摘 要：土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度,事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國(guó)家長(zhǎng)治久安。文章以北京大興區(qū)為例,對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革中的實(shí)施主體、收益分配等5個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了深入探討,旨在進(jìn)一步統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí),推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作有力、有序、有效進(jìn)行。
土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度。開(kāi)展農(nóng)村土地改革試點(diǎn),是事關(guān)新城城鎮(zhèn)化、農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定及全面建成小康社會(huì)的大事。該文圍繞農(nóng)村土地制度改革33 個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)之一———北京大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn),結(jié)合首都發(fā)展實(shí)際,對(duì)試點(diǎn)中的5 個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)與重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究,目的在于統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí),推動(dòng)試點(diǎn)工作有力、有序、有效進(jìn)行。
土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度,事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國(guó)家長(zhǎng)治久安。農(nóng)村集體土地入市改革試點(diǎn)是針對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)用地的發(fā)展權(quán)與收益權(quán)不均衡,農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分、碎片化嚴(yán)重等問(wèn)題[1],探索建立一整套能推廣、可復(fù)制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用與管理制度體系,進(jìn)而夯實(shí)農(nóng)村土地權(quán)能,維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益,統(tǒng)籌解決與農(nóng)村土地相關(guān)的諸多社會(huì)問(wèn)題。在此過(guò)程,制度只是一種技術(shù)手段,入市也只是一個(gè)具體環(huán)節(jié)。
新階段,北京開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革,一方面是解決農(nóng)民問(wèn)題,通過(guò)土地入市改革賦予農(nóng)民更多的土地發(fā)展權(quán)與更大的土地收益權(quán),推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地減量提質(zhì),促進(jìn)農(nóng)民增收致富與農(nóng)民社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型; 另一方面是解決城市問(wèn)題,通過(guò)土地入市改革,來(lái)推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),加快疏解非首都功能,破解城市發(fā)展難題,緩解首都人口資源環(huán)境矛盾。從這個(gè)角度看,農(nóng)村集體土地入市不僅要解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,更要解決社會(huì)問(wèn)題,特別是要解決因城市不斷擴(kuò)張與外來(lái)人口大量涌入造成的北京郊區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后問(wèn)題。
長(zhǎng)期以來(lái),政府主導(dǎo)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下,采取征地拆遷的 “一錘子”買賣,農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)與收益權(quán)得不到有效保障,其結(jié)果是農(nóng)村違規(guī)用地與違法建設(shè)多發(fā)、外來(lái)人口無(wú)序聚集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展低端低效、建筑與消防安全事故頻發(fā)、治安案件高發(fā)等社會(huì)治理難題,成為首都安全穩(wěn)定的隱患。
當(dāng)前,推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn),目的在于通過(guò)改革產(chǎn)業(yè)用地的供地方式,讓農(nóng)民依托集體經(jīng)濟(jì)組織,通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,來(lái)分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果,完成農(nóng)民市民化為標(biāo)志的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,探索形成集體建設(shè)用地減量、規(guī)劃還綠、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、農(nóng)民增收、環(huán)境保護(hù)的“多贏”模式,并在全市范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。
發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的實(shí)質(zhì)是拆除 “籬笆墻”,實(shí)現(xiàn) “貨暢其流,物盡其用”。當(dāng)前,對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市,社會(huì)各界關(guān)注更多的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制層面的隔離,把 “入市”與 “城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)”直接畫等號(hào)。
事實(shí)上,農(nóng)村集體土地入市一直具有法理依據(jù)[2]。1986 年 《土地管理法》第36 條規(guī)定,全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資舉辦連營(yíng)企業(yè),需要使用集體所有土地的,可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議將土地使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件。1988 年修訂后 《土地管理法》第2 條規(guī)定,國(guó)有土地與集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。
但1998 年修訂后的 《土地管理法》第4 條規(guī)定,任何單位與個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。第63 條規(guī)定,農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。以此為界,農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的空間陡然收窄。特別是2004 年 《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確提出 “農(nóng)用地專用的年度計(jì)劃實(shí)行指令性管理”后,土地指標(biāo)成為宏觀調(diào)控的重要工具,依法新增農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的可能性大大降低。同時(shí),現(xiàn)行 《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、 《城市房地產(chǎn)管理法》均明確規(guī)定,農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè); 鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。
黨的十七屆三中全會(huì)首次在中央文件里明確提出 “同地同權(quán)同價(jià)”,十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出 “允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。因此,破除城鄉(xiāng)分割是農(nóng)村集體土地入市的應(yīng)有之義,但不是全部。
改革開(kāi)放后,在農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部形成了雙層經(jīng)營(yíng)體制下的 “村統(tǒng)戶分”的社區(qū)封閉產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),并導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)碎片化問(wèn)題,土地利用粗放低效。進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段以后,土地集約利用要求與土地產(chǎn)權(quán)碎片化之間的矛盾日益凸顯。破除農(nóng)村內(nèi)部的地區(qū)橫向分割,推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地向新城與小城鎮(zhèn)集中、向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中、向重點(diǎn)項(xiàng)目集中,對(duì)首都郊區(qū)而言,具有特殊且重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此,在著力破除土地城鄉(xiāng)分割的同時(shí),還必須研究與把握集體土地的 “另外一個(gè)世界”,即地區(qū)分割。
農(nóng)村集體土地的地區(qū)分割,主要與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程滯后相關(guān)聯(lián)。改革開(kāi)放后, “三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制向 “統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”的家庭承包經(jīng)營(yíng)體制轉(zhuǎn)型,激發(fā)了以村、戶為單位的生產(chǎn)熱情,適應(yīng)了分散經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。但隨著城市化進(jìn)程快速推進(jìn),中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)與功能向郊區(qū)腹地的轉(zhuǎn)移與輻射,農(nóng)村地區(qū)快速進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化階段,需要集體建設(shè)用地集約利用,以適應(yīng)規(guī)?；?jīng)濟(jì)的客觀要求,在這種 “村統(tǒng)戶分”的體制條件下,勢(shì)必發(fā)生大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與小核算體制之間的矛盾,結(jié)果是 “地不能盡其力”。由此可見(jiàn),集體建設(shè)用地使用權(quán)證變更到跨村組建的聯(lián)營(yíng)公司,實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的統(tǒng)籌集約利用,是集體土地入市的重要內(nèi)容。
集體土地改革試點(diǎn),要全面理解入市概念,不能僅關(guān)注城鄉(xiāng)同權(quán)同價(jià),完全陷入 “拍地”環(huán)節(jié)的技術(shù)設(shè)計(jì)圈層而忽略農(nóng)村體制的特殊性。實(shí)際上,在人大授權(quán)的情況下,同權(quán)同價(jià)問(wèn)題已經(jīng)基本解決。有效搭建統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展的實(shí)施主體才是土地入市試點(diǎn)工作的核心,這也反映了作為大都市地區(qū)規(guī)劃下的平衡土地發(fā)展權(quán)的特殊而緊迫的要求,而且已被郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展的豐富實(shí)踐所證實(shí)。
集體土地改革試點(diǎn)實(shí)際上是一場(chǎng)供地主體的革命?？茖W(xué)設(shè)計(jì)入市的實(shí)施主體,關(guān)系到試點(diǎn)工作的目標(biāo)、動(dòng)力、組織、制度等一系列問(wèn)題。目前,大興試點(diǎn)方案中,主要參照西紅門、舊宮鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體建設(shè)用地模式,實(shí)質(zhì)上不是 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)的”統(tǒng)籌,而是區(qū)域統(tǒng)籌,在統(tǒng)籌方式( 邊界) 、鄉(xiāng)級(jí)主體及股權(quán)結(jié)構(gòu)等3 個(gè)環(huán)節(jié),要因地制宜、因事制宜[3]。
首先,統(tǒng)籌方式主要有鎮(zhèn)域統(tǒng)籌與片區(qū)統(tǒng)籌等2 種基本方式,在跨鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面需要市區(qū)統(tǒng)籌,在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地環(huán)節(jié)需要項(xiàng)目統(tǒng)籌。統(tǒng)籌方式選擇取決于: 一是鎮(zhèn)域特征。當(dāng)鎮(zhèn)域面積大、村莊數(shù)量多、異質(zhì)性強(qiáng)的情況下,鎮(zhèn)域統(tǒng)籌難度較大,宜于選擇若干片區(qū)實(shí)施。二是規(guī)劃條件。又可分為4 種情況: 位于城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū),可以街區(qū)及其外邊緣為實(shí)施單元進(jìn)行片區(qū)統(tǒng)籌; 綠化隔離地區(qū)往往缺乏規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo),可以參照西紅門模式進(jìn)行統(tǒng)籌; 城鎮(zhèn)新功能區(qū),如新航城地區(qū),可能會(huì)出現(xiàn)跨鎮(zhèn)統(tǒng)籌局面;都市農(nóng)業(yè)配套建設(shè)用地,一般由村集體、專業(yè)合作社或社會(huì)企業(yè)直接持有集體建設(shè)用地使用權(quán)即可,不需要跨區(qū)域統(tǒng)籌。三是統(tǒng)籌對(duì)象。如統(tǒng)籌鎮(zhèn)域集體建設(shè)用地整治改造形成的規(guī)劃指標(biāo),或鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn),需要全鎮(zhèn)統(tǒng)籌。再如統(tǒng)籌項(xiàng)目開(kāi)發(fā),往往既有指標(biāo)統(tǒng)籌,也有資金統(tǒng)籌,統(tǒng)籌方式視項(xiàng)目邊界而定。
其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地股份合作社或聯(lián)營(yíng)公司、民主議事機(jī)構(gòu)等6個(gè)層面的主體。其中鄉(xiāng)黨委是決策主體,決定大額資金投資、重要人事任免等重大事項(xiàng); 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是管理主體,負(fù)責(zé)規(guī)劃報(bào)批、政策集成、標(biāo)準(zhǔn)制定等; 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地股份合作社或聯(lián)營(yíng)公司是產(chǎn)權(quán)主體與市場(chǎng)主體,代表土地所有權(quán)人統(tǒng)一對(duì)集體土地進(jìn)行拆騰、開(kāi)發(fā)、保護(hù)及利用; 民主議事機(jī)構(gòu)是決議主體,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)召開(kāi)人民代表大會(huì),形成鄉(xiāng)級(jí)民主決議,村一級(jí)召開(kāi)村集體經(jīng)濟(jì)股東代表大會(huì)與社員代表大會(huì); 村集體是土地所有權(quán)擁有者,作為收益主體,代表全體集體成員的根本利益。試點(diǎn)過(guò)程中,要注重發(fā)揮各個(gè)主體的作用,既要保證 “農(nóng)民事情農(nóng)民辦”,更要解決好 “農(nóng)民自己辦不了、辦不好的事”。
第三,股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)主要與統(tǒng)籌對(duì)象有關(guān),股權(quán)比例的實(shí)質(zhì)是土地發(fā)展權(quán),決定了各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益分配比例。實(shí)踐中通常以集體資產(chǎn)、人口規(guī)模、入股土地面積等為入股標(biāo)準(zhǔn)[4]。一是集體資產(chǎn)比例。如海淀區(qū)東升鎮(zhèn)將鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)劃定為集體股與個(gè)人股,個(gè)人股又劃分為基本股、資源股及勞齡股。二是規(guī)劃用地指標(biāo)。以人或地量化股權(quán),同時(shí),吸納部分現(xiàn)金入股,實(shí)現(xiàn)同人同股同權(quán)或同地同股同權(quán)。三是資金、土地與指標(biāo)的聯(lián)合。以各股東 “收益不降低”為原則,協(xié)商決定股權(quán)比例?？傮w上,要按照宜粗不宜細(xì)的原則,通過(guò)民主協(xié)商解決股權(quán)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。
目前,對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的收益分配,主要有2 類觀點(diǎn),一種觀點(diǎn)是 “漲價(jià)歸公”,依據(jù)是土地漲價(jià)是社會(huì)進(jìn)步的結(jié)果,不是個(gè)人努力的產(chǎn)生的,應(yīng)該由社會(huì)共有。馬克思在 《資本論》中指出 “在社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中,地租的量作為社會(huì)總勞動(dòng)的結(jié)果而發(fā)展起來(lái)”。一種觀點(diǎn)是 “漲價(jià)歸農(nóng)”。強(qiáng)調(diào)要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例,讓農(nóng)民參與增值收益分成,鼓勵(lì)農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)等。
馬克思的地租論指出,“地租是直接生產(chǎn)者在生產(chǎn)中所創(chuàng)造的剩余生產(chǎn)物被土地所有者占有的部分”,地租本質(zhì)上是土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的體現(xiàn),“地租來(lái)自社會(huì),而不是來(lái)自土壤”,“級(jí)差地租產(chǎn)生的根本原因是土地壟斷經(jīng)營(yíng),土地質(zhì)量差異僅是產(chǎn)生級(jí)差地租的自然基礎(chǔ)”。首先,級(jí)差地租Ⅰ是土地增值的主要源泉,是漲價(jià)歸公的主體部分。這部分要形成土地調(diào)節(jié)金歸政府所得。其次,絕對(duì)地租歸屬土地所有者,由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其組織成員獲得。級(jí)差地租Ⅱ應(yīng)該主要由集體經(jīng)濟(jì)組織與投資者共同獲得。同時(shí),規(guī)劃用地指標(biāo)落地村享有壟斷地租。在實(shí)際操作過(guò)程中,由于難以準(zhǔn)確區(qū)分各類地租量,其意義在于定性,即解決 “誰(shuí)應(yīng)該得到什么”的問(wèn)題。
實(shí)際上,明晰 “地租”所指,用 “租—稅—費(fèi)”這一現(xiàn)代概念可以清楚表明地租的歸屬。 “租”即為 “地租”,是土地使用者向土地所有者支付的土地租金; “稅”即為 “土地稅”,是因用地而占用社會(huì)公共資源與環(huán)境應(yīng)該繳納、補(bǔ)償給社會(huì)的稅金; “費(fèi)”即為 “土地開(kāi)發(fā)收益費(fèi)”,土地之所以能夠被用作城市建設(shè),是因?yàn)樯鐣?huì)之進(jìn)步與城市市政工程之建設(shè),所以開(kāi)發(fā)土地時(shí)需要向政府購(gòu)買 “土地開(kāi)發(fā)權(quán)”所需的費(fèi)用( 通過(guò)土地調(diào)解金體現(xiàn)) ,對(duì)于市政工程的影響,可以通過(guò)繳納市政工程收益金。
在實(shí)踐中,明確集體土地入市增值收益環(huán)節(jié)利益各方的分配比例關(guān)系,是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題,原因主要在于集體土地入市試點(diǎn)改變了供地主體及新供地主體的自身復(fù)雜性[5]。核心是由原來(lái)的國(guó)家作為征地后的土地所有者獲得的土地出讓金轉(zhuǎn)由集體獲得,因此,國(guó)家分得比例比較招、拍、掛模式中勢(shì)必大為縮小。簡(jiǎn)單講,就是由原來(lái)的獲得大頭轉(zhuǎn)為小頭,這既是理論分析的結(jié)果,也是實(shí)踐中證明的必由之路。
土地出讓收入為土地開(kāi)發(fā)費(fèi)與土地出讓凈收益之和。土地出讓凈收益包括土地出讓金與溢價(jià)收益兩部分。出讓金是供地主體通過(guò)出讓使用權(quán),收取的多年租金的貼現(xiàn)值,其實(shí)質(zhì)是 “租”。招、拍、掛模式下,通過(guò)征地將集體土地變性為國(guó)有土地后,國(guó)家作為土地所有者收入土地出讓金。集體土地入市試點(diǎn)中,集體經(jīng)濟(jì)組織作為新供地主體,原則上這部分收益應(yīng)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。由于土地出讓金是按過(guò)去某一個(gè)時(shí)點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,因此,溢價(jià)收益部分中勢(shì)必包含了一部分未隨土地升值而相應(yīng)實(shí)現(xiàn)貨幣化的土地出讓金,這部分溢價(jià)收益也應(yīng)給集體經(jīng)濟(jì)組織。其余溢價(jià)收益應(yīng)歸政府所得,即土地調(diào)節(jié)金。
農(nóng)村土地入市改革試點(diǎn)的核心是供地主體的改變,如何調(diào)動(dòng)作為供地主體———集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性是試點(diǎn)成功的關(guān)鍵。在實(shí)踐中必須嚴(yán)守 “土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”等3條底線,堅(jiān)持 “防止集體與農(nóng)民直接收益過(guò)高,沖擊征地這個(gè)現(xiàn)有主要供地模式,也要防止集體與農(nóng)民直接收益過(guò)低,影響集體與農(nóng)民對(duì)入市改革的積極性”等 “兩個(gè)防止”的要求,合理確定國(guó)家、集體與個(gè)人的收益分配比例與用途。同時(shí),要強(qiáng)化集體土地收益的用途管理,國(guó)家部分要堅(jiān)持 “取之于民、用之于民”,主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上; 科學(xué)確定集體組織內(nèi)部收益分配辦法,按比例留歸集體后,在集體成員之間進(jìn)行公平分配,確保農(nóng)民當(dāng)期收益有提高,長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。
政府行政管理體制具有條塊分割的天然科層組織特征。當(dāng)前,一定程度上仍存在 “部門搞改革”的問(wèn)題,傾向于將自己的利益訴求嵌入改革方案,產(chǎn)生條與塊之間的摩擦,致使試點(diǎn)工作進(jìn)展緩慢。在實(shí)踐中,要著力需要尋找不同 “條”與不同 “塊”之間利益結(jié)合點(diǎn),推動(dòng)形成工作合力。為此,要充分發(fā)揮市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組與市委改革辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,著力構(gòu)建市級(jí)部門之間協(xié)調(diào)互動(dòng)、市級(jí)部門與區(qū)縣之間上下聯(lián)動(dòng)的政策形成格局。
破除條塊分割的關(guān)鍵是試點(diǎn)方案要體現(xiàn)整體利益訴求,可以考慮在市委市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由非利益相關(guān)者包括有關(guān)專家學(xué)者,吸收各方面智慧科學(xué)制定方案,排除既得利益群體的干擾。比如,土地制度改革一定程度上屬于審批經(jīng)濟(jì)改革,不能單純由主管部門自己來(lái)設(shè)計(jì)本部門的改革方案,或者改革方案不能必須獲得本部門同意才能付諸實(shí)施。如果單純由國(guó)土、發(fā)改、規(guī)劃部門設(shè)計(jì)集體土地入市總體方案,就容易回歸到國(guó)有建設(shè)用地招拍掛的老路上去。
頂層設(shè)計(jì)只是必要條件,更要有 “頂層推動(dòng)”,才能真正破除條塊分割體制。市牽頭部門與區(qū)政府之間的工作關(guān)系需要協(xié)調(diào)與磨合,核心是要向區(qū)級(jí)賦權(quán)。要著力構(gòu)建 “市指導(dǎo)、區(qū)主導(dǎo)、鎮(zhèn)主體”的工作機(jī)制。市級(jí)層面的重點(diǎn)是 “定規(guī)則、建平臺(tái)、多放權(quán)”,強(qiáng)化對(duì)試點(diǎn)工作的綜合指導(dǎo)與統(tǒng)籌調(diào)度,將與試點(diǎn)有關(guān)的立項(xiàng)、規(guī)劃、供地等審批權(quán)限盡可能交由區(qū)縣審批。區(qū)級(jí)層面的重點(diǎn)是 “做規(guī)劃、定方向、強(qiáng)監(jiān)管”,強(qiáng)化對(duì)入市地塊用途管制與規(guī)劃限制,嚴(yán)把新增產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入關(guān),做好集體收益的分配與使用監(jiān)管。鎮(zhèn)級(jí)層面的重點(diǎn)是 “強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、理清利、服好務(wù)”,搭建強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子,發(fā)揮好主體作用,通過(guò)成立聯(lián)營(yíng)公司或鄉(xiāng)聯(lián)社形式,理順鎮(zhèn)與村、村與村、村與戶之間的利益關(guān)系,做好入市地塊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理服務(wù)[6]。
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