 小產(chǎn)權(quán)房是我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地所有制度下伴隨著城市化快速發(fā)展和商品房?jī)r(jià)格快速上漲過(guò)程中出現(xiàn)的，在一定程度上解決了部分城市中低收入群體的住房需求，農(nóng)民也從中獲得了土地開(kāi)發(fā)的增值收益，其存在具有某種程度上的必然性和現(xiàn)實(shí)合理性。1995-2010年間全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房建筑面積累計(jì)超過(guò)7.6億平方米，大約相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8％。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)違反了我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地利用相關(guān)法律法規(guī)，但涉及國(guó)家、農(nóng)村集體、農(nóng)村個(gè)人以及小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)者等多方利益，如何妥善對(duì)待和處理小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，也成為各級(jí)政府亟待解決的一個(gè)難題。 一、小產(chǎn)權(quán)房的內(nèi)涵和特點(diǎn) 房屋產(chǎn)權(quán)本來(lái)沒(méi)有“大”“小”之分，“大產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”只是在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)實(shí)踐中約定俗成的說(shuō)法，并不是法律上或?qū)W理上的專門(mén)術(shù)語(yǔ)。目前各地對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”稱謂不完全一致，在北京稱為“小產(chǎn)權(quán)房”，上海稱為“集體土地房”，廣東稱為“集資房”，濟(jì)南稱為“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”。 綜合各地對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的定義，小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)的、向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外居民銷售的住宅，其內(nèi)涵一般包括五個(gè)方面： 一是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地為農(nóng)村集體土地，而非經(jīng)過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等方式取得的城市國(guó)有土地。 二是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)未經(jīng)土地、規(guī)劃、建設(shè)等主管部門(mén)許可，項(xiàng)目未經(jīng)投資主管部門(mén)核準(zhǔn)或備案，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)農(nóng)村土地征用為國(guó)有土地以及國(guó)有土地“招、拍、掛”等建設(shè)環(huán)節(jié)，因而不符合國(guó)家相關(guān)建設(shè)程序。 三是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)未繳納國(guó)有土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，無(wú)法獲得國(guó)家土地、房屋管理部門(mén)頒發(fā)的國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證。 四是小產(chǎn)權(quán)房一般不應(yīng)包括農(nóng)民建造的超出其自身居住需求的、主要用于出租的房屋，而僅指出售給非本地農(nóng)村居民包括城鎮(zhèn)居民和外地進(jìn)城務(wù)工人員的房屋。換句話說(shuō)，農(nóng)民在宅基地上建設(shè)的用于出租的房屋，不應(yīng)視為小產(chǎn)權(quán)房。 五是“小產(chǎn)權(quán)”是針對(duì)“大產(chǎn)權(quán)”即完全產(chǎn)權(quán)房而言的，只有經(jīng)過(guò)依法登記、“三證”（房屋所有權(quán)證、國(guó)有土地使用權(quán)證、契稅證）齊全的房屋才是完全產(chǎn)權(quán)房，故小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)。購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房只能獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的集體土地使用權(quán)證或村民委員會(huì)的蓋章證明。 按照小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地性質(zhì)可劃分為不同的類型。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村集體土地包括農(nóng)用地（耕地）、農(nóng)村集體建設(shè)用地和未利用地三種性質(zhì)，其中農(nóng)村集體建設(shè)用地又可細(xì)分為農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。相應(yīng)地，小產(chǎn)權(quán)房也可以分為三種：一是建設(shè)在農(nóng)用地（耕地）上的小產(chǎn)權(quán)房；二是建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，其可細(xì)分為建設(shè)在宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房，建設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，以及建設(shè)在公共設(shè)施和公益事業(yè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房等；三是建設(shè)在未利用地上的小產(chǎn)權(quán)房。 與建設(shè)在國(guó)有土地上的擁有國(guó)家有關(guān)主管部門(mén)頒發(fā)的“五證”的大產(chǎn)權(quán)房相比，小產(chǎn)權(quán)房主要有四個(gè)特點(diǎn)。 1．不合法性 房屋依附于土地，“小產(chǎn)權(quán)房”依附在農(nóng)民集體所有土地上， 判斷房屋是否違法，首先應(yīng)看對(duì)土地的使用是否違法。我國(guó)《土地管理法》是解決集體所有土地作為建設(shè)用地的核心法規(guī)。按照《土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用集體所有土地，其他任何單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。而小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)在農(nóng)村集體土地之上，又不屬于上述三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)活動(dòng)，顯然不符合現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定。此外，國(guó)務(wù)院辦公廳1999年《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》規(guī)定，農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售。2004年12月國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。國(guó)務(wù)院2008年1月《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》再次明確，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，任何單位和個(gè)人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。 總之，從國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，農(nóng)村集體土地使用權(quán)是該集體組織成員的專有權(quán)利，與農(nóng)民特定身份相聯(lián)系，是不能出讓、轉(zhuǎn)讓的。目前利用農(nóng)村集體土地建造房屋出售給城鎮(zhèn)居民的行為是違法的，小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)合同本身是無(wú)效的，小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)者獲得的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)證或村集體組織相關(guān)證明文件并不具有法律效力。 2．成本和價(jià)格較為低廉 小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)在集體土地上，這些集體用地的地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)，一般位于城市郊區(qū)甚至遠(yuǎn)郊區(qū)，本身土地價(jià)值比較低。特別是，小產(chǎn)權(quán)房系直接在集體土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)，在建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有經(jīng)過(guò)集體土地征用為國(guó)有土地和國(guó)有土地“招、拍、掛”等環(huán)節(jié)，也不必繳納國(guó)有土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，因而小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的土地成本近乎為零，其開(kāi)發(fā)建設(shè)成本主要表現(xiàn)為直接的建安成本。與區(qū)位條件相當(dāng)?shù)拇螽a(chǎn)權(quán)房相比，小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)成本一般僅后者的1/3左右甚至更低，而銷售價(jià)格一般也只有后者的1/2甚至1/5左右。 3．產(chǎn)權(quán)不完整 《物權(quán)法》第9條、第184條規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外”，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得進(jìn)行抵押”。小產(chǎn)權(quán)房只具備了普通商品房的使用性質(zhì)，但不具備其法律性質(zhì)，并不是真正意義上的商品房，其流通轉(zhuǎn)讓受到諸多限制。按照相關(guān)政策法律規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)合同屬于無(wú)效合同，農(nóng)民將房屋賣(mài)給城鎮(zhèn)居民的買(mǎi)賣(mài)行為不能得到法律認(rèn)可和保護(hù)，不能辦理土地使用權(quán)證、房屋產(chǎn)權(quán)證、契稅證等合法手續(xù)。小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)者無(wú)法獲得房產(chǎn)管理部門(mén)頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證、國(guó)土管理部門(mén)頒發(fā)的土地使用權(quán)證。沒(méi)有“二證”，既無(wú)法律保障，也不可以上市交易。所以，從法律上講，小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)者并不是有什么“小產(chǎn)權(quán)”，而本質(zhì)上是“無(wú)產(chǎn)權(quán)”。 4．風(fēng)險(xiǎn)隱患較大 利用國(guó)有土地從事商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)，需要具備“五證”，即國(guó)有土地使用證、規(guī)劃許可證、規(guī)劃工程許可證、施工許可證和商品房預(yù)售許可證。而小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)建設(shè)則不像城市商品房那么嚴(yán)格，很多是村民個(gè)人、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體或一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)不完全具備的公司投資建設(shè)的，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)等主管部門(mén)審批，在房屋質(zhì)量、物業(yè)管理、配套設(shè)施、水電煤氣等方面都可能存在問(wèn)題。更重要的是，由于缺乏房屋產(chǎn)權(quán)證和土地使用權(quán)證，小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)者的權(quán)益不能得到法律有效保護(hù)，根據(jù)《土地管理法》、《合同法》、《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)合同屬于無(wú)效合同，購(gòu)房者從鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)獲得的所謂房屋“所有權(quán)”不能正常行使，在轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押、拆遷補(bǔ)償?shù)确矫婢鶗?huì)受到較大的限制，相關(guān)權(quán)益難以得到保障。（參見(jiàn)專欄1）總之，雖然在小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)時(shí)，購(gòu)房者能夠以較低廉的價(jià)格解決居住問(wèn)題，但后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)隱患是比較大的。 據(jù)《工人日?qǐng)?bào)》2007年7月報(bào)道，2006年初，李福利在北京順義高麗營(yíng)村花17萬(wàn)元買(mǎi)了一套100多平方米的小產(chǎn)權(quán)房，當(dāng)時(shí)村委會(huì)給了他一個(gè)“購(gòu)房協(xié)議”――“舊城改造項(xiàng)目房屋買(mǎi)賣(mài)協(xié)議”。2007年初，因當(dāng)?shù)匦藿ǖ缆愤@套房子被拆除了，李福利攥著“購(gòu)房協(xié)議”四處奔走，只想要回原來(lái)買(mǎi)房的錢(qián)，但從有關(guān)方面得到的答復(fù)卻都是：該協(xié)議無(wú)效，至于拆除房屋損失費(fèi)，修路占地單位已交給享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或村經(jīng)濟(jì)合作社了。 （資料來(lái)源：《北京購(gòu)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀調(diào)查:買(mǎi)賣(mài)雙方都認(rèn)為占便宜》，工人日?qǐng)?bào)，2007年7月13日。 |
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