格禁止亂收費(fèi)、亂攤派?！?/span>
“（十五）規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)。在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，林地承包?jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途。集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，要在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)提前公示，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，收益應(yīng)納入農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理，用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員分配和公益事業(yè)。
加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障公平交易，防止農(nóng)民失山失地。加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為，維護(hù)交易各方合法權(quán)益。”
該意見強(qiáng)調(diào)：“各級黨委、政府要把集體林權(quán)制度改革作為一件大事來抓，擺上重要位置，精心組織，周密安排，因勢利導(dǎo)，確保改革扎實(shí)推進(jìn)。要實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，層層落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！?/span>
2009年6月22日至23日，中央林業(yè)工作會議在北京召開。這是中華人民共和國成立60年來中央召開的首次林業(yè)工作會議。會議的主題是全面貫徹黨的十七大、十七屆三中全會和2008年中央10號文件精神，進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識，系統(tǒng)研究新形勢下林業(yè)改革發(fā)展問題，全面部署推進(jìn)集體林權(quán)制度改革工作，推動我國林業(yè)又好又快發(fā)展。
會議指出：總體上看，生態(tài)問題依然是我國可持續(xù)發(fā)展最突出的問題之一，生態(tài)產(chǎn)品已成為當(dāng)今社會最短缺的產(chǎn)品之一，生態(tài)差距已構(gòu)成我國與發(fā)達(dá)國家最主要的差距之一。加快林業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。
會議提出，集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村經(jīng)營制度的又一重大變革。
會議強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，必須確保實(shí)現(xiàn)資源增長和農(nóng)民增收兩大基本目標(biāo)，建立以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和支持林業(yè)發(fā)展的公共財(cái)政制度兩項(xiàng)根本制度，堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿和依法辦事兩大重要原則，抓住勘界發(fā)證和落實(shí)責(zé)任兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，處理好改革與穩(wěn)定、放活與管理兩個(gè)重要關(guān)系，切實(shí)保證改革沿著正確的方向推進(jìn)。
截至2013年6月，全國集體林地確權(quán)27.02億畝，占各地納入集體林權(quán)制度改革面積的99.05%；發(fā)證面積26.04億畝，占已確權(quán)林地總面積的96.37%，發(fā)放林權(quán)證1億本，8981.25萬農(nóng)戶拿到林權(quán)證，占涉及林改的1.5億農(nóng)戶的60.01%。
國家推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的初衷是：以集體林權(quán)改革為切入口，通過“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)”，來解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，達(dá)到“生態(tài)美、百姓富”的目標(biāo)。但從實(shí)踐來看，可謂有喜有憂。喜者，如國家林業(yè)局宣傳所言，“確立了農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，重新構(gòu)建一個(gè)公正合理的利益分配格局，并取得了顯著成效。”憂者，一些地方的改革效果差強(qiáng)人意，也許“我們永遠(yuǎn)不能假設(shè)地方實(shí)踐與國家理論是一致的”。本次林改的不足主要表現(xiàn)在：
一是林權(quán)糾紛大量產(chǎn)生。譬如，在林業(yè)“三定”時(shí)期，生產(chǎn)隊(duì)分山分林到戶時(shí)，基本上都是“指山為界”，或者是“山齊嶺、水齊溝”；有的甚至就是隨便一說或一填，××農(nóng)戶在××山有多少畝地、多少畝林等。林改要求明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶，而一座山又要承包給多個(gè)農(nóng)戶，現(xiàn)場勘界到戶難上加難，各種矛盾糾紛層出不窮。福建南平市在集體林權(quán)制度改革中，村組調(diào)處矛盾糾紛10萬多起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處矛盾糾紛2萬多起，市縣調(diào)處矛盾糾紛2304起。江西省在集體林權(quán)制度改革中，排查林權(quán)糾紛6.38萬起，涉及糾紛面積622.45萬畝。
二是毀林案件集中暴發(fā)。受追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的影響，一些林權(quán)人在急功近利思想支配下，亂砍濫伐林木以變現(xiàn)；一些林權(quán)人出于比較利益的考慮，非法毀林開墾種植農(nóng)作物或經(jīng)濟(jì)林；一些林權(quán)人為減少造林成本，違規(guī)開墾林地和非法煉山造林，由此造成局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到破壞。此外，盜伐林木、哄搶林木、大面積毀林案件增多。東南某省森林公安機(jī)關(guān)在林改期間，共查處各類涉林案件11萬余起，處理各類違法犯罪人員13萬余人次；另一東南某省森林公安機(jī)關(guān)在林改期間，共查處各類涉林案件9.4萬起。幾大紙業(yè)公司在南方等省放火燒山、煉山造林，造成大量天然次生林和地表植被遭破壞，并引發(fā)多次森林火災(zāi)。一些地方毀林群體性事件不斷發(fā)生，林區(qū)穩(wěn)定受到很大壓力。
三是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)遭遇困境。集體林權(quán)制度改革，通過林權(quán)再分配、稅費(fèi)減免、補(bǔ)貼補(bǔ)助等形式，將一部分利益讓給農(nóng)戶及其他林權(quán)人，而原有林權(quán)人村集體、隊(duì)集體等，由于林權(quán)的讓渡，從中獲取的收益大幅減少甚至全部喪失。這樣，過去由集體組織承擔(dān)的護(hù)林、森林防火、森林病蟲害防治、林道建設(shè)等，大都停止下來。同時(shí)，林權(quán)分化和林業(yè)經(jīng)營者分散，使得林木采伐、森林防火、森林病蟲害防治等生產(chǎn)成本提高，管理難度加大，林道、防火隔離帶等林業(yè)公共設(shè)施建設(shè)難以統(tǒng)一組織實(shí)施。此外，各農(nóng)各戶孤立的、分散的個(gè)體經(jīng)濟(jì)難以組織規(guī)?；a(chǎn)，農(nóng)戶在市場經(jīng)濟(jì)中的競爭力降低，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限性逐步顯現(xiàn)出來。
四是價(jià)值取向背離初衷。分山分林到戶后，因林業(yè)自身的公益事業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)特性，并未整體性地出現(xiàn)國家所希望的加大投入、解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力的局面，相反，在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的思想驅(qū)使下，一些農(nóng)戶“把山當(dāng)田耕，把林當(dāng)菜種”，以林業(yè)開發(fā)或是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的名義，將天然林、生態(tài)公益林改造成各種經(jīng)濟(jì)林、速生豐產(chǎn)林、工業(yè)原料林，導(dǎo)致集體林區(qū)的森林不斷向人工化、單一化和低質(zhì)化方向發(fā)展，生態(tài)功能大幅弱化或退化。而且，在經(jīng)濟(jì)林經(jīng)營過程中過度使用化肥、農(nóng)藥、除蟲劑等，使得經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品面臨非生態(tài)化問題，背離了國家追求生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益全面提升的設(shè)計(jì)目標(biāo)。
為調(diào)動農(nóng)民造林積極性，曾經(jīng)有相當(dāng)多的地方提出，在造林綠化工作中，要把生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益、近期效益與長遠(yuǎn)效益相結(jié)合，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)兼用林，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)美、百姓富”雙豐收。這當(dāng)然是一種美好的愿望，但現(xiàn)實(shí)難遂人意。所謂的兼用林，只不過是對森林經(jīng)濟(jì)效益的開發(fā)還在社會能容忍的限度內(nèi)，并不代表對森林生態(tài)效益沒有負(fù)面影響，更不可能帶來兩種效益同時(shí)雙豐收。一種效益對另一種效益的讓渡，并達(dá)到社會所認(rèn)可的平衡，這只是一種價(jià)值選擇的“平衡術(shù)”，而非無中生有的高超能量“增長術(shù)”。
對經(jīng)濟(jì)林而言，如果要追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，就必然要犧牲一部分甚至大部分生態(tài)效益，特別是不可能形成現(xiàn)行森林法第六條規(guī)定的“穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)?！痹凇锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2017)中，這類經(jīng)濟(jì)林地是歸于“園地”之列的，可見就土地利用現(xiàn)狀而言，國家就沒有將其與林地等價(jià)齊觀。對一般用材林而言，如果要通過低產(chǎn)林改造或是其他森林經(jīng)營方法培育大徑材，出材量或許可以得到提升，但其生態(tài)效益顯然不及天然林、天然次生林，或是多層異齡復(fù)合混交林，而以自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合的措施，科學(xué)保護(hù)修復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)和營造混交林，才是營造林進(jìn)步的方向。因此，奢望分山分林農(nóng)戶通過營造兼用林的方法，來實(shí)現(xiàn)“國家得被子（植被）、群眾得票子”，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。
弗格森等人對亞太地區(qū)21個(gè)國家的情況進(jìn)行調(diào)查與分析后認(rèn)為，明晰森林產(chǎn)權(quán)不是一種萬能藥，也并不總是有效的或公平的。在分權(quán)的過程中，它可能有助于減緩貧困和促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營，但它本身并不是一個(gè)足夠的措施。
馬克思在《資本論》中寫道：“造林要成為一種正規(guī)的經(jīng)濟(jì)，就比種莊稼需要更大的面積。因?yàn)槊娣e小就不可能合理的采伐森林，難以利用副產(chǎn)品，森林保護(hù)就更加困難等。但是，生產(chǎn)過程需要很長的時(shí)間，它超出私人經(jīng)營的計(jì)劃范圍，有時(shí)甚至超出人的壽命周期……因此，沒有別的收入，不擁有大片森林地帶的人，就不能經(jīng)營正規(guī)化的林業(yè)?！?/span>
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2011年林改縣農(nóng)民人均年收入為6435元，其中來自林業(yè)的收入為1203元，占總收入的18.69％，來自林下經(jīng)濟(jì)的收入為367元，占林業(yè)總收入的30.51％；建立林業(yè)專業(yè)合作組織9.78萬個(gè)，加入合作組織的農(nóng)戶有1200多萬戶，經(jīng)營林地面積共２億畝。林業(yè)專業(yè)合作社所經(jīng)營的林地面積占總林地面積的比例仍然偏低，林業(yè)收入在農(nóng)民總收入中的比重仍不理想。
基于本次集體林權(quán)制度改革的局限性，為克服分山分林到戶后形成的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)負(fù)面效應(yīng)，國家又通過深化集體林權(quán)制度改革措施，支持農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織建設(shè)，將孤立的、分散的、落后的個(gè)體經(jīng)濟(jì)再次組織起來，使之成為先進(jìn)的大規(guī)模生產(chǎn)的合作經(jīng)濟(jì)，頗有些新型林業(yè)合作化的意味。但這種新時(shí)期的林業(yè)合作與公有化時(shí)期的林業(yè)合作有著本質(zhì)的區(qū)別。公有化時(shí)期的林業(yè)合作是以集體勞動者和生產(chǎn)資料組織起來的合作，而新時(shí)期的林業(yè)合作則主要是林權(quán)主體以社會資本為紐帶組織起來的合作，前者是公有性質(zhì)，后者是私有性質(zhì)。
譬如，2012年7月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于加快林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2012〕42號）。該意見提出：“在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，以市場為導(dǎo)向，科學(xué)合理利用森林資源，大力推進(jìn)專業(yè)合作組織和市場流通體系建設(shè)，著力加強(qiáng)科技服務(wù)、政策扶持和監(jiān)督管理，促進(jìn)林下經(jīng)濟(jì)向集約化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)綠色增長，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)作出更大貢獻(xiàn)?！?/span>
該意見明確總體目標(biāo)是：“努力建成一批規(guī)模大、效益好、帶動力強(qiáng)的林下經(jīng)濟(jì)示范基地，重點(diǎn)扶持一批龍頭企業(yè)和農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社，逐步形成'一縣一業(yè)，一村一品’的發(fā)展格局，增強(qiáng)農(nóng)民持續(xù)增收能力，林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值和農(nóng)民林業(yè)綜合收入實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長，林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值占林業(yè)總產(chǎn)值的比重顯著提高。”
該意見要求：“推進(jìn)示范基地建設(shè)。積極引進(jìn)和培育龍頭企業(yè)，大力推廣'龍頭企業(yè) 專業(yè)合作組織 基地 農(nóng)戶’運(yùn)作模式，因地制宜發(fā)展品牌產(chǎn)品，加大產(chǎn)品營銷和品牌宣傳力度，形成一批各具特色的林下經(jīng)濟(jì)示范基地。通過典型示范，推廣先進(jìn)實(shí)用技術(shù)和發(fā)展模式，輻射帶動廣大農(nóng)民積極發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。推動龍頭企業(yè)集群發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力。鼓勵企業(yè)在貧困地區(qū)建立基地，幫助扶貧對象參與林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快脫貧致富步伐?！?/span>
該意見強(qiáng)調(diào)：“支持農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織建設(shè)，提高農(nóng)民發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的組織化水平和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。”“重點(diǎn)支持林下經(jīng)濟(jì)示范基地與綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，促進(jìn)林下經(jīng)濟(jì)技術(shù)推廣和農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織發(fā)展?！薄皩Ψ闲⌒臀⑿推髽I(yè)條件的農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、合作林場等，可享受國家相關(guān)扶持政策?！?/span>
截至2013年6月，全國共建立農(nóng)民林業(yè)專項(xiàng)合作組織11.15萬個(gè)，加入合作組織的農(nóng)戶1356.32萬戶，占林改涉及農(nóng)戶的9.06%；合作組織經(jīng)營林地面積2.38億畝，占已確權(quán)林地面積的8.79%，分山分林到戶后的規(guī)?；?jīng)營難題成為困擾林業(yè)生產(chǎn)力提升的一大障礙。
（未完待續(xù)）
聯(lián)系客服
