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觀點 | 常錫合并 精簡行政層級的試點范例

中國已經(jīng)進(jìn)入了勞動力成本不再低廉的時代,包括工資福利,還有政府?dāng)偱稍趥€人以及企業(yè)上的各類稅收與醫(yī)療教育的各項費用。因為這些因中國居民逐步提高的收入和生活成本將大大弱化中國制造的低成本優(yōu)勢。

一個國家的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢主要體現(xiàn)在勞動力成本、技術(shù)創(chuàng)新、政府成本這三個方面。中國制造也得勞動力低成本的優(yōu)勢逐步喪失,另外兩個方面中國更沒有優(yōu)勢。技術(shù)創(chuàng)新本身就是中國產(chǎn)業(yè)的弱項,再怎么創(chuàng)新研發(fā)追趕那也是幾十年以后的事情?,F(xiàn)在唯一能再給中國經(jīng)濟(jì)開源節(jié)流的只有降低中國政府成本這一條路可以走。

如何降低中國的政府成本,目前從上到下的反腐敗是一個立馬見效的手段。反腐敗可以阻斷政府人員的權(quán)限傭金成本,并從貪污贓款中獲得大量收益回歸國庫。就像“和珅跌倒嘉慶吃飽”一樣,貪官們的贓款幾乎可以抵得上一個國家?guī)资甑呢斦杖?,同時也能降低政府的“權(quán)限傭金成本”。但反腐敗這僅僅是治標(biāo)不治本,在專制體制下沒有其他權(quán)力監(jiān)督的政府,只會走進(jìn)一個越反越貪、越貪越反的專制貪腐怪圈。從清朝中期開始,嘉慶道光兩帝反腐敗力度比現(xiàn)在大得多,但往往出現(xiàn)一個貪官被整下去之后,下面一任比前面更貪的現(xiàn)象。到最后咸豐同治光緒,專制者們已經(jīng)無能為力,放任全員貪腐,比和珅貪十倍的慶親王奕匡還能坐穩(wěn)總理大臣,最后還上演了一出攝政王規(guī)勸慶親王拿出800萬兩贓款作為軍費來對抗晚清南方革命黨的笑話。所以通過反腐敗來治理政府成本這條路行不通,制度不變反腐敗是無濟(jì)于事的。正應(yīng)了那句話:不反腐要亡國,反腐要亡黨。而目前唯一能降低中國政府成本的可行之路就是精簡行政機(jī)構(gòu),而精簡行政機(jī)構(gòu)最具可操作性的就是合并地級市。

中國地級市的行政管理機(jī)制有點奇葩,中國憲法明文規(guī)定是國家、省、市(縣)三級管理,而現(xiàn)在卻在市(縣)上面又多了一層地級市。中國從唐朝開始一直到清朝實行了國家、省、府、縣四級行政管理,這和當(dāng)時的生產(chǎn)力和技術(shù)手段落后是相適應(yīng)的。中國地緣遼闊,一個縣往往從東走到西需要幾天時間,同時包括交通和通訊的手段落后,包括政府稅收政府服務(wù)等行政工作需要細(xì)分才能夠執(zhí)行。因此知府管知縣、巡撫管知府、丞相管巡撫四級管理機(jī)制一直延續(xù)到近代。直到中華民國的誕生才取消了府一級的行政機(jī)構(gòu),也就是現(xiàn)在地級市。后來中華人民共和國誕生,憲法賦予了國家的三級管理,是不存在地級市這一說的。后來不知道怎么回事,為了便于軍事化管理,將靠在一起的很多縣級單位設(shè)置一個地區(qū)。如江蘇省在1956年有常州地區(qū),管轄了包括現(xiàn)在常州、無錫、鎮(zhèn)江等多個下屬縣;后來又變成鎮(zhèn)江地區(qū),邊上還有蘇州地區(qū)等等。

直到1983年中國全面明確了地級市代管縣級城市的行政管理方式,而這一次確定的地級市管理機(jī)制,對地理構(gòu)造、文化、經(jīng)濟(jì)、人文習(xí)俗完全不管不顧,搞出了眾多奇葩的地級城市。如有些地級市的縣域不與地級市相連,造出許多飛地,中國最著名的飛地莫過于河北廊坊的香河縣永清縣和江蘇無錫的宜興,香河縣永清縣被北京和天津割裂與廊坊不接壤成為中國最著名的飛地,而宜興雖然屬于無錫代管,但其文化語言習(xí)俗與土地完全與常州融合,與無錫沒有任何接觸,行政上卻由無錫代管,這也是中國最著名的飛地;象安徽銅陵市、蕪湖市,兩個城市的市區(qū)里面居然互相有對方的飛地,安徽的淮北市也被宿州市分割了一部分飛地;還有拆分自古文化一致的同一府城,又將不同文化的縣組合在一起形成新的地級市,如將與常州市同一文化的江陰、宜興、無錫、張家港拆分,而將完全和常州不是一個文化范疇的原鎮(zhèn)江屬縣金壇硬塞進(jìn)常州市。

同時中國很多省份的地級市單位過多,個別省份的地級市多達(dá)十幾個甚至幾十個,一些省份如安徽有17個地級市、山東有17個地級市、廣東有19個地級市、四川更變態(tài)有21個地級市。這些省份有些地級市經(jīng)濟(jì)非常薄弱,財政收入更是供給不起地級市級別的官僚體系。例如廣東的汕尾市財政總收入僅僅49億(還不如蘇南的一個村),這樣一個地級市下面還有好幾個縣,行政機(jī)構(gòu)臃腫可想而知,光是供給從廳局級到縣處級的干部以及一大批公務(wù)員,這49億就已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠;另外安徽的淮北、銅陵其地方財政收入僅僅50億-60億,同樣也需要養(yǎng)一大批廳局級干部,財政盈余根本不足夠改善民生和完善自身的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)??梢哉f中國各省過多的地級市單位,吃掉了大部分財政收入,中國政府的確有錢,但這些錢大部分還是因為官民比例過高或者是行政單位過多,造成了極大的浪費,最后就是體現(xiàn)在了中國政府成本過高。

同時,中國一些地級市還有僅僅一個市縣區(qū)就設(shè)置一個地級市,極大地浪費的行政管理資源、大大增加了政府成本、大大降低了官僚體系的效率,如山東的萊蕪、安徽的銅陵和馬鞍山、廣東的汕頭和珠海、甘肅的嘉峪關(guān)、內(nèi)蒙古的烏海等都是單單一個縣就設(shè)置一個地級市。這些都是非常奇葩的城市。

進(jìn)入21世紀(jì),中國必須精兵簡政,必須加速公務(wù)員制度的改革,合并行政單位可以從合并地級市單位做起,這并不是裁撤公務(wù)員,而是先減少廳局級行政單位入手,然后經(jīng)過若干年,一批干部退休之后,不需要再增加空缺,做到了利用一代人減少一批廳局級和縣處級的編制。隨著中國交通與基礎(chǔ)設(shè)施的日益發(fā)達(dá),隨著通訊技術(shù)的日新月異,行政管理的手段越來越豐富,政府管理區(qū)域可以做到大面積和大人口,一個大府(地級市)管理更多的縣級單位已經(jīng)完全可行。

因此可以建議中國各省應(yīng)該立即開始對合并地級市進(jìn)行規(guī)劃和可行性分析,充分考慮到語言文化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、地理構(gòu)造等因素,按照“語言文化相同、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)類似、地理版圖不割裂”等原則進(jìn)行地級市單位的重新調(diào)整和合并。每個省以保留10個地級市行政單位最為合適,例如江蘇省可以將常州和無錫合并、揚州和泰州合并、淮安和宿遷合并,形成10個地級;安徽省可以將宿州和淮北合并、蚌埠和淮南合并、蕪湖馬鞍山銅陵三市合并、黃山和池州合并,形成11個地級市;山東省可以將泰安和萊蕪合并、濟(jì)寧和棗莊合并、東營和濱州合并、煙臺和威海合并、臨沂和日照合并,形成12個地級市;而廣東省更是可以把粵北地區(qū)的一些窮市合并,減少行政機(jī)構(gòu),減少財政負(fù)擔(dān)和官僚體系,例如將潮州和汕尾合并、揭陽和汕頭合并、茂名陽江云浮三市合并、清遠(yuǎn)和韶關(guān)合并、珠海和中山合并,這樣廣東省可以精簡到13個地級市;還有地級市最多的四川省,可以將涼山州和攀枝花合并、宜賓自貢瀘州三市合并、資陽內(nèi)江遂寧三市合并、綿陽和德陽合并、廣安和達(dá)州合并、廣元巴中南充三市合并、成都和雅安合并,這樣四川也可以精簡到11個地級市。其他省份就不一一舉例,按照地理、文化、習(xí)俗、經(jīng)濟(jì)來進(jìn)行科學(xué)合理的地級市合并,既有利于減少政府成本,又能提高官僚體系的效率,還能促進(jìn)地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)和人口集聚,加快第三產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、內(nèi)生消費經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

下面就以江蘇省的常州市和無錫市的合并為范本,來解讀中國地級市合并的種種好處。

常州府是明、清兩代的一個行政建制。元惠宗至正17年(1357年),改常州路為長春府,轄武進(jìn)、無錫、宜興、江陰四縣。明成祖永樂7年(1409年),改長春府為常州府。在明代,常州府屬于南直隸,下轄武進(jìn)縣(相當(dāng)于今常州市市轄區(qū))、無錫縣、江陰縣(今江陰市及張家港市一部分)、宜興縣(今宜興市)和靖江縣(今靖江市)5縣,轄區(qū)范圍基本上相當(dāng)于今日常州市市轄區(qū)、無錫市全境、隸屬泰州市之靖江市以及隸屬蘇州市之張家港市。1726年(清雍正四年),常州府的大部分縣份都因人口、賦稅繁多,而一分為二。從武進(jìn)縣分出陽湖縣(今江蘇省常州市區(qū)南部);從無錫縣分出金匱縣(今江蘇省無錫市北部),從宜興縣分出荊溪縣(今江蘇省宜興市西南部),因此常州府的轄縣增加到八個,這樣常州府共有武進(jìn)、陽湖、無錫、金匱、宜興、荊溪、江陰(含張家港)、靖江等八縣,號稱“八邑名都中吳要輔”。直到1913年民國開始廢常州府。

解放后把原來的武進(jìn)縣城單獨劃出成立常州市,當(dāng)時的常州市歸常州地區(qū)(相當(dāng)于常州府)管,六十年年代初,撤消常州地區(qū),把東面的江陰,無錫劃入蘇州地區(qū),西面的劃歸鎮(zhèn)江地區(qū),江北的靖江給了揚州,常州市升格為省轄市。知道二十世紀(jì)八十年代又把武進(jìn)劃歸常州,但常州版圖再也不是八邑之都時那樣雄據(jù)長江兩岸了,從行政版圖的變遷多多少少對以后的常州經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有些影響的,首先長江兩岸的岸線就是十分稀缺的自然資源,這也是常州的一個遺憾了。最后確定現(xiàn)在常州市、無錫市的行政版圖的是1983年,無錫如愿以償?shù)玫搅嗽緦儆诔V莸牡膬蓚€縣江陰和宜興,常州分到的卻是原屬鎮(zhèn)江地區(qū)的金壇與溧陽兩個蘇南最窮縣,從此,常州就不再是歷史上的那個常州了,名不符實!除了武進(jìn)尚能在蘇南激烈的競爭中占有一席之地外,常州這個城市名稱只不過是個空架子而已。

  

回過頭來看古代無錫縣的歷史。西漢初始置無錫縣,新莽時一度改為有錫縣。自隋代以后,無錫縣一直隸屬于常州。清代雍正年間,析無錫縣為無錫、金匱兩縣,民國初又合并為無錫縣。新中國成立后,無錫分為無錫市和無錫縣。不久,無錫市為江蘇省直轄市,無錫縣改屬蘇州專區(qū)。1983年,無錫市轄無錫縣、江陰市和宜興市。1995年,無錫縣改稱錫山市,2001年撤錫山市劃歸無錫市區(qū)。
  

再來看看江陰、宜興、張家港、靖江這原屬于常州的四個縣的歷史沿革。

江陰在漢初置毗陵縣,西晉時改為暨陽縣,南朝蕭梁時始有江陰之名,置江陰郡,下屬江陰、梁豐、利城三縣。五代十國時期和宋代置江陰軍,元末以后改稱江陰縣。1987年,江陰撤縣建市。
  

宜興古稱荊邑,春秋時屬吳。秦置陽羨縣,屬會稽郡。東漢順帝四年(公元129年)改屬吳郡。晉代置義興郡,始有義興之名,隋代改稱義興縣,北宋時改名為宜興縣,隸屬于常州府。清代雍正年間,析宜興縣為宜興、荊溪兩縣,民國初又合并為宜興縣,1983年作為無錫代管縣至今。

張家港1957年11月29日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立沙洲縣,以江陰、常熟兩縣的各一部分行政區(qū)域為其行政區(qū)域。1961年12月1日沙洲縣成立。1986年9月16日,國務(wù)院批準(zhǔn)撤銷沙洲縣,設(shè)立張家港市,市政府駐楊舍鎮(zhèn)。如今占張家港人口以及經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到80%的楊舍鎮(zhèn)、金港鎮(zhèn)、錦豐鎮(zhèn)、大新鎮(zhèn)都是原常州府江陰縣的地房,所以可以說張家港雖然有一部分土地和人口是蘇州劃出的,但從城市基礎(chǔ)來看,張家港更應(yīng)該是常州府的下屬縣。

靖江縣靖江于明成化七年(1471年)建縣,至今已有544年的歷史。古稱馬洲、馬馱沙。東漢末年,靖江尚未形成陸地,只有滔滔江水中突現(xiàn)出一座獨峙的山,名叫孤山。后來由于江潮的沖刷,在孤山腳下漸漸隆起一塊塊沙洲。沙洲又連成片,成了陸地。明洪武二年(1369年)靖江全隸屬于江陰。明清兩朝,靖江隸屬常州府。清咸豐年間,太平軍進(jìn)軍江南,江南地區(qū)遭受破壞,戰(zhàn)爭中江南百姓有一些人逃到了靖江并經(jīng)商定居。1913~1927年隸蘇常道。1949年之后,靖江先后隸屬泰州、揚州專區(qū)。1983年3月由揚州市代管。1993年7月14日,靖江撤縣建市。1996年7月19日,地級泰州市設(shè)立,靖江改由泰州市代管至今。

現(xiàn)在的常州市和無錫市,以及代管的縣江陰、宜興、金壇、溧陽,以及現(xiàn)屬于蘇州的張家港、泰州的靖江的歷史沿革已經(jīng)非常清楚??梢钥闯龀V轃o錫兩個地級市,以及江陰、宜興、張家港、靖江都是原常州府屬地,語言文化習(xí)俗幾乎一直,都是吳語區(qū)毗陵文化小片,同時現(xiàn)在常州無錫江陰宜興張家港靖江這幾個地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也幾乎一致,都是蘇南模式1.0(鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)經(jīng)濟(jì)模式)的發(fā)源地,雖然經(jīng)歷了蘇南模式2.0(蘇州全盤外資粗加工經(jīng)濟(jì)模式)的鎮(zhèn)痛,但現(xiàn)在以常州為代表的蘇南模式3.0(常州內(nèi)生性民營創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)模式)已經(jīng)崛起,所以常州和無錫已經(jīng)具備了合并的一切文化、物質(zhì)、地理基礎(chǔ),同時將張家港從蘇州析出、將靖江從泰州析出,將金壇溧陽還析出給鎮(zhèn)江,將原本屬于南京的句容還析出給南京,已經(jīng)大勢所趨。

常州無錫合并之后,可以將原常州、無錫、江陰三地合并為市區(qū),代管宜興、張家港、靖江三縣,市政府和行政中心可以設(shè)在現(xiàn)常州戚墅堰區(qū)(經(jīng)開區(qū)),戚墅堰從地理上看是常州無錫江陰的中心。這樣的新常州大市,不管是人口、GDP總量、人均GDP、人居收入人均消費、工業(yè)總產(chǎn)值以及財政收入等各項經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)將一舉超越蘇州成為江蘇經(jīng)濟(jì)第一大市,同時因為常州的內(nèi)生性民營創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)模式,也就是以常州產(chǎn)城融合為代表的蘇南模式3.0已經(jīng)取代蘇州外資粗加工的蘇南模式2.0,而使整個新常州大市的經(jīng)濟(jì)得到爆發(fā)式的增長,常州和無錫不再為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)雷同而產(chǎn)生惡性競爭,常州和無錫也不用再為招商引資爭得頭破血流,常州無錫包括江陰張家港宜興等地完全可以統(tǒng)籌規(guī)劃,一舉超越廣州深圳,形成經(jīng)濟(jì)總量僅次于北京上海的中國第三大經(jīng)濟(jì)城市,完全可以打造江蘇唯一一個中國一線城市,與北京上海常州廣州深圳形成中國五強(qiáng)城市。同時常州和無錫合并之后,原來兩套地級市的班子,完全精簡為一套班子,降低了機(jī)構(gòu)成本、增加了官僚體系效率,更將原蘇南鐵三角常州無錫江陰完全融合為一個城區(qū),服務(wù)業(yè)、內(nèi)需、城鎮(zhèn)化得到質(zhì)的飛躍,政府成本進(jìn)一步地降低。

因此,此文謹(jǐn)提交給江蘇省委省政府、國家發(fā)改委、國務(wù)院,作為國家政策研究的參考建議。同時希望國家和江蘇省,加快常州和無錫兩市的合并改革試點,成為中國全面合并地級市的模板,為中國今后的第二次深化改革和經(jīng)濟(jì)復(fù)興做出貢獻(xiàn)。

(本文僅代表作者個人觀點。)

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