摘要：對于公路養(yǎng)護事業(yè)單位而言，預(yù)算編制、執(zhí)行和對結(jié)果考核評價是預(yù)算管理的重要組成部分。本文針對某地級市公路管理局的基本情況，從其預(yù)算編制、執(zhí)行和對結(jié)果考核評價存在的問題及原因入手，分析其預(yù)算管理的現(xiàn)狀。
關(guān)鍵詞：公路養(yǎng)護；事業(yè)單位；預(yù)算管理
自從 2000 年始，我國開始實施部門預(yù)算來，公路養(yǎng)護事業(yè)單位通過不斷改革預(yù)算管理制度，創(chuàng)新了預(yù)算管理模式，提高預(yù)算管理績效，取得了非常顯著的成效，公路部門預(yù)算管理改革經(jīng)歷了近17年，部門預(yù)算改革工作取得了很大的成效，但也仍凸現(xiàn)出一些問題。本文通過對具有典型特征的某地級市公路管理局近 3 年來預(yù)決算和績效評價相關(guān)數(shù)據(jù)、資料進行認真整理，經(jīng)過系統(tǒng)分析、歸納、總結(jié)、研究，對這些問題的現(xiàn)狀和分析如下。
1.預(yù)算法規(guī)意識不強
《預(yù)算法》第十三條規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！边@充分表明，預(yù)算編制的目的之一是為了規(guī)范政府及其所屬各預(yù)算單位收支行為，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，以保障經(jīng)濟社會的和諧穩(wěn)定、文明有序發(fā)展。由于對預(yù)算的剛性約束認識不到位，公路管理局的預(yù)算編制工作大部分都是由各單位財務(wù)一個部門的操辦，缺乏其他部門的配合，而財務(wù)部門中許多財務(wù)人員沒有工程技術(shù)經(jīng)歷，只重視財務(wù)核算，沒有認識預(yù)算管理的重要性從而使得預(yù)算科學(xué)性、規(guī)范性、合理性大打折扣，部門及員工毫無積極性，久而久之預(yù)算管理也就形同虛設(shè)。而且，由于預(yù)算編制方法落后、手段單一，高度和角度不夠，沒有從實際出發(fā)，從單位的工作重點出發(fā)安排預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算與實際情況相差甚遠，難以將責任落實到各職能部門，經(jīng)常導(dǎo)致執(zhí)行過程中常出現(xiàn)擅自調(diào)整預(yù)算、無預(yù)算開支、超預(yù)算開支的現(xiàn)象，嚴重挑戰(zhàn)預(yù)算剛性約束。預(yù)算執(zhí)行缺乏考核或考核機制主觀性太強，缺乏細化、量化的考核指標，缺乏強有力的約束力，權(quán)威性大打折扣。如編制、預(yù)算執(zhí)行得不到相應(yīng)部門和全體職工的配合和響應(yīng)，預(yù)算的科學(xué)性、可行性和執(zhí)行率大打折扣，甚至在職工中產(chǎn)生一種對預(yù)算管理活動的抵觸情緒，特別是在一些剛性約束中，不能正確認識預(yù)算管理的重要意義，把矛頭對準財務(wù)管理部門，堅持制度、堅持原則往往不被理解，總認為財務(wù)部門是“死腦筋，不開竅”，思想不開放，是對其他部門和職工的“卡壓”。因而使財務(wù)部門在開展各項工作都步履維艱。發(fā)生這類現(xiàn)象的單位，在領(lǐng)導(dǎo)班子中，除分管財務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)外，其他分管領(lǐng)導(dǎo)大都缺乏財務(wù)意識，不能很好地帶頭執(zhí)行各項財務(wù)、預(yù)算規(guī)章制度；在經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動中不能做到精打細算、節(jié)約開支，只想為自己分管的部門爭利，一些領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動中時常大手大腳，只管需要，不考慮可能；全體職工普通沒有理財責任，更沒有理財意識，分管財務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)與其他領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不和諧，財務(wù)部門在單位管理中缺乏權(quán)威。在這種環(huán)境下，開展預(yù)算管理工作，預(yù)算的剛性約束、規(guī)范執(zhí)行，資金合法、合理去開支根本無從談起。
2 預(yù)算定額標準不合理
制定科學(xué)合理的支出標準和預(yù)算定額是編制部門預(yù)算的基礎(chǔ)。但歷年來，省財政廳制定的公用支出定額標準與現(xiàn)實脫節(jié)，造成各預(yù)算單位不得不想辦法將基本支出去擠占項目支出，沒法真實反映支出水平。一是省財政廳在每年下發(fā)的關(guān)于編制自治本級部門預(yù)算的有關(guān)通知中，部門預(yù)算定額標準一刀切，行業(yè)制定的基本支出公用經(jīng)費定額不切合實際。規(guī)定公用經(jīng)費定額并不是根據(jù)各部門的資產(chǎn)、行業(yè)職能特點等基礎(chǔ)信息據(jù)實測定的，省交通運輸廳下屬的港航管理、公路部門，管理點多、線長、面廣，定額標準沒有考慮到行業(yè)工作任務(wù)的特點，例如公路部門的建設(shè)和養(yǎng)護管理及行業(yè)指導(dǎo)工作場所遍布全省各地，大部分生產(chǎn)、管理等工作任務(wù)都需要經(jīng)常在路上跑，車輛使用費用也大大高于一般的行政事業(yè)單位，但近十來年不管行業(yè)特征，不論油價漲跌，一般事業(yè)單位的公務(wù)車運行維護費（二檔）簡單地分轎車3.132 萬元，旅行越野車 3.492 萬元，經(jīng)濟型車 1.476 萬元。二定額標準嚴重偏離現(xiàn)實的物價水平，而且連續(xù)多年不變。二是尚未建立項目支出預(yù)算編制標準體系。省財政部門與各級主管部門本身均不采取有效的調(diào)查、論證手段，去制定出科學(xué)的定額標準，編制的項目多是編制單位和人員憑借主觀經(jīng)驗，主管部門對其支出審核缺乏客觀依據(jù)，難以保證項目支出的科學(xué)性、合理性。
3 收支編制不完善，未按要求實行綜合預(yù)算
省財政廳已經(jīng)連續(xù)6年下發(fā)的部門預(yù)算編制通知強調(diào)要按照綜合財政管理的要求，對能納入預(yù)算內(nèi)的預(yù)算外資金，都要納入預(yù)算；對目前暫不能納入預(yù)算的預(yù)算外資金，也按照預(yù)算管理要求進行管理。然而，從近三年的財務(wù)、審計檢查結(jié)果上看，市公路管理局每年有200多萬元經(jīng)營性收入和經(jīng)營性支出沒有編入當年預(yù)算，納入單位預(yù)算管理。事業(yè)結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)，以及專用基金和事業(yè)發(fā)展基金只是小部分編入次年預(yù)算，每年仍有超過1000萬元資金沒有編入次年預(yù)算，納入預(yù)算管理。市公路管理局雖然沒有面臨殘酷的市場競爭，但綜合預(yù)算管理模式，是時代發(fā)展的產(chǎn)物，同時也是全面依法治國的必然選擇，需要提高財務(wù)預(yù)算管理的認識，以創(chuàng)新、強化的原則進行管理，以確保預(yù)算編制合理性和預(yù)算執(zhí)行有效性。但市公路管理局有關(guān)部門和人員沒有積極分析綜合預(yù)算管理模式的相關(guān)問題，以針對單位的實際發(fā)展情況，編制科學(xué)的收支計劃，運用靈活的預(yù)算方法，以確保有效提高預(yù)算管理效率的。
4 預(yù)算管理缺乏科學(xué)有效的績效評價指標體系
一直以來，市公路管理局的預(yù)算管理存在“重編制輕執(zhí)行”的現(xiàn)象，各單位（部門）做預(yù)算的時候總是千方百計多要錢，但是預(yù)算批復(fù)后卻不依法、依規(guī)花錢。由于沒有科學(xué)有效的績效評價指標體系，以及相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行績效考核機制，市公路管理局許多下屬單位仍然是按照以往的老一套工作經(jīng)驗和方式方法使用資金。最近五年，預(yù)算執(zhí)行幾乎每年都要接受生活上財政廳、審計廳甚至是國家審計署的審計，除了真實性、合法性、合規(guī)性存在問題外，數(shù)額較大的項目支出結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余已經(jīng)引起相關(guān)部門的極大關(guān)注，一直作為審計檢查的重中之重。由于公路小修保養(yǎng)、公路中修、公路大修、公路改建等項目支出預(yù)算在整個市公路管理局預(yù)算盤子上占著極大比重，如何提高公路養(yǎng)護項目支出的經(jīng)濟效益和社會自然就成為市公路管理局亟待研究解決的問題之一。預(yù)算的績效考核評價，一要考核的是執(zhí)行力和執(zhí)行率，另一方面考核的則是預(yù)算編制的問題，只有科學(xué)、完整、合理編制，才能真實、合法、合規(guī)地執(zhí)行。研究建立一套切實可行、科學(xué)有效的預(yù)算績效評價指標體系，不僅是促進公路事業(yè)單位預(yù)算管理工作水平的提高，公路養(yǎng)護事業(yè)邁向科學(xué)化、規(guī)范化、精細化發(fā)展的要求，更是學(xué)習實踐“三嚴三實”的重要體現(xiàn)，是進一步完善公路財政體系的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)財務(wù)工作規(guī)范管理、提高財政資金使用效益的基本要求。
5 決算成果利用率低
部門決算是預(yù)算單位收支狀況、各項資金和資產(chǎn)管理狀況的綜合反映，是編制預(yù)算、實施科學(xué)財務(wù)收支符理的基本依據(jù)，在經(jīng)濟管理中具有非常重要的作用。而在實際工作中，由于對部門決算的目的和意義認識不足，市公路管理局從上級主管部門到基層預(yù)算單位都缺乏科學(xué)、適用的決算分析方法、分析指標、分析程序，以及預(yù)算執(zhí)行評價標準等方面的研究，各單位每年決算分析的重點也只僅僅是對預(yù)算執(zhí)行情況進行的橫向分析，和歷年與當年的收支情況的縱向分析，以及當年資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況和資金往來掛賬情況的說明。決算分析僅僅是滿足于“報賬”，只限于報告花了多少錢，至于怎么花的，花到哪里去了，產(chǎn)生了什么樣的效果都沒有，分析工作淺嘗輒止、浮于表面、甚至流于形式，沒有充分有效地利用豐富的決算數(shù)據(jù)資源進行分析和決策，不能有效地成為編制以后年度預(yù)算的依據(jù)，更沒有將決算數(shù)據(jù)分析與預(yù)算編制結(jié)合起來作為對預(yù)算執(zhí)行最終結(jié)果的評定，致使部門決算成果未得到充分地運用，限制和影響了其作用的發(fā)揮。
6 預(yù)算決算不透明，未按要求公開
預(yù)決算公開是財政改革的核心要求，是現(xiàn)代國家治理制度的基本特征，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推動力。預(yù)決算公開是認真貫徹落實黨的十九大會議精神和黨中央、國務(wù)院的決策部署的體現(xiàn)，是《預(yù)算法》、《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》要求。李克強總理明確提出要“建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度”以及“深化細化預(yù)算決算公開和'三公’經(jīng)費公開”。近年來，中央和地方圍繞全面深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度，進一步推動預(yù)決算公開，提高預(yù)決算透明度，強化社會監(jiān)督，促進依法理財，轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府行為，推動國家治理和治理能力現(xiàn)代化，預(yù)決算公開的范圍不斷擴大，內(nèi)容不斷細化，但市公路管理局及所屬單位的預(yù)算公開工作，與黨中央國務(wù)院的要求和社會公眾的期望還有很大的差距。一直以來，事業(yè)單位預(yù)算編制和執(zhí)行的透明度相對于行政單位而言普遍較低，這是全國現(xiàn)象。大部分事業(yè)單位內(nèi)部、外部缺乏預(yù)算管理的監(jiān)督管理機構(gòu),對預(yù)算進行全過程、全方位的監(jiān)管，無法對預(yù)算執(zhí)行情況的有力監(jiān)督。由于沒有充分認識到預(yù)決算公開是促進單位改革，強化單位管理的重要手段，市公路管理局沒有研究建立預(yù)決算公開制度，去對公開的責任、方式、內(nèi)容、范圍等進行明確和規(guī)范。
7.結(jié)論
要提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性和準確性，規(guī)范預(yù)算的執(zhí)行，提高預(yù)算的執(zhí)行率和執(zhí)行力不能一蹴而就，各單位仍然要結(jié)合行業(yè)特征和單位實際情況，必須通過加強協(xié)調(diào)，全過程、全方位及全員參與預(yù)算管理，不斷加以探索和實踐，才能取得理想成效。公路養(yǎng)護事業(yè)單位在預(yù)算管理過程中與財政主管部門既是合作共贏的過程，也是充滿博弈的過程，我們應(yīng)該更加主動與財政部門加強溝通，讓財政部門走進公路交通，更加充分了解公路交通行業(yè)特征，以利于制定科學(xué)、合理、公正的定額標準和考核指標體系，共同制定和完善符合公路行業(yè)特點的預(yù)算管理機制。
參考文獻
[1]鄧啟雄. 廣西公路養(yǎng)護事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究[D].長安大學(xué),2016.
