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條塊關(guān)系是中國(guó)政府組織的一個(gè)重要特色，也是一項(xiàng)重大難題，只有充分發(fā)揮條塊統(tǒng)合作用，才能提升國(guó)家治理能力。毛澤東非常重視調(diào)動(dòng)中央與地方“兩個(gè)積極性”，曾將央地關(guān)系作為“十大關(guān)系”之一做出重要論述，他指出：“現(xiàn)在幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦。……各部不好向省委、省人民委員會(huì)下命令，就同省、市的廳局聯(lián)成一線(xiàn)，天天給廳局下命令。這些命令雖然黨中央不知道，國(guó)務(wù)院不知道，但都說(shuō)是中央來(lái)的，給地方的壓力很大?！边@里講的并非抽象的央地關(guān)系，主要就是條塊關(guān)系。項(xiàng)目制治理盛行以來(lái)，條塊關(guān)系發(fā)生了較大變化，對(duì)此學(xué)界鮮有系統(tǒng)研究。一方面，條條管控資源增多，催生了“跑部錢(qián)進(jìn)”行為，導(dǎo)致條條權(quán)力膨脹，較大程度地挑戰(zhàn)了之前的財(cái)政分權(quán)格局，使得條塊關(guān)系更加復(fù)雜， “碎片化”趨于嚴(yán)重。另一方面，為應(yīng)對(duì)“碎片化”，調(diào)動(dòng)條塊兩個(gè)積極性，國(guó)家推出了一系列條塊統(tǒng)合策略，在不同條件下產(chǎn)生了一些差異性效果。對(duì)此，亟待提煉與總結(jié)。

相關(guān)研究中，一類(lèi)研究關(guān)注了“碎片化”治理，但對(duì)其中條塊互動(dòng)機(jī)制的提煉不夠，對(duì)國(guó)家應(yīng)對(duì)“碎片化”策略的探討也不足。李侃如等較早使用這個(gè)概念，他們認(rèn)為中國(guó)政府組織并非鐵板一塊， 而是在不同層級(jí)、不同部門(mén)廣泛存在“碎片化權(quán)威”。立足于此， “碎片化”的政府組織內(nèi)部常被認(rèn)為充斥著利益爭(zhēng)奪或競(jìng)爭(zhēng)、討價(jià)還價(jià)、“上有政策、下有對(duì)策”、選擇性執(zhí)行等不利于總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的結(jié)構(gòu)與行為。

還有一類(lèi)研究關(guān)注了國(guó)外較新的統(tǒng)合理念，但距離本土化實(shí)踐有一定距離?！八槠敝卫碓诎l(fā)達(dá)國(guó)家同樣存在，國(guó)外學(xué)界因此產(chǎn)生了“整體性治理”思潮，這一思潮近年來(lái)被介紹到國(guó)內(nèi)。然而，整體性?xún)H是一項(xiàng)治理理念，難以作為唯一目標(biāo)，它無(wú)法取代其他治理模式的作用，比如漸進(jìn)式或“泥濘前行”在制度變革等方面始終發(fā)揮重要作用。并且，若簡(jiǎn)單直接地運(yùn)用該概念來(lái)分析中國(guó)現(xiàn)實(shí)，可能會(huì)因?yàn)橹卫憝h(huán)境的不同而發(fā)生偏差，或者忽視重要的制度細(xì)節(jié)，失去了立足中國(guó)現(xiàn)實(shí)發(fā)展本土性概念的機(jī)會(huì)。

學(xué)界還有一些關(guān)注央地關(guān)系并且產(chǎn)生較大影響力的學(xué)術(shù)概念，但它們無(wú)力闡釋項(xiàng)目制治理以來(lái)的條塊關(guān)系變化。“Ｍ”型體制或財(cái)政聯(lián)邦主義理論，與之對(duì)話(huà)基礎(chǔ)上提出的“諸侯經(jīng)濟(jì)”、“錦標(biāo)賽體制”、“分散燒鍋爐”、“行政發(fā)包制”等概念，以及更關(guān)注集權(quán)治理的“壓力型體制”、“運(yùn)動(dòng)型治理”等均側(cè)重于塊塊關(guān)系。這類(lèi)研究通過(guò)建構(gòu)較為正式的理論模型，將政治和行政實(shí)踐抽象化了，難以解釋復(fù)雜的制度和行為。尤其自分稅制改革以來(lái)，國(guó)家能力的提升體現(xiàn)在行動(dòng)主體層面，首要就是條條權(quán)威的膨脹。與20世紀(jì)90年代中期所謂“兩個(gè)比例”下降不同，條條權(quán)威反而“壓制”了地方積極性，并導(dǎo)致條塊關(guān)系更加復(fù)雜。

近年來(lái)的項(xiàng)目制研究雖然涉及條塊關(guān)系，但條塊協(xié)調(diào)與統(tǒng)合研究很少。然而，近二十年尤其是自中共十八大以來(lái)，國(guó)家日益有意識(shí)地優(yōu)化條塊關(guān)系，發(fā)揮“兩個(gè)積極性”，在不同層次和領(lǐng)域較為靈活地推出了一系列條塊統(tǒng)合實(shí)踐，這是中國(guó)特色國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，對(duì)此有待系統(tǒng)提煉與分析。

綜上所言，對(duì)項(xiàng)目制治理中的條塊關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)研究，不僅有助于理解國(guó)家治理實(shí)踐變遷的內(nèi)在邏輯，而且有利于在基礎(chǔ)理論層面推進(jìn)條塊關(guān)系和國(guó)家治理的組織形態(tài)研究。對(duì)此，我們需要回答如下問(wèn)題：項(xiàng)目制運(yùn)行中的條塊分割如何造成了“碎片化”？為解決這項(xiàng)難題，條塊統(tǒng)合呈現(xiàn)出怎樣的路徑？不同路徑有怎樣不同的特征，又為什么會(huì)不斷變革？本文將基于十年來(lái)在中國(guó)華中、東南三個(gè)省份的長(zhǎng)期跟蹤調(diào)研，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)探討。

項(xiàng)目制治理中，“碎片化”是較為普遍的現(xiàn)象。究其緣由，主要有如下幾點(diǎn)：

首先，項(xiàng)目制本身的組織特征。項(xiàng)目設(shè)立的初衷是圍繞某一具體意圖，打破固有的條塊格局，將各級(jí)部門(mén)乃至整個(gè)社會(huì)調(diào)動(dòng)與統(tǒng)合起來(lái)。因此，它具有增量性和臨時(shí)性，一方面能夠靈活地穿越科層組織，實(shí)現(xiàn)多種意圖；另一方面造成條塊職責(zé)與行為更加不確定，在每一次項(xiàng)目發(fā)包過(guò)程中，往往要在既有利益、既有權(quán)責(zé)中進(jìn)行調(diào)整和再組合。它還具有目標(biāo)導(dǎo)向的特點(diǎn)，雖然能夠在一定程度上打破一板一眼照章辦事的科層結(jié)構(gòu)，但圍繞項(xiàng)目目標(biāo)，各級(jí)行動(dòng)主體都將對(duì)之進(jìn)行意圖再細(xì)化、偏離乃至扭曲和目標(biāo)替代，導(dǎo)致目標(biāo)被進(jìn)一步打散。上述行動(dòng)均會(huì)產(chǎn)生大量縫隙、摩擦、交叉、重疊等典型“碎片化”現(xiàn)象。

其次，項(xiàng)目分配中的條條分散。第一，項(xiàng)目分配機(jī)構(gòu)多且交叉重疊。分稅制之后，中央財(cái)政能力大幅提升，它們的具體分配權(quán)掌握在各個(gè)條線(xiàn)之下，這些項(xiàng)目資金既是它們提供的公共產(chǎn)品，體現(xiàn)部門(mén)職能及其勢(shì)力范圍，也是調(diào)動(dòng)下級(jí)條條和塊塊配合其穩(wěn)定和拓展盤(pán)面的重要工具，即所謂“手里沒(méi)把米，雞都喚不來(lái)”。這就導(dǎo)致它們常常突破自身分工，在部門(mén)職能的模糊地帶“輾轉(zhuǎn)騰挪”，擴(kuò)大部門(mén)權(quán)力與利益范圍。就農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目而言，包括農(nóng)林水基建、高新技術(shù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、生態(tài)工程建設(shè)、水利建設(shè)、防汛抗旱、政策性補(bǔ)貼、救災(zāi)、扶貧等諸多大類(lèi)，由財(cái)政、發(fā)改委、交通、水利、國(guó)土、農(nóng)委、扶貧辦、農(nóng)機(jī)等十多個(gè)職能部門(mén)分配。同樣是農(nóng)村公路建設(shè)，卻分散在多個(gè)條條的名目中，包括“縣際和農(nóng)村公路改造”、“通達(dá)工程”、“鄉(xiāng)村公路”等；同樣是農(nóng)田水利，打著“千億斤”、“農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)”、“土地整治”、“小農(nóng)水重點(diǎn)縣”等不同名目分散在多個(gè)部門(mén)之中。更為嚴(yán)重的是，同一條條內(nèi)部，也存在諸多交叉重疊，表明“部門(mén)化”進(jìn)一步向“司處化”下滑。

第二，條條之間的橫向?qū)哟味?。它主要體現(xiàn)為三個(gè)層次：一是財(cái)政部門(mén)以部門(mén)預(yù)算的形式向職能部門(mén)進(jìn)行資金劃撥，也包括向發(fā)改、科技等擁有預(yù)算分配權(quán)的非財(cái)政部門(mén)，進(jìn)行基建、科技等支出的切塊劃撥；二是發(fā)改委等非財(cái)政部門(mén)向職能部門(mén)進(jìn)行新一輪的資金橫向分配，在運(yùn)行和統(tǒng)計(jì)中，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和基建資金是分列的，這是中國(guó)自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期延續(xù)至今的重要特征；三是職能部門(mén)向其下屬或分支性行政事業(yè)機(jī)構(gòu)劃撥。橫向?qū)哟味?，?dǎo)致條條分散問(wèn)題更加突出。

最后，項(xiàng)目需要穿越多級(jí)塊塊，并與條條組成龐雜網(wǎng)絡(luò)。中央項(xiàng)目申請(qǐng)和下放原則上不能越級(jí)，需要走完多個(gè)層級(jí)，每級(jí)塊塊不是簡(jiǎn)單的傳遞者，而是有其自身的目標(biāo)追求、財(cái)政程序及利益訴求，再加上每級(jí)塊塊及其分支條條也有自身的項(xiàng)目訴求和資金安排，從而產(chǎn)生大量耗散，即使源頭資金較為龐大，發(fā)包到最終項(xiàng)目承擔(dān)者那里也高度分散化了。特別是對(duì)支農(nóng)資金而言，項(xiàng)目末梢是數(shù)目龐大的村莊乃至農(nóng)田區(qū)塊、農(nóng)民，所涉領(lǐng)域涵蓋各種農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、科技、流通和消費(fèi)等環(huán)節(jié)，本身具有較強(qiáng)的分散性、同質(zhì)性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，短期雖如有些研究所言，有照顧“示范村”和“薄弱村”的傾向，但長(zhǎng)期來(lái)看由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的特殊性，平均主義色彩濃厚。

更為復(fù)雜的是，每一級(jí)塊塊都有自身的條條，它們既是上級(jí)項(xiàng)目的傳遞者，也是本級(jí)項(xiàng)目的分配者。對(duì)于基層而言，便與上頭的條塊網(wǎng)絡(luò)形成“下面一根針，上頭千條線(xiàn)”的局面，不同項(xiàng)目的管理辦法、主管部門(mén)、流轉(zhuǎn)渠道有較大差別，再加上為了增大項(xiàng)目命中率，基層往往多頭、重復(fù)、交叉申請(qǐng)，最終導(dǎo)致即使同一用途、同一塊塊上的項(xiàng)目，也被分散在不同條條的不同項(xiàng)目之上。循此，“碎片化”臻于極致。

條塊分割催生項(xiàng)目“碎片化”，導(dǎo)致目標(biāo)偏離，運(yùn)轉(zhuǎn)低效，嚴(yán)重影響整體意圖的實(shí)現(xiàn)。為強(qiáng)化條塊統(tǒng)合，主要可從兩個(gè)方面展開(kāi)策略應(yīng)對(duì)：

第一，統(tǒng)合層次，包括自上而下和自下而上。所謂統(tǒng)合層次，是指從項(xiàng)目發(fā)包方還是抓包方著手進(jìn)行統(tǒng)合。對(duì)中央項(xiàng)目而言，自上而下意味著從中央政府開(kāi)始推動(dòng)統(tǒng)合，它往往需要較大的調(diào)整，成本高昂，對(duì)國(guó)家治理各方面產(chǎn)生的影響廣泛而深遠(yuǎn)。反之，自下而上則意味著從基層政府開(kāi)始推動(dòng)統(tǒng)合，“船小好調(diào)頭”，波及面更小，成本更低，但難以發(fā)揮根本效能。二者近乎學(xué)界所言頂層設(shè)計(jì)與“泥濘前行”之別。

第二，統(tǒng)合主體，包括以塊帶條和以條帶塊。所謂統(tǒng)合主體，是指主要由塊還是條作為行動(dòng)主導(dǎo)來(lái)推動(dòng)項(xiàng)目整合。以塊帶條意味著由塊塊（不管中央還是縣級(jí)政府）作為協(xié)調(diào)整合的行動(dòng)主體，帶動(dòng)條條進(jìn)行調(diào)整，從而發(fā)揮更大作用。以條帶塊則指由條條作為主導(dǎo)整合方，帶動(dòng)塊塊發(fā)揮作用。它們兩兩組合成為如下四種路徑（表1），并具有韋伯所講的理想類(lèi)型意涵。我們分別來(lái)看它們的基本特征：

其一，條塊重構(gòu)型。它意味著條塊權(quán)責(zé)的重新配置，只能由頂層塊塊設(shè)計(jì)并自上而下地推動(dòng)，屬于重大改革策略，牽連面廣，成本和收益均高企，需要長(zhǎng)時(shí)間醞釀思考以及小范圍的試點(diǎn)、比對(duì)才能做出，因此往往是最后采取的統(tǒng)合路徑。

其二，任務(wù)推動(dòng)型。與條塊重構(gòu)不同，它不涉及條塊機(jī)構(gòu)、權(quán)責(zé)的重大調(diào)整，同樣作為自上而下的推動(dòng)策略，卻常由頂層委托給條條，作為重大任務(wù)帶動(dòng)塊塊完成。每項(xiàng)任務(wù)具有鮮明的目標(biāo)導(dǎo)向，任務(wù)完成即終止，所以盡管涉及多個(gè)條線(xiàn)，并且需要廣泛動(dòng)員，但很難產(chǎn)生持久意義。它靈活性強(qiáng)，符合“集中力量辦大事”精神，在中國(guó)的日常政治中較多被采用。

其三，末梢應(yīng)對(duì)型。作為自下而上策略的一種，它是以中國(guó)政府機(jī)構(gòu)末梢——縣級(jí)政府為主體，在縣級(jí)塊塊層面進(jìn)行對(duì)上級(jí)項(xiàng)目的整合。雖然上級(jí)部門(mén)有不同的項(xiàng)目資金渠道，但絕大多數(shù)都會(huì)集中在縣級(jí)層面，由其作為統(tǒng)合主體，對(duì)整體體制影響小，成本相對(duì)較低。然而，由于其行政級(jí)別過(guò)低，面對(duì)上級(jí)項(xiàng)目的諸多硬性規(guī)定，往往捉襟見(jiàn)肘，只好拼湊應(yīng)對(duì)。

其四，捆綁結(jié)合型。雖然同樣落腳在基層政府，但與末梢應(yīng)對(duì)型不同，捆綁結(jié)合型意味著較高層條條所起作用更大，由其通過(guò)一系列激勵(lì)相容政策，推動(dòng)縣級(jí)塊塊更積極地參與其中，但有可能帶來(lái)新的“碎片化”難題。

我們將以農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目為案例，更加具體而微地探討四種條塊統(tǒng)合策略。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的扶持力度有較大幅度的提升，特別是自2004年以來(lái)17年，每年的中央1號(hào)文件均主要關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村問(wèn)題，支農(nóng)投資隨之“水漲船高”。為應(yīng)對(duì)與之相隨的“碎片化”難題，2004年1號(hào)文件就要求“按照統(tǒng)一規(guī)劃、明確分工、統(tǒng)籌安排的要求，整合現(xiàn)有各項(xiàng)支農(nóng)投資，集中財(cái)力，突出重點(diǎn)，提高資金使用效率”，但直到2019年仍然強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)資金整合”。其間，多種條塊統(tǒng)合路徑先后出現(xiàn)，它們呈現(xiàn)出怎樣的特征，又如何不斷變遷？（見(jiàn)表2）

2004年，國(guó)家發(fā)改委牽頭，會(huì)同財(cái)政部、科技部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局和國(guó)務(wù)院扶貧辦等部門(mén)制定了《關(guān)于整合政府支農(nóng)投資的意見(jiàn)和建議的報(bào)告》，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意。自2005年開(kāi)始，開(kāi)始實(shí)行以縣為主、試點(diǎn)推動(dòng)、先易后難的策略，理由恰如2006年國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于加快推進(jìn)縣級(jí)政府支農(nóng)投資整合工作的通知》所言：“現(xiàn)有的各個(gè)渠道的政府支農(nóng)投資，最終絕大多數(shù)都要落實(shí)到縣里組織實(shí)施，……縣級(jí)政府在整合支農(nóng)投資方面是可以有所作為和先行一步的，……達(dá)到事半功倍的效果。”這就是典型的末梢應(yīng)對(duì)型策略，它在實(shí)踐中具體體現(xiàn)如下：

首先，以縣級(jí)塊塊為主體，自下而上地探索條塊統(tǒng)合策略。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等綜合部委確立了若干農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目整合試點(diǎn)縣，賦予了其整合任務(wù)。試點(diǎn)縣成立領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指揮資金整合工作，發(fā)改、扶貧、農(nóng)牧、水利、財(cái)政、審計(jì)、林業(yè)等涉農(nóng)部門(mén)被納入領(lǐng)導(dǎo)小組，具體任務(wù)分解下達(dá)各部門(mén)，實(shí)行目標(biāo)管理。這樣的話(huà)，第一，項(xiàng)目申請(qǐng)前，統(tǒng)籌規(guī)劃性增強(qiáng)。原來(lái)縣級(jí)部門(mén)分別向上申請(qǐng)項(xiàng)目，項(xiàng)目的分配用途、地點(diǎn)等均缺乏溝通，因此存在大量的交叉、重復(fù)等突出問(wèn)題?，F(xiàn)今，縣級(jí)塊塊要求部門(mén)工作緊密?chē)@縣級(jí)規(guī)劃展開(kāi)，同期推行的新農(nóng)村建設(shè)順理成章地成為一個(gè)共同的規(guī)劃主題。依照規(guī)劃，初步確定不同業(yè)務(wù)的預(yù)算規(guī)模，并在部門(mén)申請(qǐng)項(xiàng)目前，進(jìn)行更詳盡的統(tǒng)籌工作，有的還圍繞此形成項(xiàng)目庫(kù)，所有項(xiàng)目申請(qǐng)從項(xiàng)目庫(kù)中抽取。第二，項(xiàng)目從申請(qǐng)到驗(yàn)收的過(guò)程中，塊塊集中統(tǒng)一管理意識(shí)更加突出。原本由縣級(jí)不同部門(mén)分別向上“要項(xiàng)目”、管理項(xiàng)目并檢查驗(yàn)收，如今則先發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的作用，主動(dòng)向上級(jí)各條條了解項(xiàng)目動(dòng)向，再及時(shí)通知各口，并結(jié)合塊塊規(guī)劃，統(tǒng)一組織申報(bào)項(xiàng)目。項(xiàng)目批復(fù)后，縣級(jí)塊塊統(tǒng)一協(xié)調(diào)資金流動(dòng)，最終統(tǒng)一檢查驗(yàn)收。

其次，在基本不觸動(dòng)條條利益的前提下，以塊帶條，推動(dòng)其“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各記其功、形成合力”地加強(qiáng)項(xiàng)目協(xié)調(diào)。為調(diào)動(dòng)條條配合，除了通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組和目標(biāo)考核等機(jī)制推動(dòng)壓力型監(jiān)管，更重要的在于沒(méi)有觸動(dòng)部門(mén)存量利益，而主要在具體分配層面下功夫。縣級(jí)塊塊無(wú)法要求上級(jí)打包下達(dá)項(xiàng)目，但某種程度上可以將上級(jí)下達(dá)的項(xiàng)目打包投放，主要策略包括：第一，縣級(jí)層面審定示范村和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，上頭千條線(xiàn)都落地在這些示范和重點(diǎn)項(xiàng)目之上?？h級(jí)本身就希望更好地將上級(jí)資金打包進(jìn)入塊塊的資金盤(pán)子，借助支農(nóng)資金整合的名義，更“名正言順”地確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)區(qū)域，將原本分散在其他產(chǎn)業(yè)、區(qū)域和項(xiàng)目的資金打捆輸送某些“點(diǎn)”上。就這些“點(diǎn)”而言，資金的確走出了“碎片化”。第二，除救災(zāi)資金、糧食直接補(bǔ)貼資金等特殊用途資金外，將上級(jí)項(xiàng)目資金劃分大類(lèi)，比如新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)田水利、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等，在每個(gè)大類(lèi)內(nèi)部，進(jìn)行更多協(xié)調(diào)，避免脫節(jié)或交叉，這也在一定程度上減少了過(guò)度分散行為。

這種策略的長(zhǎng)處在于不需要觸動(dòng)條塊運(yùn)作的根本體制，僅在項(xiàng)目制的末梢“以下統(tǒng)上”，取得了一定成效。然而，“敗也蕭何”，這種策略很快遇到整合激勵(lì)不足和過(guò)度整合問(wèn)題。先看整合激勵(lì)不足，它的根本原因在于縣級(jí)塊塊級(jí)別過(guò)低，不能調(diào)動(dòng)上級(jí)條條。不同的上級(jí)條條有自身的項(xiàng)目計(jì)劃、內(nèi)容、規(guī)定和流程，事前規(guī)劃統(tǒng)籌只能在縣級(jí)申請(qǐng)的源頭上發(fā)揮作用，項(xiàng)目能否獲批，掌控在上級(jí)條條手中，具有高度不確定性。對(duì)于不能確定的項(xiàng)目，縣級(jí)規(guī)劃即使沒(méi)有淪為一紙空文，也要做出再調(diào)整。即使項(xiàng)目獲批，如何將不同項(xiàng)目的管理辦法、驗(yàn)收要求等統(tǒng)一起來(lái)，也大費(fèi)周折。因此，相比之前，縣級(jí)耗費(fèi)了雙重成本，還要面臨被上級(jí)條條指責(zé)為“違規(guī)”的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響后續(xù)項(xiàng)目支持乃至其他工作。Ｓ縣的呈現(xiàn)可謂典型：

每年的支農(nóng)項(xiàng)目范圍較廣，數(shù)量較多，涉及多個(gè)部門(mén)，由于各部門(mén)的工作具有系統(tǒng)性和計(jì)劃性，項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)往往不統(tǒng)一，滿(mǎn)足不了整合資金的要求。在這種情況下，整合資金，有時(shí)要變更項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)，因此在面對(duì)審計(jì)、稽察部門(mén)時(shí)，存在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。目前縣里所整合的項(xiàng)目，都是上級(jí)批準(zhǔn)后的項(xiàng)目，即先批后整合，使縣里整合項(xiàng)目的范圍和數(shù)量受到限制。同時(shí)，縣里所申報(bào)項(xiàng)目的審批結(jié)果具有一定的不確定性，如果所申報(bào)的項(xiàng)目不能得到上級(jí)部門(mén)的批準(zhǔn)，或者上級(jí)部門(mén)批準(zhǔn)補(bǔ)助的資金少于縣里的申報(bào)計(jì)劃，必然會(huì)造成項(xiàng)目資金缺口，使縣里的“事前整合”的目標(biāo)難以真正實(shí)現(xiàn)，只能做“事后”調(diào)整。

因此，縣級(jí)認(rèn)為“下動(dòng)上不動(dòng)，越整越被動(dòng)”，害怕觸碰“高壓線(xiàn)”，只好對(duì)項(xiàng)目整合“雷聲大雨點(diǎn)小”，甚至逐漸擱置。再來(lái)看過(guò)度整合，它的主要成因在于部分縣級(jí)塊塊“自主性”過(guò)強(qiáng)，使得項(xiàng)目制治理的原初優(yōu)勢(shì)名存實(shí)亡。單純從塊塊角度講，它巴不得原本被指定目標(biāo)用途甚至專(zhuān)戶(hù)管理的項(xiàng)目資金可以被自由納入縣級(jí)資金盤(pán)，由其統(tǒng)一安排。為了減輕縣級(jí)塊塊整合資金的顧慮，財(cái)政部等部委鼓勵(lì)其重點(diǎn)支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)縣級(jí)塊塊而言，可謂“正中下懷”，但卻引起其他部門(mén)的強(qiáng)勢(shì)反彈，認(rèn)為最終導(dǎo)致“錦上添花”取代了“雪中送炭”，塊塊目標(biāo)取代了條條意圖，完全背離了項(xiàng)目制初衷。因此，在末梢應(yīng)對(duì)型策略之下，縣級(jí)塊塊“進(jìn)退失據(jù)”，陷入了困境。

同樣作為自下而上由縣級(jí)塊塊來(lái)重點(diǎn)實(shí)施的統(tǒng)合策略，捆綁結(jié)合型的重要不同在于，它更多體現(xiàn)出以條帶塊的特征，即條條的主導(dǎo)作用明顯增強(qiáng)。

首先，條條更加主動(dòng)、直接地與縣級(jí)塊塊對(duì)接，體現(xiàn)出以條帶塊，而不是由縣來(lái)帶動(dòng)條條的整合。大致從2009年開(kāi)始，綜合性較強(qiáng)的國(guó)家部委開(kāi)始選擇一些重點(diǎn)縣，將項(xiàng)目直接落實(shí)在這些縣內(nèi)實(shí)施，比如財(cái)政部與水利部選擇的小型農(nóng)田水利（簡(jiǎn)稱(chēng)“小農(nóng)水”）重點(diǎn)縣，國(guó)家發(fā)改委牽頭確立的增產(chǎn)1000億斤糧食主產(chǎn)縣，國(guó)務(wù)院扶貧辦與財(cái)政部確定的“縣為單位、整合資金、整村推進(jìn)、連片開(kāi)發(fā)”國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，還包括某些有較強(qiáng)區(qū)域限制的重點(diǎn)項(xiàng)目，比如財(cái)政部發(fā)起的小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目、木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，財(cái)政部與農(nóng)業(yè)部牽頭的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目等。它們的特征在于：第一，這些資金與之前具有明確目標(biāo)意圖的項(xiàng)目并無(wú)二致，并不需要縣級(jí)塊塊主動(dòng)整合其他條條的項(xiàng)目資金，引起的反彈和爭(zhēng)議更小，至少在存量上沒(méi)有實(shí)質(zhì)觸動(dòng)由多支條條分配項(xiàng)目的權(quán)力格局，這至少部分解決了末梢應(yīng)對(duì)型帶來(lái)的過(guò)度整合問(wèn)題。第二，由條條直接指定若干重點(diǎn)縣集中實(shí)施，而不必在政府科層組織內(nèi)部逐級(jí)流轉(zhuǎn)，既降低了資金耗散，又利于整合工作的展開(kāi)。第三，從增量上看，項(xiàng)目資金規(guī)模更大，勢(shì)必減少原本應(yīng)向其他條條橫向劃撥的資金，這也與財(cái)政部2009年《關(guān)于深入推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中“從嚴(yán)設(shè)立新的專(zhuān)項(xiàng)資金”要求相吻合，起到了一定的源頭統(tǒng)合意義，為下一步的整合實(shí)踐做了探索。

其次，確立重點(diǎn)縣級(jí)塊塊之后，將其利益與資金整合的目標(biāo)捆綁起來(lái)，較好地解決了縣級(jí)整合激勵(lì)不足難題。重點(diǎn)縣確立后，對(duì)縣級(jí)塊塊而言，重點(diǎn)縣名額按照因素法進(jìn)行分配，不僅意味著不必像以往那樣花費(fèi)較多的申請(qǐng)和管理成本，而且降低了項(xiàng)目報(bào)批過(guò)程中的不確定性，隨之減少了這種不確定狀況對(duì)縣級(jí)預(yù)算分配的不利影響，相當(dāng)于擴(kuò)大了縣級(jí)資金盤(pán)面，似乎是“穩(wěn)賺不賠”的。實(shí)際上，這意味著條塊捆綁形成利益同盟，條條勢(shì)必通過(guò)一系列策略，推動(dòng)縣級(jí)塊塊協(xié)助達(dá)致其目標(biāo)。沿著這種邏輯，第一，將項(xiàng)目整合作為重點(diǎn)縣是否確立的主要前提。比如，《中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)管理辦法》明確規(guī)定：“當(dāng)?shù)卣哂休^強(qiáng)的資金整合能力，并制定了農(nóng)田水利建設(shè)資金整合方案，小農(nóng)水專(zhuān)項(xiàng)資金使用、管理規(guī)范。”并且，正如《關(guān)于實(shí)施中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)的意見(jiàn)》所言：“各地在切實(shí)加大專(zhuān)項(xiàng)資金投入的同時(shí)，要加強(qiáng)資金整合，進(jìn)一步拓寬農(nóng)田水利建設(shè)投入渠道?！边@樣，不僅縣級(jí)塊塊要繼續(xù)整合項(xiàng)目，而且調(diào)動(dòng)了其自身的資金投入。第二，對(duì)重點(diǎn)縣進(jìn)行更嚴(yán)格的監(jiān)管考核，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。在考核中，不僅要帶動(dòng)縣級(jí)財(cái)政投入，還要自下而上向省級(jí)塊塊延伸。比如，在“小農(nóng)水”重點(diǎn)縣管理中，省級(jí)和縣級(jí)財(cái)政投入力度、資金整合、農(nóng)民投工投勞、項(xiàng)目和資金管理等績(jī)效考核結(jié)果作為分配因素的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。《小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)資金績(jī)效考評(píng)暫行辦法》更明確提出激勵(lì)，省級(jí)農(nóng)田水利資金整合規(guī)模應(yīng)超過(guò)1億元，重點(diǎn)縣制定的資金整合計(jì)劃應(yīng)全部落實(shí)且整合資金規(guī)模占年度總投資的30%以上。

綜上所述，部分條條和縣級(jí)塊塊實(shí)現(xiàn)了捆綁結(jié)合，發(fā)揮了一定的條塊統(tǒng)合效力但較為有限。從條條角度講，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等綜合性較強(qiáng)的部委，利用其較強(qiáng)的預(yù)算分配權(quán)發(fā)包了若干重大項(xiàng)目，但并沒(méi)有觸動(dòng)其他條條的“基本盤(pán)”。國(guó)家發(fā)改委確定的糧食增產(chǎn)1000億斤規(guī)劃中，原本包括整合國(guó)土部門(mén)的土地整治、財(cái)政部的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)兩大持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、資金規(guī)模巨大的項(xiàng)目，但均未能圓滿(mǎn)達(dá)到目的，甚至與農(nóng)業(yè)部門(mén)在牽頭權(quán)方面一度陷入拉鋸。財(cái)政部的小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目，與其他部門(mén)發(fā)包的農(nóng)田水利項(xiàng)目仍然存在諸多交叉重疊，未改變農(nóng)田水利建設(shè)“碎片化”格局。對(duì)具體實(shí)施塊來(lái)講，似乎進(jìn)退失據(jù)：

項(xiàng)目還是按照行業(yè)“條條”管理，用途有明確規(guī)定。上級(jí)部門(mén)對(duì)已批復(fù)的項(xiàng)目一般不允許地方隨意調(diào)整變動(dòng)，同時(shí)為了管好資金，還制定了不同的管理規(guī)定?？h級(jí)管理和使用涉農(nóng)資金的各部門(mén)，對(duì)資金申報(bào)、下達(dá)、實(shí)施、管理等環(huán)節(jié)，執(zhí)行的是所對(duì)應(yīng)上級(jí)部門(mén)的政策規(guī)定，縣級(jí)政府統(tǒng)一調(diào)度和使用各類(lèi)涉農(nóng)包括扶貧資金有一定難度。

從塊塊角度講，原初意圖中，將項(xiàng)目集中在重點(diǎn)縣投放有統(tǒng)合效果，但隨著重點(diǎn)縣數(shù)目的增長(zhǎng)，集中效果逐年下降。并且，通過(guò)動(dòng)態(tài)考核調(diào)動(dòng)縣級(jí)乃至省級(jí)塊塊資金投入與整合的目標(biāo)也在后期走向了形式主義。根本緣由在于，條條試圖自下而上地帶動(dòng)塊塊相結(jié)合，同時(shí)捆綁了自己。

上述兩種自下而上推動(dòng)的條塊統(tǒng)合策略雖然各具特點(diǎn)，但都具有局部性、有限性、增量性等非系統(tǒng)性特征，取得的總體治理成果并不理想。恰如2015年審計(jì)署《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的意見(jiàn)》所言：“當(dāng)前，一些地方和單位專(zhuān)項(xiàng)過(guò)多、過(guò)散、過(guò)小的現(xiàn)象仍然比較突出，資金統(tǒng)籌力度和存量盤(pán)活力度不大、使用效益較低的問(wèn)題依然比較突出?！贝笾峦瑫r(shí)期，末梢應(yīng)對(duì)型和捆綁結(jié)合型策略先后停滯，亟待更加系統(tǒng)的統(tǒng)合政策。就在2015年，國(guó)務(wù)院頒布《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》，加上2014年底出臺(tái)的《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》，成為自下而上轉(zhuǎn)入自上而下策略的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。一方面，以條帶塊的任務(wù)推動(dòng)型成為前期的重要支撐，包括明確提出推進(jìn)科技、教育、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等重點(diǎn)科目資金的統(tǒng)籌。在支農(nóng)資金方面，逐步整合為農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、水利發(fā)展、林業(yè)改革發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)等六類(lèi)。另一方面，以塊帶條的條塊重構(gòu)型策略“姍姍來(lái)遲”，但終于壓軸出場(chǎng)。我們先來(lái)看任務(wù)推動(dòng)型策略，它具有如下幾個(gè)特征：

第一，觸及條條存量上的項(xiàng)目分配權(quán)，并通過(guò)重大任務(wù)將其統(tǒng)合起來(lái)。首先受到?jīng)_擊的是國(guó)家發(fā)改委等具有二次預(yù)算分配權(quán)的部門(mén)與財(cái)政部的關(guān)系。以往，國(guó)家發(fā)改委、科技部等掌控的基建投資、科技資金等切塊管理的項(xiàng)目，與財(cái)政部直接管理的財(cái)政資金各自有單獨(dú)的管理流程，協(xié)調(diào)溝通很少，如今要求按照統(tǒng)一的預(yù)算管理流程運(yùn)作，并加強(qiáng)照會(huì)。此外，循由高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田任務(wù)，將分散在多個(gè)條條管理的項(xiàng)目資金統(tǒng)籌起來(lái)，包括新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（中央分成部分）、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金、測(cè)土配方施肥資金、大型灌區(qū)續(xù)建配套及節(jié)水改造投資、新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃投資（田間工程）、中央財(cái)政統(tǒng)籌的從土地出讓收益中計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金等?！度珖?guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》要求， “規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、資金渠道不變、相互協(xié)調(diào)配合、信息互通共享、共同完成目標(biāo)”。并且先后在黑龍江、湖南、江蘇、山東、河南和四川探索加強(qiáng)省的統(tǒng)合責(zé)任的試點(diǎn)工作，這在以往自下而上的整合中是難以想象的。在此基礎(chǔ)上，2017年，七個(gè)重要條線(xiàn)——國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委出臺(tái)《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的意見(jiàn)》，進(jìn)一步藉由高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目平臺(tái)，強(qiáng)化部門(mén)間資金整合。

第二，以條帶塊，在賦予塊塊高壓任務(wù)條件下，擴(kuò)大塊塊的自主權(quán)。這方面的典型體現(xiàn)是扶貧建設(shè)，將貧困縣作為資金整合的突破口。2016年，《關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》進(jìn)一步擴(kuò)大了縣級(jí)塊塊的自主權(quán)。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整合項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，可整合范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，并且，對(duì)納入范圍的涉農(nóng)資金，雖然仍按照原部門(mén)渠道下達(dá)，但資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到貧困縣。2017年，試點(diǎn)縣占貧困縣總數(shù)的1/3，2017年推開(kāi)至全部832個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和連片特困地區(qū)縣。在扶貧高壓任務(wù)下，資金一律采取“切塊下達(dá)”，且不得指定具體項(xiàng)目或提出與脫貧攻堅(jiān)無(wú)關(guān)的任務(wù)要求。這樣，下達(dá)至貧困縣的各類(lèi)資金能夠在“大類(lèi)間打通”、“跨類(lèi)別使用”。為降低條條干預(yù)，要求其不得以專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、約束性任務(wù)為由，限制貧困縣統(tǒng)籌整合資金，不得考核貧困縣約束性任務(wù)完成情況。此外，強(qiáng)化審計(jì)督查，對(duì)繼續(xù)限定財(cái)政涉農(nóng)資金具體用途，干擾統(tǒng)籌整合使用的，進(jìn)行查處。

與捆綁結(jié)合型不同，自上而下的任務(wù)推動(dòng)型是由多個(gè)條條共同發(fā)動(dòng)，所以不管是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，還是扶貧建設(shè)，都觸及到了存量資金，縣級(jí)塊塊的自主權(quán)明顯增大。這也可能帶來(lái)一系列問(wèn)題，首要的就是過(guò)度整合問(wèn)題。由于自上而下賦予的合法性，相當(dāng)多的縣將大量資金用于村級(jí)辦公場(chǎng)所、文化室、文化廣場(chǎng)（鄉(xiāng)村舞臺(tái)）、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施，以及大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保障、各類(lèi)保險(xiǎn)與償還債務(wù)或墊資等。為此，2019年，財(cái)政、扶貧部門(mén)牽頭制定“負(fù)面清單”，對(duì)縣級(jí)的約束性增強(qiáng)。更重要的是，任務(wù)推動(dòng)型策略依然有較大局限，它主要限于貧困地區(qū)或糧食大縣，對(duì)這些范圍之外的塊塊不起作用。并且，借助任務(wù)推動(dòng)，沒(méi)有形成一般性機(jī)制，雖然暫時(shí)性地講，條條協(xié)力拿出一部分項(xiàng)目資金，共同推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)或扶貧任務(wù)，但條塊關(guān)系并未規(guī)范化、制度化，隨著任務(wù)結(jié)束或注意力轉(zhuǎn)移，其形成的一系列整合將出現(xiàn)反彈。

與任務(wù)推動(dòng)型不同，條塊重構(gòu)型策略既強(qiáng)化了塊塊的權(quán)責(zé)，又通過(guò)以塊帶條的方式，重構(gòu)了條塊關(guān)系，還具有更明顯的常態(tài)意義，實(shí)踐中有如下體現(xiàn)：

第一，壓縮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比，提升一般轉(zhuǎn)移支付比重，以擴(kuò)大地方塊塊統(tǒng)籌空間。2014年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，全面啟動(dòng)了轉(zhuǎn)移支付改革。同年底，國(guó)務(wù)院《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》要求，清理整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并且“除按照國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，中央在安排專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金”，逐步形成由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體的制度。2015年，財(cái)政部修改了2000年的專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法，出臺(tái)新的《中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，對(duì)項(xiàng)目的申請(qǐng)?jiān)O(shè)立、基本目標(biāo)、下達(dá)時(shí)間、考核要求等，進(jìn)行了更加嚴(yán)格的規(guī)定，并且明確“專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算總體增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)?shù)陀谥醒雽?duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算總體增長(zhǎng)幅度”。自此之后，專(zhuān)項(xiàng)占比較大幅度地下降，改變了之前專(zhuān)項(xiàng)增長(zhǎng)過(guò)于突出的局面。

第二，對(duì)塊塊之間的權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行改革，并探索創(chuàng)設(shè)整塊轉(zhuǎn)移支付的新方式。從本質(zhì)上講，條塊分割的根本來(lái)源是不同級(jí)別的塊塊之間事權(quán)重疊、責(zé)任不清，進(jìn)而導(dǎo)致上一級(jí)塊塊的出口——上一級(jí)條條，與下一級(jí)塊塊出現(xiàn)摩擦。為此，中央自上而下地從兩個(gè)方面做出改進(jìn)。首先，2016年國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》是一項(xiàng)標(biāo)志性進(jìn)展。它以財(cái)政事權(quán)為“牛鼻子”，提出了深具治理現(xiàn)代化意義的劃分原則，包括權(quán)責(zé)利統(tǒng)一、支出責(zé)任與財(cái)政事權(quán)匹配、激勵(lì)地方政府作為等，甚至明確規(guī)定“更多、更好發(fā)揮地方政府尤其是縣級(jí)政府組織能力強(qiáng)、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢(shì)，……減少中央部門(mén)代地方?jīng)Q策事項(xiàng)，保證地方有效管理區(qū)域內(nèi)事務(wù)”。其次，創(chuàng)設(shè)“大專(zhuān)項(xiàng)”，并率先在涉農(nóng)資金領(lǐng)域?qū)嵭小Ｔ诎l(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付體系中，一般與專(zhuān)項(xiàng)之間還存在整塊補(bǔ)助，并且占比較高，較好地綜合了兩者的優(yōu)勢(shì)。2017年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》中，出現(xiàn)了“大專(zhuān)項(xiàng)”，有利于“促進(jìn)中央宏觀(guān)指導(dǎo)和地方自主統(tǒng)籌的有機(jī)結(jié)合”，這與某些分析指出的中國(guó)何以走出貧困陷阱可謂不謀而合：“主要針對(duì)當(dāng)前涉農(nóng)資金多頭管理、交叉重復(fù)、使用分散等問(wèn)題，……支持連片特困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣把專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金和社會(huì)幫扶資金捆綁集中使用。……推動(dòng)審批權(quán)下放，賦予地方必要的統(tǒng)籌涉農(nóng)資金的自主權(quán)，激勵(lì)地方積極主動(dòng)作為?！?/p>

第三，以塊帶條，推動(dòng)條條職責(zé)合并實(shí)現(xiàn)突破。正如前文所述，條塊分割的一個(gè)重要來(lái)源是條條分割。2015年，國(guó)務(wù)院《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》較明確地提出解決這個(gè)問(wèn)題，即“同一工作事項(xiàng)，原則上應(yīng)按照部門(mén)職責(zé)分工，明確由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，資金相應(yīng)列入其部門(mén)預(yù)算”。2016年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》也指出，“按照一項(xiàng)財(cái)政事權(quán)歸口一個(gè)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)的原則，合理劃分部門(mén)職責(zé)，理順部門(mén)分工，妥善解決跨部門(mén)財(cái)政事權(quán)劃分不清晰和重復(fù)交叉問(wèn)題”。此后， “呼之欲出”的條條合并終于在2018年開(kāi)始落地，該年，中共十九屆三中全會(huì)上通過(guò)的《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》進(jìn)一步明確：“堅(jiān)持一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮，下決心破除制約改革發(fā)展的體制機(jī)制弊端?！鄙院?，全國(guó)人大通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，其中“將農(nóng)業(yè)部的職責(zé)，以及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目、財(cái)政部的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、國(guó)土資源部的農(nóng)田整治項(xiàng)目、水利部的農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目等管理職責(zé)整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部”，終于實(shí)現(xiàn)了多年來(lái)調(diào)研所在地“夢(mèng)寐以求”的目標(biāo)。

與其他三種策略相比，條塊重構(gòu)型體現(xiàn)出的決心、魄力更大，影響更全面、深遠(yuǎn)。當(dāng)然，該策略還處于調(diào)整初期，距離其發(fā)揮真正實(shí)效還有一段距離。2019年財(cái)政部預(yù)算中，原來(lái)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金大部分以中央與地方共同事權(quán)的名義，轉(zhuǎn)列一般轉(zhuǎn)移支付之下，這與2014年確立的“逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付中屬于中央委托事權(quán)或中央地方共同事權(quán)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)列專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目歸并到均衡性轉(zhuǎn)移支付”恰好相反，僅起到在形式上降低專(zhuān)項(xiàng)占比的國(guó)家目標(biāo)，并未從實(shí)質(zhì)上賦予塊塊更大權(quán)責(zé)。對(duì)此，審計(jì)署《關(guān)于2019年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》也指出，共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付有51.9％被指定用途，具有明顯的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付特征。這表明，條塊重構(gòu)型仍然處于漸進(jìn)調(diào)適或者磨合階段。

在國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與改革進(jìn)程中，走出條塊分割導(dǎo)致的“碎片化”是一項(xiàng)重要難題，并通過(guò)分稅制以來(lái)首要依賴(lài)的“項(xiàng)目治國(guó)”得以集中彰顯。以農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目為案例，本文分析了四種典型的條塊統(tǒng)合策略，即末梢應(yīng)對(duì)型、捆綁結(jié)合型、任務(wù)推動(dòng)型和條塊重構(gòu)型，它們對(duì)應(yīng)著不同的統(tǒng)合層次和主體，具有不同的運(yùn)行特征和影響范圍。

末梢應(yīng)對(duì)型往往被首先選擇，因?yàn)樗婕懊嫘　哟蔚?，適于在改革路徑不清晰的時(shí)候用來(lái)試點(diǎn)或探索經(jīng)驗(yàn)，然后再選擇是否鋪開(kāi)。當(dāng)然，出于同樣的原因，它如果被賦予過(guò)重的任務(wù)，比如通過(guò)其改變整個(gè)運(yùn)行機(jī)制，則會(huì)面臨重重困難，不但不能帶來(lái)實(shí)效，反而造成目標(biāo)偏離乃至扭曲走樣，產(chǎn)生一系列意外后果。第二，和末梢應(yīng)對(duì)型相同，捆綁結(jié)合型也是自下而上地進(jìn)行，但高級(jí)別的條條往往通過(guò)重點(diǎn)縣指定、資金輸送與目標(biāo)捆綁等手段，發(fā)揮更大的帶動(dòng)作用，這也是一種常用策略，不過(guò)依然難以根本觸及體制機(jī)制弊端，并且由于雙向鎖定，目標(biāo)捆綁并不必然促進(jìn)上級(jí)意圖的實(shí)現(xiàn)，反而可能給條塊結(jié)合雙方帶來(lái)一些不必要的負(fù)擔(dān)，還影響項(xiàng)目分配的公平與效率。同為以條帶塊的運(yùn)作模式，但與之不同的是，任務(wù)推動(dòng)型意味著更多條條協(xié)同發(fā)力完成一項(xiàng)任務(wù)，不管是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，還是扶貧建設(shè)，均屬于只有廣泛調(diào)動(dòng)多級(jí)條塊才能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，因此它至少暫時(shí)整合了條條的存量分配權(quán)，并帶動(dòng)了更多層級(jí)的塊塊來(lái)參與， “集中力量辦大事”是一種獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，在短期內(nèi)集中注意力強(qiáng)推某些任務(wù)，可能會(huì)影響甚至忽視其他工作，并且隨著任務(wù)實(shí)現(xiàn)或終止，往往不能留下常態(tài)化的制度遺產(chǎn)。與之相比，條塊重構(gòu)型的涉及面最廣，影響最為深遠(yuǎn)，因此不僅需要深入的試驗(yàn)、比對(duì)和積累，而且需要很強(qiáng)的國(guó)家能力和領(lǐng)導(dǎo)魄力。通過(guò)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整、“大專(zhuān)項(xiàng)”新形式以及國(guó)家機(jī)構(gòu)“一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌”改革等，條塊重構(gòu)型策略明顯推動(dòng)了走出“碎片化”的進(jìn)程。雖然改革還在路上，但后續(xù)效果發(fā)揮值得期待。

與絕大多數(shù)研究主要探討“碎片化”權(quán)威本身不同，本文指出，中國(guó)為應(yīng)對(duì)“碎片化”運(yùn)用了多種統(tǒng)合策略，以解決條塊運(yùn)行中的摩擦、縫隙和交疊難題，在此過(guò)程中，積累了寶貴的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)。如果對(duì)之置若罔聞，不僅可能造成對(duì)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的理解偏失，而且會(huì)喪失循此建構(gòu)具有本土化意味理論的機(jī)遇：

第一，善于運(yùn)用多種統(tǒng)合策略，需要注意各種策略的優(yōu)勢(shì)與局限，同時(shí)注意不同策略間配合及其推行步驟。每一種實(shí)踐模式都有其優(yōu)勢(shì)，也有其成本和適用范圍。作為單一制的大國(guó)治理，既可以選擇層級(jí)較低的行政末梢進(jìn)行試點(diǎn)，從而為下一步改革積累經(jīng)驗(yàn)，也可以自上而下地循由任務(wù)形式集中實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)目標(biāo)。在國(guó)家治理實(shí)踐中，為探索和積累經(jīng)驗(yàn)，自下而上的末梢應(yīng)對(duì)和捆綁結(jié)合常常被運(yùn)用，以為下一步的自上而下改革鋪路。在不同策略的成效難以確知的階段，這種“投石問(wèn)路”或“摸著石頭過(guò)河”策略是有價(jià)值的，但要注意：一方面，末梢突破可能面臨地方異質(zhì)性強(qiáng)導(dǎo)致的“南橘北枳”難題，尤其應(yīng)注意條條可能選擇少數(shù)塊塊進(jìn)行資金投放，以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)捆綁，但往往投放終止即目標(biāo)終止，從而造成政策難以從點(diǎn)到面地鋪開(kāi)。另一方面，缺乏推動(dòng)魄力時(shí)，不適當(dāng)?shù)貙⒏母锶蝿?wù)下壓，不僅難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，還會(huì)造成運(yùn)作進(jìn)一步扭曲。近幾年來(lái)，自上而下的改革增多，條塊統(tǒng)合層次升級(jí)，新一輪的條塊重構(gòu)正在路上。

第二，在重視和解決“碎片化”或條塊分割難題時(shí)，應(yīng)更好地理解中國(guó)國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)扎根本土的理論進(jìn)展。首先，“碎片化”是一個(gè)世界難題，在應(yīng)對(duì)過(guò)程中出現(xiàn)了諸多理念和實(shí)踐，但不同國(guó)家具有自身的條塊特征，應(yīng)扎根于此提出解決方案。改革四十多年來(lái)，條塊關(guān)系有較大變遷，如何調(diào)動(dòng)條條和塊塊兩個(gè)積極性，進(jìn)而發(fā)揮統(tǒng)合優(yōu)勢(shì)，并避免統(tǒng)合策略被進(jìn)一步耗散，需要對(duì)多個(gè)領(lǐng)域的國(guó)家治理實(shí)踐進(jìn)行更加深入的本土研究。本文選擇條塊關(guān)系突出的項(xiàng)目制治理領(lǐng)域進(jìn)行研究，是一個(gè)初步嘗試。其次，理論不等于理想，而是立足經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的具有普遍意義的提煉。從這個(gè)角度講，“整體性”治理只是一種理想，與實(shí)踐具有較遠(yuǎn)距離。本文建構(gòu)了四種條塊統(tǒng)合策略，并指出了其應(yīng)用條件和變遷機(jī)制，期待其在其他領(lǐng)域甚至其他國(guó)家得以進(jìn)一步檢驗(yàn)和拓展。