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起源于上個世紀(jì)90年代初的上海，2008年以前的城投公司發(fā)展相對緩慢。2008年國家“四萬億”強(qiáng)著陸經(jīng)濟(jì)刺激計劃推出后，地方政府融資平臺在祖國大地如雨后春筍般涌現(xiàn)，通過舉債融資推動基建項目落地，在應(yīng)對金融危機(jī)沖擊、助力地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的同時也引發(fā)了地方政府債務(wù)的無序膨脹。2010年起，我國先后推出了四輪城投監(jiān)管措施，標(biāo)志性政策為2010年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》、2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）（下稱43號文）、2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）和2021年以來含15號文在內(nèi)的一系列監(jiān)管，盡管各階段隨國內(nèi)外宏觀環(huán)境變化，政策松緊偶有微調(diào)，但規(guī)范地方債務(wù)的大方向未發(fā)生改變。尤其是43號文的出臺宣告以城投為融資載體，以地方政府信用支撐的傳統(tǒng)政府投融資體制逐步走向終結(jié)，也是這個重要的時間節(jié)點(diǎn)，標(biāo)志著地方政府融資平臺自此正式開啟市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的序幕。

從業(yè)務(wù)發(fā)展的脈絡(luò)來看，我們以43號文的出臺為分界點(diǎn)，在此之前城投主要承擔(dān)的是城市建設(shè)者的角色。作為城市建設(shè)者，城投主要從事市政道路、水利、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及土地開發(fā)整理、棚戶區(qū)改造等業(yè)務(wù)。收入主要表現(xiàn)形式為政府代建項目回款、土地出讓收入的返還。

在43號文出臺之后，城投的市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)程明顯加快，尤其是近年來在新一輪國資國企改革加速以及經(jīng)濟(jì)下行壓力加大而嚴(yán)控地方政府債務(wù)的背景之下。一部分城投轉(zhuǎn)型是通過增加經(jīng)營性業(yè)務(wù)來實(shí)現(xiàn)，但真正適合城投轉(zhuǎn)型的業(yè)務(wù)方向不多。目前，城投轉(zhuǎn)型的業(yè)務(wù)方向一般為建筑施工、房地產(chǎn)開發(fā)、商品銷售（貿(mào)易）、公共事業(yè)、金融服務(wù)和產(chǎn)業(yè)投資等。極少一部分城投還通過直接收購上市公司股權(quán)的方式拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)。大部分城投將整體轉(zhuǎn)型為城市綜合運(yùn)營服務(wù)商。作為城市運(yùn)營者，城投大多從事供水、熱力、污水處理、環(huán)境整治等公用事業(yè)類業(yè)務(wù)，以及綜合利用城市資源稟賦開展其他收費(fèi)業(yè)務(wù)獲取特許經(jīng)營權(quán)，以此帶來穩(wěn)定的運(yùn)營收入和現(xiàn)金流。

很長一段時間以來，在城投轉(zhuǎn)型路徑探索方面存在一個誤區(qū)，“只要是賺錢的項目，城投就應(yīng)該去積極參與；只要是掙錢的領(lǐng)域，城投就應(yīng)該積極介入”。從尋找贏利點(diǎn)，打造現(xiàn)金流的角度無可厚非。但不同于一般性質(zhì)的國有企業(yè)，城投的產(chǎn)生和發(fā)展有其特定的歷史背景和現(xiàn)實(shí)的存在意義。那么，作為特殊的市場化地方國有主體，在業(yè)務(wù)類型選擇上應(yīng)如何做出取舍？以更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，以及在推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中，更好地平衡政府和市場之間的關(guān)系？

毋庸置疑，當(dāng)下城投依然是政府部門和企業(yè)的混合體，但這并不完全意味著嚴(yán)重的政企不分。因很大程度上具備政府部門特征，城投的行為舉止更多體現(xiàn)的是政府意志，甚至?xí)苷谐蔀槟承╆P(guān)系國計民生行業(yè)的市場規(guī)則的制定者。從這個角度上講，今天我們探討的平臺和市場的關(guān)系，實(shí)則就是政府和市場的關(guān)系問題。作為分稅制和預(yù)算法下的歷史產(chǎn)物，從土地財政到土地金融，城投背靠政府在土地礦山、政府特許經(jīng)營等國有資產(chǎn)資源獲取及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條的運(yùn)作上具備天然的壟斷優(yōu)勢，而這種壟斷優(yōu)勢又是其它國有企業(yè)不能比擬的。恰恰是這一壟斷優(yōu)勢的存在，才使得城投擁有了“國資整合運(yùn)作”這一核心價值。

眾所周知，政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品提供方面的義務(wù)是與生俱來的。但諸如市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施項目往往沒有任何收益，純市場主體往往不愿參與但卻關(guān)乎民生保障，因此在一些公益性項目的投資建設(shè)上，城投始終充當(dāng)政府角色，或者說作為政府的投融資載體。在這類項目的投資上追求的不是經(jīng)濟(jì)效益，更多的是社會效益。這也是為什么我們在探索城投轉(zhuǎn)型的過程中，總談及的城投轉(zhuǎn)型的公益性項目和經(jīng)營性項目平衡運(yùn)作的緣故。這就回歸了城投的本質(zhì)，定位為地方國企服務(wù)于區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的每一個階段，包括城市大建設(shè)階段，也包括達(dá)到一定城鎮(zhèn)化水平的城市運(yùn)營服務(wù)階段。

作者認(rèn)為，在城投處理其與市場的關(guān)系過程中，準(zhǔn)公益性項目以其市場吸引力不夠但其關(guān)乎國計民生，同時還具備少量經(jīng)營性收益的特征，恰恰契合城投這一地方國企的功能屬性，因此準(zhǔn)公益性項目理應(yīng)成為城投市場化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的首選。

那么對于經(jīng)營性項目，城投應(yīng)以完全的市場化主體地位、本著“應(yīng)參盡參”的原則積極投身市場競爭之中，尤其是在新基建、新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域積極布局，助力區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著城投轉(zhuǎn)型步伐的加快，一個悄然發(fā)生的變化是，在產(chǎn)業(yè)投資職能發(fā)揮方面，大多數(shù)的城投正逐步從傳統(tǒng)的政府指令性的項目投資行為向自主投資行為轉(zhuǎn)變。但這個過程中，城投不能以其國企背景身份，或在某一行業(yè)領(lǐng)域具備政府支持或壟斷優(yōu)勢為由，在業(yè)務(wù)版圖的拓展上無邊界限制，進(jìn)而在某些投資領(lǐng)域形成政府對市場的“擠出效應(yīng)”。城投應(yīng)該發(fā)揮的是地方國企的引領(lǐng)性或者是引導(dǎo)性作用，更多的以資產(chǎn)的整合者、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)者的角色出現(xiàn)，因為很大程度上城投代表的還是政府意志。

當(dāng)然對于城投轉(zhuǎn)型以純盈利為目的的業(yè)務(wù)，則要謹(jǐn)慎分析該業(yè)務(wù)的市場化程度，以及現(xiàn)階段城投是否具備從事該行業(yè)的能力。一般來說，業(yè)務(wù)的市場化水平越高，承擔(dān)的風(fēng)險可能越大。所以做好項目投資決策前的可行性評估就顯得尤為重要。

在逐步剝離城投的政府融資這一單一職能后，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)賦予城投的功能定位越發(fā)變得“厚重”，城投對于地方政府的重要性也在進(jìn)一步加強(qiáng)。尤其在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)逆周期、疫情常態(tài)化和國際環(huán)境動蕩的大背景下，在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，城投承載了地方政府調(diào)節(jié)市場、穩(wěn)定民生、托底經(jīng)濟(jì)的重要功能。城投不僅要承擔(dān)過去投資公益性項目產(chǎn)生的大量債務(wù)，還需要配合政府施政目標(biāo)、繼續(xù)加大逆周期的調(diào)節(jié)力度。從這個角度上來看，如今的城投與地方政府兩者的發(fā)展目標(biāo)高度趨同、高度一致。因此可以預(yù)見的是，當(dāng)前包括未來很長一段時間，城投畫像依然會介于政策性與市場化的中間形態(tài)。隨著城投傳統(tǒng)角色的淡化，隨著轉(zhuǎn)型實(shí)效越發(fā)凸顯，就越能顯現(xiàn)城投作為完全市場化國有主體的地位和作用。

在過去很長一段時間，城投以每年數(shù)以萬億計的投融資規(guī)模對地方城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了舉足輕重的作用。從未來城投應(yīng)承載的歷史使命來看，在新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，城投成長與地方發(fā)展依舊緊密相連。但其相連的方式會發(fā)生比較明顯的改變：過去可能是單純的依賴土地財政和土地金融，行政特色可能會多一些，但未來城投作為市場化主體，將直接通過產(chǎn)業(yè)投資之手，以完全市場化主體的身份，通過資本的力量而非行政的力量深度參與到地方產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去。因此，地方核心優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程，將與城投的業(yè)務(wù)規(guī)模、盈利能力直接相關(guān)。那么就要求新時期的城投，無論在資金、業(yè)務(wù)或者人力等各個方面都要遵循市場化規(guī)則，積極面對市場，并用市場化的語言對接和擁抱市場。

從未來城投的轉(zhuǎn)型趨勢來看，兩個趨勢不可逆轉(zhuǎn)，即“國企化”和“市場化”。隨著我國投融資體制改革的不斷深入，以及地方政府舉債機(jī)制更加趨于科學(xué)合理，城投這一“市場化的地方國企”的畫像將會變得越來越清晰。尤其是在城投和政府的關(guān)系即政企關(guān)系邊界逐步厘清的前提下，城投和市場這一關(guān)系亦會更加清晰。