長三角港口一體化模式的比選
發(fā)布日期：2010-1-9 作者：上海交通運輸和港口局 茅伯科
港口的組合發(fā)展，在我國不僅是一個熱門話題，而且已經(jīng)在具體實踐中涌現(xiàn)了多種模式，正在成為一種發(fā)展趨勢。尤其在國家確立了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略后，區(qū)域港口一體化擺上了議事日程，日益受到各方關(guān)注。長江三角洲作為我國經(jīng)濟最為發(fā)達、港口分布密集、港口競爭激烈的地區(qū)，更需要在港口一體化方面有更大的舉措。本文就長三角港口一體化的多種模式作一比選。
一、國內(nèi)外港口一體化的主要模式
1、雙邊一體化模式
所謂雙邊一體化，是指兩個港口之間的一體化。從國外看，最為成功的是紐約-新澤西港。在國內(nèi)，已有一省之內(nèi)的寧波-舟山港、廈門和漳州組合，以及一市之內(nèi)的日照與嵐山港合并等。
2、三邊一體化模式
所謂三邊一體化，是指三個港口之間的一體化。國內(nèi)最為典型的有一省之內(nèi)的廣西沿海防城、欽州和北海三港企業(yè)組合，一市之內(nèi)的蘇州張家港、常熟、太倉三港組合等。
此外，還有松散型的寧（南京）、鎮(zhèn)（鎮(zhèn)江）、揚（揚州）組合等。
3、多邊一體化模式
所謂多邊一體化，是指多個港口之間的一體化。國外有日本東京灣6港組合，設(shè)有東京灣聯(lián)合港灣局，但至今只是一種象征，而沒有實質(zhì)性活動和內(nèi)容。國內(nèi)，也有正在推進的煙臺9港組合。
上述表明，目前國內(nèi)外已有的一體化模式，基本上屬于雙邊或三邊合一，而且已有取得比較成功的典范。多邊一體化除了在一市之內(nèi)依靠行政力量容易推進外，在一個跨多?。ㄊ校┓秶鷥?nèi)多港并存的區(qū)域內(nèi)，，如何實現(xiàn)港口群體一體化，還沒有先例可循。因此，長三角港口群一體化模式的選擇需要從創(chuàng)新思維的角度進行比選。
二、長三角港口一體化可供選擇的模式
1、模式之一：長三角港口行政管理合一
（1）依據(jù)及形式
港口從其基本屬性看，主要是一種受到開發(fā)利用的重要的自然資源。港口之間競爭的基礎(chǔ)，是建立在占用岸線建造碼頭設(shè)施之上。由于岸線資源和規(guī)劃控制的主要職能在港口行政管理部門手中。同時，區(qū)域性合作的主要障礙來自于行政區(qū)劃的分割。因此，長三角港口一體化可以從港口行政管理合一上予以突破。
合一的方式有兩種：第一種方式是政府主導下的緊密型，即組建長三角港口群管理局，直接隸屬交通部，同時將各市港口管理部門由隸屬當?shù)卣D(zhuǎn)變?yōu)殡`屬長三角港口群管理局。由此，將港口行政管理權(quán)收歸中央，形成直線管理。第二種方式是政府主導下的松散型，即將上海組合港辦公室升格為長三角港口協(xié)調(diào)管理局，只將各港的規(guī)劃權(quán)收歸長三角港口協(xié)調(diào)管理局，而市場監(jiān)管等其他行政職能依然由各市港口管理部門管轄，不改變各市港口管理部門的屬地性質(zhì)。
（2）長三角港口行政管理合一模式的優(yōu)劣
長三角港口行政管理合一模式的優(yōu)點在于：從源頭上控制了港口的盲目建設(shè)和無序建設(shè)，可以有效防止低水平的重復建設(shè)，有利于形成布局合理、分工明確、樞紐突出、集疏運系統(tǒng)完善的港口群，有利于岸線資源保護和有序開發(fā)。
長三角港口行政管理合一模式的缺點在于：第一種方式徹底終止了自1986年開始的港口下放改革，不利于充分發(fā)揮地方政府建設(shè)和管理港口的積極性，也不利于港口與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。并且多了一個管理層次，增加了港口管理成本。第二種方式是行政管理的局部內(nèi)容合一，由于各港領(lǐng)導權(quán)依然是分散的，規(guī)劃調(diào)控的手段十分有限。
2、模式之二：長三角港口企業(yè)合一
（1）依據(jù)及形式
港口行為首先是一種企業(yè)行為，一種市場行為。我國港口政企分開時，出于扶植壯大具有一定競爭力的港務(wù)企業(yè)的目的，將原港務(wù)局多年積累的資產(chǎn)基本都沉淀在港務(wù)集團，因此，港務(wù)集團是實際上控制著港口主要經(jīng)營資源，負責建設(shè)和擴張，具有對外投資和架構(gòu)支線港網(wǎng)絡(luò)的能動性，也是已經(jīng)出現(xiàn)過的惡性競爭的主體。
合一的方式也有三種：第一種方式是企業(yè)主導下的緊密型，即將長三角各主要港口的港務(wù)集團合組成長三角港口（集團）股份有限公司，入股的港務(wù)集團改組為分公司，不再受當?shù)氐膰Y委管理。長三角港口（集團）股份有限公司統(tǒng)一安排各分公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)、航線布局。第二種方式是政府主導下的企業(yè)合作型，即將長三角各省市國資委所管轄的港口國有資產(chǎn)統(tǒng)一組合成長三角港口控股（集團）股份公司，通過對現(xiàn)有各港務(wù)集團董事會的控制，來調(diào)整和掌控各港口建設(shè)和經(jīng)營投資方向，以此實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)港口企業(yè)和諧發(fā)展。第三種方式是龍頭企業(yè)主導下的緊密型，即由長三角港口的旗艦----上港集團對其他港口集團實行兼并，或處于控股地位，由此實現(xiàn)長三角港口企業(yè)合一。
（2）長三角港口企業(yè)合一模式的優(yōu)劣
長三角港口企業(yè)合一模式的優(yōu)點在于：基本控制了長三角港口的主要經(jīng)營資源，實現(xiàn)了對長三角港口市場的基本壟斷，從競爭主體上解決了惡性競爭問題；有利于形成一個整體來提升對區(qū)域外其他港口的競爭力。
長三角港口企業(yè)合一模式的缺點在于：制約了區(qū)域內(nèi)的市場合理競爭，不利于激活區(qū)域內(nèi)港口的活力，也增加了企業(yè)管理層次和管理成本，由于管理范圍擴大，各地利益并不能完全排除，因此，企業(yè)管理的難度相應(yīng)加大。
3、模式之三：長三角大港口管理合一
（1）依據(jù)及形式
無論是港口行政管理合一還是企業(yè)合一，一體化的基本內(nèi)容都局限于港口岸線資源、碼頭陸域和港口裝卸、倉儲業(yè)務(wù)，但是現(xiàn)代港口已經(jīng)是融臨港產(chǎn)業(yè)、臨港物流等于一體的產(chǎn)業(yè)集群，是一種大港口概念。從更高層次的港口一體化需求看，應(yīng)該借鑒紐約-新澤西港，跳出現(xiàn)有港口范圍，在整個長三角推行“地主港”管理模式。
合一的方式是：兩省一市組建股份制的長三角港口管理局，政企合一，作為半官方機構(gòu)，企業(yè)化運作；制定《長三角港口管理局管理條例》并經(jīng)兩省一市人大批準；擁有對港口陸域、港口規(guī)劃區(qū)域和臨港物流園區(qū)、臨港開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)經(jīng)營權(quán)，全面管理長三角港口岸線資源、負責港口規(guī)劃和建設(shè)、市場監(jiān)管、環(huán)境保護等，承擔管轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)開發(fā)，招商引資，但不直接經(jīng)營碼頭裝卸、倉儲業(yè)務(wù)和物流。港口生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)仍然由各地港口相關(guān)企業(yè)負責經(jīng)營。各市港口管理部門由目前屬地管理改變?yōu)殡`屬長三角港口管理局，并由目前的政府序列和事業(yè)單位性質(zhì)改變?yōu)槠髽I(yè)性質(zhì)，管理、開發(fā)和經(jīng)營本市的港口及相關(guān)區(qū)域的經(jīng)濟資源。
（2）長三角大港口管理合一模式的優(yōu)劣
長三角大港口管理合一模式的優(yōu)點在于：將岸線和碼頭資源與臨港產(chǎn)業(yè)資源一并納入了一體化系統(tǒng)中，不僅可以全面優(yōu)化港口布局，按需開發(fā)、按需建設(shè)，也可以從源頭上調(diào)整各地的臨港產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有效地減輕因產(chǎn)業(yè)同構(gòu)而造成的各港碼頭結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)同構(gòu)問題，有利于從根本上實現(xiàn)差異花發(fā)展和錯位競爭。同時，由于實現(xiàn)了“地主港”管理模式，減少了政府行政管理成本，擴大了港口開發(fā)價值，可提高港口經(jīng)濟對城市的貢獻度。
長三角大港口管理合一模式的缺點在于：這種模式從根本上顛覆了現(xiàn)有港口管理體制；大港口和“地主港”的概念目前尚未被各級領(lǐng)導和相關(guān)部門所一致認可；涉及到臨港產(chǎn)業(yè)管理部門和物流園區(qū)、開發(fā)區(qū)，各方利益很難協(xié)調(diào)；讓現(xiàn)有的政府管理人員從公務(wù)員身份和事業(yè)單位編制轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)員工身份，操作上難度很大。
4、模式之四：長三角專業(yè)化碼頭合一
（1）依據(jù)及形式
如果細分長三角港口競爭的主要內(nèi)容，就會發(fā)現(xiàn)當前的競爭焦點是集裝箱業(yè)務(wù)。各地港口紛紛建設(shè)大型集裝箱專業(yè)碼頭，不少本身不具備條件的的港口也都將發(fā)展的目標定位在集裝箱干線港或樞紐港。長三角港口集裝箱碼頭建設(shè)已經(jīng)出現(xiàn)了潛在的競爭風險。此外，在液體化工、礦石等碼頭業(yè)務(wù)方面的競爭也十分激烈。一體化可以先從專業(yè)碼頭合一著手。這是重點突破型的一體化模式。
合一的方式有兩種：第一種方式是將長三角各港的集裝箱碼頭、液體化工碼頭、礦石碼頭重組合一，分別組建長三角港口集裝箱碼頭（集團）股份有限公司，長三角港口液體化工碼頭（集團）股份有限公司，長三角港口礦石碼頭（集團）股份有限公司，由這些專業(yè)化集團公司統(tǒng)一安排建設(shè)規(guī)模、航線布局。第二種方式是將長三角主要港口的主要集裝箱港區(qū)進行資產(chǎn)合并，目前已有專家建議“五港合一”，即將洋山港、北侖港、太倉港、龍?zhí)陡酆瓦B云港集裝箱碼頭合并成一個集團公司，統(tǒng)一管理和經(jīng)營。
（2）長三角專業(yè)化碼頭合一模式的優(yōu)劣
長三角港口專業(yè)化碼頭合一模式的優(yōu)點在于：能有效控制重點競爭源，企業(yè)重組合一的難度要小于港口整體合一；有利于三個運輸體系的形成和完善，有利于樞紐和支線布局調(diào)整。
長三角港口專業(yè)化碼頭合一模式的缺點在于：由于目前集裝箱碼頭等已經(jīng)實現(xiàn)了多元投資主體和多元經(jīng)營主體，各投資方的利益難以協(xié)調(diào)兼顧，內(nèi)部管理難度較大。特別是第二種方式將外高橋港區(qū)、張家港港區(qū)、狼山港區(qū)等排斥在外，使得這些港區(qū)所在的港口內(nèi)部集裝箱港區(qū)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)十分困難。
5、模式之五：長三角港口市場統(tǒng)一
（1）依據(jù)及形式
說道底，競爭主要是市場行為，只要搞市場經(jīng)濟，就必然會有競爭。任何希望通過行政和資本權(quán)力手段來消除區(qū)域競爭的行為，本質(zhì)上都有孛于市場規(guī)律。WTO、歐盟推進的主要路徑，都是從統(tǒng)一區(qū)域市場入手。港口一體化需要市場統(tǒng)一。
合一的方式只有一種：在政府的引導下，遵循市場規(guī)律，圍繞港口運輸市場秩序和港口資源整合，通過建立多層次、多形式、多渠道的合作協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)政策統(tǒng)一、法規(guī)統(tǒng)一、管理標準統(tǒng)一，消除行政壁壘，取消政府對港口經(jīng)營行為的補貼，制止以少收甚至不收國家規(guī)費為典型的不公平競爭行為，構(gòu)建起統(tǒng)一的規(guī)范的公平競爭的區(qū)域港口市場環(huán)境；同時引導企業(yè)間資本自由流動，開展各種類型的合資合作。
（2）長三角港口市場統(tǒng)一模式的優(yōu)劣
長三角港口市場統(tǒng)一模式的優(yōu)點在于：鼓勵公平競爭，有利于增強區(qū)域內(nèi)港口企業(yè)的活力；有利于規(guī)范競爭行為和市場秩序。符合國家所極力推行的港口市場化的要求和發(fā)展方向。對現(xiàn)行體制沒有傷筋動骨，推進相對比較容易。
長三角港口市場統(tǒng)一模式的缺點在于：由于沒有從體制上和資產(chǎn)上進行組合，因此推進的過程比較長，實際的效果在短期內(nèi)往往不太明顯，需要較延長時間的推進才能逐步顯現(xiàn)。
三、推薦模式
1、選擇長三角港口一體化模式的基本原則
（1）服從大局與兼顧各方利益并存的原則
一體化從本質(zhì)上講，是對共同體內(nèi)的各方利益進行調(diào)整。局部利益服從整體利益，將立足于大局利益為共同目標，作為一體化發(fā)展的基本準則，是毫無疑問的。在長三角地區(qū)，“一個中心、三個體系”的建設(shè)是國家戰(zhàn)略，是大局。推進長三角港口一體化要以國際航運市場為導向，要緊緊圍繞上海國際航運中心建設(shè)和集裝箱、大宗散貨等重點物資運輸?shù)娜齻€體系建設(shè)，整合資源，協(xié)調(diào)布局。
同時，各港合理的實際利益又是不能回避的，區(qū)域港口一體化正是要在尋求一種大家都能接受的一體化方案的基礎(chǔ)上，才能有效推進，既需要各方犧牲一點自己的利益，但又要充分保留各自的根本利益。無論是在落實統(tǒng)一規(guī)范、合作、競爭及差異發(fā)展的過程中，還是在具體的業(yè)務(wù)合作中，都應(yīng)當平等，保護各方合法權(quán)益，提倡互惠互利和雙贏共贏。否則，一體化將無法推行。
（2）統(tǒng)一規(guī)范與差異發(fā)展并重的原則
統(tǒng)一規(guī)范的內(nèi)容主要指：一是港口發(fā)展方向、建設(shè)規(guī)模，包括具體的功能規(guī)劃等；二是港口基礎(chǔ)設(shè)施標準、市場準入標準、執(zhí)法尺度把握標準；三是可以通過磋商，合理分工，就此方面的內(nèi)容形成統(tǒng)一的規(guī)范體系，作為共同遵守的準則。從政府看，主要是規(guī)劃以及管理；從港口企業(yè)的看，主要是業(yè)務(wù)的定位等。
差異發(fā)展主要是在規(guī)范以外的方面，在不違背大的共同的規(guī)范的前提下，根據(jù)自身的特點、特色，在某些方面采取的一些措施和做法。
統(tǒng)一的同時要兼顧差異；差異的同時必須體現(xiàn)規(guī)范。
（3）合作與競爭并存，一體化與市場化并進的原則
合作包括各地的政府、企業(yè)及協(xié)會間的合作，也包括政府、企業(yè)、協(xié)會的合作（這也是大的共識）；而競爭則是企業(yè)的競爭，主要是市場的競爭；強調(diào)合作并不排斥競爭，競爭將始終存在。
一體化發(fā)展，是在合作基礎(chǔ)上的一體化發(fā)展，是確保有效合作、有序競爭的前提；但是這種一體化應(yīng)當是建立在市場的基礎(chǔ)之上。
2、市場統(tǒng)一模式是長三角港口一體化的首選模式
綜上分析，體制上要退回到港口改革前，那是不可能的；長三角港務(wù)集團合一，在一個省內(nèi)也許可行，但在兩省一市范圍內(nèi)合一，操作難度較大，出現(xiàn)區(qū)域壟斷局面，也是違背市場規(guī)律的，似不可??；大港口管理合一，涉及到港口管理體制的根本性改革，需要相當長的時間來統(tǒng)一中央和地方層面的認識，并設(shè)計出一整套制度和機制，才能有效推進；專業(yè)化碼頭合一是可能的，但是操作上同樣難度很大，各方利益難以協(xié)調(diào)。因此，從現(xiàn)有基礎(chǔ)和可操作性看，目前最能啟動的長三角港口一體化模式應(yīng)該是市場統(tǒng)一模式。
長三角港口市場統(tǒng)一模式是建立在政府、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會聯(lián)手合作，共同推進一體化的基礎(chǔ)之上，是既有合作、又有競爭、充滿活力；既保持區(qū)域的一體性，又允許區(qū)域內(nèi)各港口可以相互形成局部的雙邊和三邊的組合體；既建立區(qū)域統(tǒng)一的市場規(guī)范，又保留各港的特色的區(qū)域港口一體化模式。
建立長三角港口市場統(tǒng)一模式的指導思想是：長三角港口一體化發(fā)展必須以貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會為目標，以國家區(qū)域規(guī)劃為指導，立足國家戰(zhàn)略，緊緊圍繞一個中心、三個體系的建設(shè)大局，堅持總體規(guī)劃、突出重點、綜合協(xié)調(diào)、分步實施，突破行政界限，整合港口資源，優(yōu)化設(shè)施布局，建立共享機制；在政府引導下，依靠企業(yè)和行業(yè)協(xié)會，按照相同的理念和標準，通過建立有效合機制，營造統(tǒng)一、規(guī)范的長三角港口市場環(huán)境，推進區(qū)域內(nèi)港口合理定位、差異發(fā)展、資源共享、優(yōu)勢互補、共盈互利、全面合作，實現(xiàn)區(qū)域港口更加協(xié)調(diào)、有序和可持續(xù)發(fā)展；更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加強區(qū)域內(nèi)港口間以及港城間的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進長三角港口群在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上發(fā)揮服務(wù)本地、服務(wù)長江流域、服務(wù)全國的作用。
長三角港口市場統(tǒng)一模式的結(jié)構(gòu)應(yīng)為：
（1）政府是形成長三角港口統(tǒng)一市場的關(guān)鍵因素，核心是打破行政壁壘，政府不做港口競爭的主體，而要成為區(qū)域港口協(xié)調(diào)發(fā)展的主導力量。港口管理部門主要負責在港航企業(yè)的市場準入標準、行政執(zhí)法尺度、地方優(yōu)惠政策、規(guī)費征收、誠信體系建設(shè)和信息透明程度等方面逐步統(tǒng)一和推進，為地區(qū)內(nèi)的港口企業(yè)資本經(jīng)營、異地投資、合作經(jīng)營，乃至兼并或組織企業(yè)聯(lián)盟創(chuàng)造更為寬松、規(guī)范和公平的市場環(huán)境，同時也為地區(qū)之外的各類資本進入長三角港口建設(shè)和經(jīng)營提供更為便捷的條件。
（2）港口企業(yè)是形成長三角港口統(tǒng)一市場的主體力量。因為港口企業(yè)才是實現(xiàn)港口間資本流動、資產(chǎn)重組、項目合作、理性建設(shè)、規(guī)范經(jīng)營的主體。其中，大型港務(wù)集團是主體中的骨干。政府的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督不能代替市場主體自身的行為，真正的區(qū)域港口一體化應(yīng)該是通過港口企業(yè)的廣泛合作才能實現(xiàn)的。
（3）完善的市場運行機制是長三角港口一體化得以形成和持續(xù)的根本條件。主要包括：一是競爭機制，鼓勵港口企業(yè)在規(guī)范、開放的市場環(huán)境下公平競爭、合理競爭和適度競爭，沒有競爭的一體化是毫無意義的；二是價格機制，充分運用價格設(shè)限、有償使用岸線資源等手段進行調(diào)控；三是資本經(jīng)營機制，鼓勵企業(yè)異地投資和以資產(chǎn)為紐帶的合資合作；四是政策協(xié)調(diào)機制；五是行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)機制等。其中，發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會作用意義重大。
(刊登在《水運管理》2007年第11期雜志上)
