浙江麗水市工商局對(duì)大型商場超市內(nèi)
現(xiàn)場制售活動(dòng)監(jiān)管的思考
按照分段監(jiān)管原則，工商部門負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)食品安全的監(jiān)管，2010年2月浙政辦發(fā)〔2010〕11號(hào)《關(guān)于部分領(lǐng)域食品安全監(jiān)管職責(zé)的意見》規(guī)定“商場、超市和其他有形市場內(nèi)的非獨(dú)立法人單位現(xiàn)場制售食品行為由工商部門負(fù)責(zé)監(jiān)管”，進(jìn)一步豐富了工商監(jiān)管的內(nèi)容。如何建立完善監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)工商監(jiān)管職能與大型商場超市內(nèi)現(xiàn)場制售行為監(jiān)管的對(duì)接，是一項(xiàng)新任務(wù)。結(jié)合浙江省麗水市工商局今年8月份大型商場超市內(nèi)現(xiàn)場制售活動(dòng)專項(xiàng)檢查行動(dòng)，我們進(jìn)行了一些調(diào)研。
一、現(xiàn)場制售活動(dòng)特點(diǎn)分析
(一)兼有預(yù)包裝食品、散裝食品的特點(diǎn)。商場、超市等流通領(lǐng)域自制的食品由于不是現(xiàn)場直接供消費(fèi)者食用，需要使用食品包裝材料對(duì)該食品進(jìn)行包裝并明示配料成份、生產(chǎn)廠家(商家)、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期等。
(二)具有兩種環(huán)節(jié)特征。食品現(xiàn)場制作加工并銷售的活動(dòng)，具有加工、流通環(huán)節(jié)的本質(zhì)特征。
(三)經(jīng)營場所的要求較高?，F(xiàn)場制售食物的保存因食物不同，可以有冷凍、冷藏、室溫、保溫(熱)等不同的形式，需要相應(yīng)的包裝場所及設(shè)施。
二、商場超市內(nèi)現(xiàn)場制售活動(dòng)情況
(一)主體情況。我市大型商場超市中設(shè)有現(xiàn)場制售區(qū)域的共有9家，其中市本級(jí)3家，縉云縣3家，青田縣2家，云和縣1家，全部屬于自主經(jīng)營，經(jīng)營主體單一，不存在租賃場地情況。
(二)存在問題。
1、相關(guān)制度執(zhí)行不到位。設(shè)有現(xiàn)場制售活動(dòng)的商場超市，都制定了相關(guān)的衛(wèi)生管理制度、原輔料索證驗(yàn)收管理制度，但在檢查中發(fā)現(xiàn)，食品質(zhì)量控制中的管理執(zhí)行力度彈性大，伸縮性強(qiáng)。例如，一些超市規(guī)定了熟食、糕點(diǎn)等銷售保質(zhì)期限，但仍存在過期食品進(jìn)行再次回爐加工再次銷售的情況。
2、加工現(xiàn)場的衛(wèi)生環(huán)境情況堪憂。在8月份的專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)，一些加工場所存在著生熟加工區(qū)不分、地面積水、原材料堆放混亂等問題。
3、添加劑使用粗放。添加劑的使用沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，食品加工過程中添加什么、添加多少量完全取決員工的喜好。質(zhì)檢部門對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)食品添加劑的監(jiān)管目前是對(duì)添加劑登記備案，還不包括現(xiàn)場制售這種模式，并且相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)均未細(xì)化規(guī)定添加劑應(yīng)在哪個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)添加，如何添加。在8月份的現(xiàn)場制售食品抽樣檢驗(yàn)的24個(gè)批次中，不合格的食品有8個(gè)批次，其中因添加非食用物質(zhì)、食品添加劑超標(biāo)因素不合格食品達(dá)到4個(gè)批次，由此可見，添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑問題是現(xiàn)場制售食品安全監(jiān)管的突出問題。
4、生產(chǎn)過程缺乏質(zhì)量控制。一些超市公司為了降低生鮮食品的損耗，將雖然在保質(zhì)期內(nèi)，但新鮮度不佳，各種理化指標(biāo)上已大大降低的生鮮食品作為原材料進(jìn)行加工現(xiàn)場制作，從而給現(xiàn)場制售的食品留下了安全的隱患。
(三)原有監(jiān)管模式
在《中華人民共和國食品安全法》正式頒布實(shí)施之前，我市大型商場超內(nèi)現(xiàn)場制售食品經(jīng)營活動(dòng)作為餐飲環(huán)節(jié)，由衛(wèi)生行政部門許可監(jiān)管。衛(wèi)生部門對(duì)大型商場超市內(nèi)現(xiàn)場制售活動(dòng)的監(jiān)管，主要采用現(xiàn)場核查評(píng)分、發(fā)放許可證、日常檢查等手段。現(xiàn)場標(biāo)準(zhǔn)使用《浙江省自制零售食品衛(wèi)生許可審查評(píng)分表》進(jìn)行評(píng)分，適用于現(xiàn)場制售熟食鹵菜、中西式糕點(diǎn)、米面制品等，對(duì)選址、加工用房的設(shè)施、設(shè)備和工藝布局，加工場所和銷售場所衛(wèi)生、衛(wèi)生管理組織與制度等方面設(shè)定分值。要求超市成立食品衛(wèi)生管理組織、配備經(jīng)專業(yè)衛(wèi)生知識(shí)培訓(xùn)的食品衛(wèi)生管理員、建立相應(yīng)的原輔料索證驗(yàn)收、倉庫及加工問衛(wèi)生管理、設(shè)備清洗消毒、除蟲滅害、從業(yè)人員衛(wèi)生管理、衛(wèi)生檢查及獎(jiǎng)懲等制度并明示。其中，若違反“周圍不得有危機(jī)產(chǎn)品衛(wèi)生的污染源”、“直線距離25米內(nèi)無非水沖式廁所、開放式糞池、垃圾堆(場)等”、“工藝流程合理布局，制售相互不妨礙”、“用水應(yīng)符合BG5749”、“從業(yè)人員持有健康合格證明和衛(wèi)生知識(shí)培訓(xùn)證明”相關(guān)規(guī)定的，實(shí)行以一票否決，不予許可。
三、對(duì)工商部門監(jiān)管職能的思考
(一)監(jiān)管依據(jù)
《食品流通許可證管理辦法》(國家工商行政管理總局令第44號(hào))不僅規(guī)定了對(duì)食品經(jīng)營(銷售)活動(dòng)進(jìn)行許可規(guī)范的內(nèi)容，同時(shí)也對(duì)食品原料處理和食品加工、包裝、貯存等相關(guān)的場所、設(shè)備布局和工藝流程提出了要求。作為流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管八項(xiàng)制度之一的《食品市場質(zhì)量監(jiān)管制度》提出了“依法加強(qiáng)對(duì)散裝食品經(jīng)營的監(jiān)管”，要求“在銷售生鮮食品和熟食制品時(shí)，符合食品安全所需要的溫度、空間等特殊要求，防止交叉污染”?！墩憬∈称妨魍ㄔS可實(shí)施細(xì)則(暫行)》則進(jìn)一步細(xì)化了大、中型商場(店)、超市的申辦條件。隨著《浙江省實(shí)施<中華人民共和國食品安全法>辦法》的出臺(tái)，大型商場、超市現(xiàn)場制售食品活動(dòng)納入食品流通領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，將有更加可靠的法律保障，勢(shì)必成為工商行政管理部門法定的工作職責(zé)。
(二)工商部門監(jiān)管難點(diǎn)
一是缺乏相應(yīng)的專業(yè)監(jiān)管人員，從事市場巡查的并不專管食品，而是身兼市場上所有流通領(lǐng)域的商品監(jiān)管任務(wù)，監(jiān)管人員普遍缺乏相關(guān)食品安全的專業(yè)知識(shí)，缺乏專業(yè)的食品安全培訓(xùn)。
二是食品流通領(lǐng)域監(jiān)測(cè)缺乏目標(biāo)定位的預(yù)見性，工商部門的食品質(zhì)量監(jiān)測(cè)分別委托各地的質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)等部門，專業(yè)信息不對(duì)稱，這就使得食品監(jiān)管缺乏長遠(yuǎn)的計(jì)劃和預(yù)見。
三是生產(chǎn)加工過程中的監(jiān)管存在盲區(qū)。超量使用、濫用添加劑或非法添加物;生產(chǎn)工藝流程未能嚴(yán)格執(zhí)行，微生物殺滅不全;生產(chǎn)儲(chǔ)存過程微生物引起腐敗;應(yīng)用新原料、新技術(shù)、新工藝帶來的食品安全問題。諸如此類，均是工商執(zhí)法人員的監(jiān)管盲區(qū)。
四是缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)支撐。以往的監(jiān)管手段主要以餐飲服務(wù)活動(dòng)相關(guān)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和要求來規(guī)范食品現(xiàn)場制售活動(dòng)，無預(yù)包裝、標(biāo)識(shí)、貯存、銷售等方面有效的法律措施予以管理和制約。監(jiān)管任務(wù)落實(shí)給工商部門后，工商部門同樣面臨著法律法規(guī)缺失的問題。例如，對(duì)于現(xiàn)場制售的監(jiān)管要求，2009年國家總局的《食品市場質(zhì)量監(jiān)管制度》中有要求“在銷售生鮮食品和熟食制品時(shí)，符合食品安全所需要的溫度、空間隔離等特殊要求，防止交叉污染”，但至于其“特殊要求”具體所指的是什么，目前只能查到《浙江省食品流通許可實(shí)施細(xì)則》(暫行)》中的申請(qǐng)條件要求，缺乏對(duì)于事后監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)。
(三)應(yīng)把握的重點(diǎn)環(huán)節(jié)
1、實(shí)行常態(tài)化監(jiān)管。
(1)要落實(shí)商場、超市第一責(zé)任人的職責(zé)。嚴(yán)格落實(shí)食品安全責(zé)任制和責(zé)任追究制，提高商場、超市食品安全的保障水平。商場、超市作為第一責(zé)任人必須做到：一是嚴(yán)把進(jìn)貨關(guān)卡，建立食品進(jìn)貨臺(tái)賬，詳細(xì)記錄進(jìn)貨售基本情況，商場、超市在進(jìn)貨時(shí)必須向上一級(jí)供貨商索要營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、追溯憑證或發(fā)票等證件材料，并按批次批批索要質(zhì)檢報(bào)告。二是把好質(zhì)量關(guān)。要求商場、超市必須設(shè)專人負(fù)責(zé)食品安全管理，切實(shí)做好進(jìn)貨查驗(yàn)、索證索票，對(duì)于證照不全的商品堅(jiān)決予以抵制。商場、超市在經(jīng)營過程中應(yīng)加強(qiáng)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后一體化管理，特別是要加強(qiáng)對(duì)過期變質(zhì)食品下架等質(zhì)量管理工作，提高食品安全度。
(2)要全方位開展現(xiàn)場制售活動(dòng)的監(jiān)管。監(jiān)管人員要樹立守土有責(zé)的責(zé)任意識(shí)，科學(xué)有效地對(duì)商場、超市的現(xiàn)場制售活動(dòng)進(jìn)行全方位監(jiān)管：一是生產(chǎn)加工場所應(yīng)做到加工制作區(qū)與生活區(qū)有效隔離，設(shè)備布局和工藝流程合理。二是與產(chǎn)品相適應(yīng)的設(shè)備設(shè)施及工具，接觸食品物料的設(shè)施、工具應(yīng)無毒、無味、便于清洗。三是原輔料及食品添加劑采購管理應(yīng)建立原輔料采購管理制度、食品添加劑使用管理制度、原輔料進(jìn)貨臺(tái)賬，做好食品添加劑使用記錄。四是人員要求。從業(yè)人員是否持有健康證明，從事食品生產(chǎn)加工活動(dòng)是否穿戴清潔的工作衣、帽，佩戴口罩，是否保持個(gè)人衛(wèi)生，是否進(jìn)行過食品安全知識(shí)及食品安全法律、法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)。五是產(chǎn)品銷售要建立管理制度，包括不合格食品停止生產(chǎn)銷售及召回銷毀等內(nèi)容。
(3)建立信用檔案，開展社會(huì)監(jiān)督。結(jié)合食品經(jīng)營企業(yè)公開評(píng)價(jià)制度，建立商場超市現(xiàn)場制售食品安全信用檔案，記錄日常監(jiān)督檢查結(jié)果、違法行為查處等情況;根據(jù)食品安全信用檔案的記錄，加強(qiáng)對(duì)有不良信用記錄的監(jiān)督檢查和整改指導(dǎo)，適時(shí)向公眾公開相關(guān)信息。將國家公布的17種非食用物質(zhì)和易濫用物的“黑名單”在商場、超市進(jìn)行宣傳告示，并設(shè)置舉報(bào)電話，接受群眾監(jiān)督。
(4)加大宣傳力度，增強(qiáng)自律意識(shí)。嚴(yán)格執(zhí)行培訓(xùn)、體檢合格上崗的制度，組織對(duì)商場、超市相關(guān)食品安全管理人員的《食品安全法》和食品常識(shí)的培訓(xùn)，規(guī)范進(jìn)貨臺(tái)賬、落實(shí)索證索票制度的具體要求，引導(dǎo)商場超市建立完善各項(xiàng)經(jīng)營自律制度，切實(shí)履行食品安全管理義務(wù)，把好食品安全關(guān)口。
2、提高食品抽樣檢驗(yàn)頻率。
作為流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管部門的工商行政管理機(jī)關(guān)不能按照《食品安全法》對(duì)流通環(huán)節(jié)的食品添加劑進(jìn)行監(jiān)管;但是，工商行政管理機(jī)關(guān)作為流通領(lǐng)域商品質(zhì)量的監(jiān)管部門，可以按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)流通領(lǐng)域食品添加劑的質(zhì)量等問題履行職責(zé)，增加食品抽樣檢驗(yàn)頻率，不斷提高食品抽樣檢驗(yàn)工作的針對(duì)性、科學(xué)性和有效性，加大打擊違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑行為。
3、聯(lián)合部門力量，提高行政能力
緊緊圍繞貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧麗水的要求，進(jìn)一步健全與衛(wèi)生、質(zhì)檢等部門的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，完善長效監(jiān)管機(jī)制，深入開展有針對(duì)性的專項(xiàng)整治工作，努力提升食品安全監(jiān)管能力。一是指導(dǎo)商場、超市對(duì)建立和完善添加劑管理制度。進(jìn)一步落實(shí)食品原料采購索證、索票制度，使用添加劑申報(bào)等管理制度，建立食品添加劑購進(jìn)和使用專用臺(tái)帳。二是組織開展現(xiàn)場制售專項(xiàng)聯(lián)合檢查，規(guī)范經(jīng)營場所衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，依法嚴(yán)厲查處以非食品物質(zhì)作為食品添加劑銷售的行為。三是根據(jù)《食品添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》(GB2860-2007)規(guī)定的允許使用添加劑種類及添加數(shù)量，對(duì)不同的食品種類按標(biāo)準(zhǔn)對(duì)某一產(chǎn)品允許使用的添加劑及使用量進(jìn)行匯總，印制“明白卡”下發(fā)到商場、超市，起到提醒警示作用。
4、立法制標(biāo)，盡快出臺(tái)相應(yīng)的執(zhí)法依據(jù)。
立法和標(biāo)準(zhǔn)制定是食品安全管理工作的根本，加速健全和完善相關(guān)的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)(如制訂配套的系統(tǒng)、選擇、實(shí)用性較強(qiáng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn))，為食品安全的綜合監(jiān)督管理，保證食品安全提供法律依據(jù)，真正使執(zhí)法者做到有法可依。
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