行政處罰是建立在事實(shí)認(rèn)定基礎(chǔ)上的法律適用，所以，行政處罰的基本問題就是如何認(rèn)定事實(shí)的問題和如何正確選擇法律規(guī)范并加以適用的問題。對于法律規(guī)范選擇的規(guī)則，立法法已有比較明確和具體的規(guī)定，理論界對這方面的研究也比較深入。但對于如何認(rèn)定事實(shí)的問題，即行政處罰的證據(jù)規(guī)則，理論界關(guān)注不多，立法中的規(guī)定也非常稀少，實(shí)踐中執(zhí)法人員往往無所適從。因此本文打算結(jié)合行政處罰實(shí)踐對行政處罰的證據(jù)規(guī)則談?wù)匋c(diǎn)滴認(rèn)識(shí)。
行政處罰需要明確的證據(jù)規(guī)則
《行政處罰法》規(guī)定行政處罰要查明案件事實(shí)。查明案件事實(shí)，行政機(jī)關(guān)只能依靠收集到的證據(jù)，這些證據(jù)中還包括當(dāng)事人的反證。對于一個(gè)待證事實(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)的情況是既有支持待證事實(shí)成立的證據(jù)，也有否認(rèn)待證事實(shí)成立的證據(jù)。這時(shí)，行政機(jī)關(guān)需要排除關(guān)于待證事實(shí)不成立的可能性。但在絕大多數(shù)情況下，并不能排除關(guān)于待證事實(shí)不成立的所有的可能性，行政機(jī)關(guān)畢竟不是偵查機(jī)關(guān)，行政行為對效率的要求又比較高，處罰作為維護(hù)秩序的手段，其時(shí)效性要求較強(qiáng)，在現(xiàn)有條件下，要求排除一切可能性是做不到的，如果只要有一種可能性未被排除就不能認(rèn)定事實(shí)的話，恐怕沒有幾個(gè)處罰決定可以做成，行政處罰制度也就失去維持秩序的作用了。所以這里面存在行政機(jī)關(guān)如何進(jìn)行證據(jù)判斷的問題，也就是說 行政處罰的事實(shí)認(rèn)定需要有明確的、可操作性的證據(jù)規(guī)則。
二、行政處罰的證據(jù)規(guī)則應(yīng)當(dāng)與民事案件、刑事案件有所區(qū)別
在訴訟法的立法、理論和實(shí)務(wù)上，證據(jù)判斷標(biāo)準(zhǔn)一般都是二元的，刑事程序和民事程序的證據(jù)判斷標(biāo)準(zhǔn)各有不同。為什么同樣是對事實(shí)的認(rèn)定，卻會(huì)采用不同的標(biāo)準(zhǔn)?原因在于刑事訴訟與民事訴訟的性質(zhì)不同。民事訴訟誰主張誰舉證，對于一個(gè)待證事實(shí)，一方證據(jù)占有證明待證事實(shí)蓋然性上的優(yōu)勢，法官就據(jù)此認(rèn)定待證事實(shí)。刑事訴訟要解決國家是否對被告人進(jìn)行刑罰制裁的問題，出于對個(gè)人自由和權(quán)利的保護(hù)和防止濫施刑罰的目的，故而采用較高要求的標(biāo)準(zhǔn)（如不輕信口供原則等）。
行政處罰是法律對違反行政秩序的人給予的行政制裁，雖然與民事訴訟、刑事訴訟同屬法律適用的方式，但其與民事訴訟、刑事訴訟的性質(zhì)是不同的，它有著自身的固有特點(diǎn)和獨(dú)特的功能。行政處罰是在近代以后才產(chǎn)生的，近代以前，刑罰是制裁的主要方式。隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜，秩序的專業(yè)化色彩越來越強(qiáng)，司法由于其非專業(yè)性和程序的復(fù)雜性不能完全適應(yīng)這種變化。這種變化在客觀上需要有一種適應(yīng)新形勢的制裁方式，它必須具有專業(yè)化和效率性的特點(diǎn)。從20世紀(jì)中葉開始，許多違法行為由受刑罰制裁轉(zhuǎn)入行政處罰的范圍，行政部門漸漸成為法律適用的“大戶”。
既然行政處罰是與民事、刑事不同的制裁方式，那么行政處罰案件的證據(jù)規(guī)則就應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的，為行政處罰確定證據(jù)規(guī)則就必須考慮到行政處罰自身的功能和特點(diǎn)，尤其是專業(yè)性和效率性的特點(diǎn)。如果不考慮專業(yè)性和效率性，直接援引民事、刑事方面特別是刑事方面的證據(jù)規(guī)則，那么證據(jù)規(guī)則就會(huì)成為行政處罰不應(yīng)有的負(fù)擔(dān)，行政處罰也就失去了其獨(dú)特的社會(huì)調(diào)整功能，從而使整個(gè)社會(huì)秩序的穩(wěn)定遭到破壞。所以行政處罰的證據(jù)規(guī)則應(yīng)當(dāng)與民事案件、刑事案件有所區(qū)別。（美國行政裁決證據(jù)規(guī)則：一般準(zhǔn)用民事案件“證據(jù)優(yōu)勢”標(biāo)準(zhǔn)，基于基本政策方面的考慮還規(guī)定了不同的證據(jù)規(guī)則，有的要求達(dá)到比證據(jù)優(yōu)勢標(biāo)準(zhǔn)低一些的標(biāo)準(zhǔn)即可，有的則要求超過證據(jù)優(yōu)勢標(biāo)準(zhǔn)，但不必達(dá)到刑事案件那么高的要求。）
行政處罰應(yīng)當(dāng)參照行政訴訟中審查具體行政行為時(shí)法院采用的證據(jù)規(guī)則
由于法律規(guī)定不夠明確，法院在行政訴訟中對行政處罰的事實(shí)認(rèn)定部分進(jìn)行審查時(shí)，法官與行政機(jī)關(guān)在理解上容易產(chǎn)生分歧。如果行政訴訟中采用的證據(jù)規(guī)則與行政處罰的證據(jù)規(guī)則不同，那么行政處罰的證據(jù)規(guī)則對行政機(jī)關(guān)來說是沒有什么意義的，因?yàn)榉ㄔ簩π姓幜P合法性的判斷具有最終性。對行政機(jī)關(guān)來說，行政處罰必須要能夠經(jīng)受起法院的審查，才是行政機(jī)關(guān)所追求的有意義的“合法性”。所以行政處罰的證據(jù)規(guī)則應(yīng)當(dāng)與行政訴訟中審查具體行政行為時(shí)法院采用的證據(jù)規(guī)則相同。
我國行政程序立法嚴(yán)重滯后，對證據(jù)規(guī)則規(guī)定不明確，《行政訴訟法》中卻作了一定的明確?！缎姓V訟法》第54條第項(xiàng)規(guī)定：主要證據(jù)不足的，人民法院可以判決撤銷或部分撤銷具體行政行為。根據(jù)該規(guī)定，法院如認(rèn)為被訴行政處罰的事實(shí)認(rèn)定屬于主要證據(jù)不足，就會(huì)否定行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定，撤銷處罰決定?；蛘哒f，如果行政處罰不屬于主要證據(jù)不足，就不會(huì)被法院撤銷。法律從否定的角度明確了一個(gè)原則：如果主要證據(jù)不足，案件事實(shí)就不能進(jìn)行認(rèn)定。這其實(shí)就是法律對行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。它告訴行政機(jī)關(guān)，當(dāng)收集的證據(jù)達(dá)到一個(gè)最低的程度，即“不屬于主要證據(jù)不足”時(shí)，待證事實(shí)就被法律視為真實(shí)，行政機(jī)關(guān)就可以認(rèn)定事實(shí)了。
行政處罰的舉證責(zé)任和證據(jù)種類
根據(jù)行政法律的有關(guān)規(guī)定，在案件調(diào)查及查處階段，行政機(jī)關(guān)負(fù)有舉證責(zé)任，這明確要求辦案人員必須依據(jù)法律、法規(guī)、行政規(guī)章規(guī)定收集證據(jù)，以證明案件的真實(shí)情況。行政訴訟法規(guī)定行政案件進(jìn)入訴訟階段后，由被告人負(fù)舉證責(zé)任；同時(shí)規(guī)定，在訴訟過程中被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。我們的執(zhí)法人員很容易在這個(gè)問題上產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。比如執(zhí)法人員查到一膠合板廠無生產(chǎn)許可證且甲醛含量超過室內(nèi)排放標(biāo)準(zhǔn)，相對人辯解說，該產(chǎn)品是建筑模板，僅在室外使用。執(zhí)法人員要求相對人提供證據(jù)，否則就要給予處罰。這就顛倒了舉證責(zé)任。
證據(jù)在理論上有幾種分類：根據(jù)證據(jù)的來源，可將證據(jù)分為原始證據(jù)和派生證據(jù)；以證據(jù)與待證事實(shí)、證據(jù)與證明對象之間的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，證據(jù)可分為直接證據(jù)和間接證據(jù)；根據(jù)證據(jù)的表現(xiàn)形式，證據(jù)還可分為言詞證據(jù)和實(shí)物證據(jù)。不同種類的證據(jù)其證明效力以及證明效力大小各不相同，如何核實(shí)、認(rèn)定是認(rèn)定事實(shí)的關(guān)鍵。
五、行政處罰應(yīng)當(dāng)注意的具體證據(jù)規(guī)則
?。ㄒ唬┨峁┳C據(jù)的要求（最高法院規(guī)定）
當(dāng)事人向人民法院提供書證原件的復(fù)制件、影印件或者抄錄件的，應(yīng)當(dāng)注明出處，經(jīng)該部門核對無異后加蓋其印章；被告提供的被訴具體行政行為所依據(jù)的詢問、陳述、談話類筆錄，應(yīng)當(dāng)有行政執(zhí)法人員、被詢問人、陳述人、談話人簽名或者蓋章（證據(jù)形式很重要）。被告提供的現(xiàn)場筆錄，應(yīng)當(dāng)載明時(shí)間、地點(diǎn)和事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當(dāng)事人簽名；當(dāng)事人拒絕簽名或者不能簽名的，應(yīng)當(dāng)注明原因；有其他人在現(xiàn)場的，可由其他人簽名（不是必須有當(dāng)事人簽名，也不是必須有其他人簽名，但法律、法規(guī)和規(guī)章對現(xiàn)場筆錄的制作形式另有規(guī)定的，從其規(guī)定）。
（二）證據(jù)的核實(shí)、認(rèn)定
行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性，針對證據(jù)有無證明效力以及證明效力大小，進(jìn)行核實(shí)、認(rèn)定。證據(jù)的關(guān)聯(lián)性是指證據(jù)與案件事實(shí)存在著內(nèi)在的必然的聯(lián)系（如檢驗(yàn)報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)必須是企業(yè)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的）；證據(jù)的合法性即證據(jù)的收集必須是合法的，必須是依照法定程序收集，并且符合法定形式要求的事實(shí)（如抽樣必須遵循規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)）；案例：如一食品企業(yè)有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其蛋白質(zhì)含量標(biāo)準(zhǔn)為10%，而監(jiān)督抽查用推薦性國標(biāo)（屬抽查細(xì)則確定的標(biāo)準(zhǔn)），其蛋白質(zhì)含量標(biāo)準(zhǔn)為20%，實(shí)測報(bào)告產(chǎn)品蛋白質(zhì)含量為11%，結(jié)論為不合格，那么就能以報(bào)告結(jié)論處罰該企業(yè)。證據(jù)的真實(shí)性是指作為證明案件事實(shí)的材料，必須是記載客觀真實(shí)情況或反映客觀真實(shí)情況的材料（如虛假陳述就不具有真實(shí)性，不能定案）。我們應(yīng)特別注意最高法院的以下規(guī)定
1、 下列證據(jù)材料不能作為定案依據(jù)：嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料，以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料（不是合法權(quán)益的除外），以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段獲取的證據(jù)材料，當(dāng)事人無正當(dāng)事由超出舉證期限提供的證據(jù)材料（被告應(yīng)在接到訴狀之日起10日內(nèi)提供），被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據(jù)，原告依法應(yīng)當(dāng)提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據(jù)，人民法院一般不予采納（如相對人在行政程序中拒不提供帳目、生產(chǎn)記錄、銷售記錄等，則即使在訴訟程序中提供，人民法院也不予采納，所以在行政程序中應(yīng)問明有無帳目、生產(chǎn)記錄、銷售記錄等，記錄其不提供的事實(shí)）。
2、下列證據(jù)不能作為認(rèn)定被訴具體行政行為合法的依據(jù)：被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后或者在訴訟程序中自行收集的證據(jù)（必須處罰前取證，不能靠事后補(bǔ)證），被告在行政程序中非法剝奪公民、法人或者其他組織依法享有的陳述、申辯或者聽證權(quán)利所采用的證據(jù)（必須保證陳述、申辯、聽證權(quán)利），原告或者第三人在訴訟程序中提供的、被告在行政程序中未作為具體行政行為依據(jù)的證據(jù)（行政程序中未采信的訴訟時(shí)無效）。
3、證明同一事實(shí)的數(shù)個(gè)證據(jù)，其證明效力一般可以按照下列情形分別認(rèn)定：國家機(jī)關(guān)以及其他職能部門依職權(quán)制作的鑒定結(jié)論、現(xiàn)場筆錄、勘驗(yàn)筆錄、檔案材料以及經(jīng)過公證或者登記的書證優(yōu)于其他書證（應(yīng)注意采集鑒定結(jié)論、現(xiàn)場筆錄、勘驗(yàn)筆錄等）；視聽資料和證人證言，原件、原物優(yōu)于復(fù)制件、復(fù)制品（應(yīng)優(yōu)先獲取證據(jù)原件）；法定鑒定部門的鑒定結(jié)論優(yōu)于其他鑒定部門的鑒定結(jié)論（其他鑒定部門的鑒定結(jié)論效力不如法定鑒定部門的鑒定結(jié)論，應(yīng)盡量送法定鑒定部門鑒定，但鑒定結(jié)論不是唯一、必須的證據(jù)）；原始證據(jù)優(yōu)于傳來證據(jù)；其他證人證言優(yōu)于與當(dāng)事人有親屬關(guān)系或者其他密切關(guān)系的證人提供的對該當(dāng)事人有利的證言，出庭作證的證人證言優(yōu)于未出庭作證的證人證言（不是沒有證明效力）；數(shù)個(gè)種類不同、內(nèi)容一致的證據(jù)優(yōu)于一個(gè)孤立的證據(jù)（承認(rèn)孤證）。
4、以有形載體固定或者顯示的電子數(shù)據(jù)交換、電子郵件以及其他數(shù)據(jù)資料。其制作情況和真實(shí)性經(jīng)對方當(dāng)事人確認(rèn)（若得不到對方確認(rèn)則不能與原件具有同等的證明效力，如傳真，但合同法有不同規(guī)定），或者以公證等其他有效方式予以證明的，與原件具有同等的證明效力。
5、 在庭審中一方當(dāng)事人或者其代理人在代理權(quán)限范圍內(nèi)對另一方當(dāng)事人陳述的案件事實(shí)明確表示認(rèn)可的，人民法院可以對該事實(shí)予以認(rèn)定（行政程序也可審慎采用自認(rèn)規(guī)則，但不能認(rèn)為必須有相對人的自認(rèn)）。但有相反證據(jù)足以推翻的除外。
6、下列證據(jù)不能單獨(dú)作為定案依據(jù)：未成年人所作的與其年齡和智力狀況不相適應(yīng)的證言；與一方當(dāng)事人有親屬關(guān)系或者其他密切關(guān)系的證人所作的對該當(dāng)事人有利的證言，或者與一方當(dāng)事人有不利關(guān)系的證人所作的對該當(dāng)事人不利的證言；應(yīng)當(dāng)出庭作證而無正當(dāng)理由不出庭作證的證人證言；難以識(shí)別是否經(jīng)過修改的視聽資料；無法與原件、原物核對的復(fù)制件或者復(fù)制品；經(jīng)一方當(dāng)事人或者他人改動(dòng)，對方當(dāng)事人不予認(rèn)可的證據(jù)材料（并非不承認(rèn)其效力）。
