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作者：魯政委/興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家；李苗獻(xiàn)/興業(yè)研究分析師

摘要：

1.一個(gè)天大的誤會(huì)。有觀點(diǎn)稱(chēng)中國(guó)政府存款逾20萬(wàn)億，大致相當(dāng)于GDP約30%的資金趴帳，財(cái)政盤(pán)活存量的空間巨大。然而，果真有那么多存量財(cái)政資金可以盤(pán)活嗎？我們的研究顯示，這可能是一個(gè)天大的誤會(huì)！

2.20萬(wàn)億不全是“財(cái)政性存款”。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年10月，人民銀行信貸收支表上的“政府存款”共25.8萬(wàn)億；其中，“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”為21.2萬(wàn)億元，“財(cái)政性存款”4.6萬(wàn)億。但是，其中占“政府存款”82%、超過(guò)20萬(wàn)億的“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”并非財(cái)政的錢(qián)，而真正屬于財(cái)政可以支配的錢(qián)只有4.6萬(wàn)億。

3.將“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”誤認(rèn)為財(cái)政的錢(qián)、政府的錢(qián)，是認(rèn)為財(cái)政還有巨大盤(pán)活存量空間的主要原因。這一誤會(huì)產(chǎn)生的根源，源于1998年3月中國(guó)人民銀行在《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》中，將“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”從財(cái)政性存款中剝離出來(lái)劃為“一般存款”后，卻在會(huì)計(jì)報(bào)表上仍然歸屬在“政府存款”之下。

4.對(duì)“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”的解包顯示：社保和公積金存款占機(jī)關(guān)團(tuán)體存款的半壁江山。使用相關(guān)數(shù)據(jù)估算可知，社保結(jié)余占機(jī)關(guān)團(tuán)體存款的28%，住房公積金結(jié)余則占22%，二者合計(jì)占據(jù)機(jī)關(guān)團(tuán)體存款的50%。

衛(wèi)生系統(tǒng)存款所占比重約為3%，剩下47%為軍隊(duì)存款、科教文等系統(tǒng)的存款。雖然目前已允許社?；稹⒆》抗e金購(gòu)買(mǎi)地方政府債，但顯然，這其中的許多錢(qián)，并不能夠都被財(cái)政所支配，更不能夠簡(jiǎn)單地用在眼下刺激經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)增長(zhǎng)”。

正文：

輿論中一直有一種流行的觀點(diǎn)，即在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力非常大的情況，仍然存在大量財(cái)政資金趴帳。更有研究者指出，截至今年9月，政府機(jī)關(guān)團(tuán)體（不包含國(guó)有企業(yè)）存款超過(guò)20萬(wàn)億，共相當(dāng)于GDP的30%，一方面缺錢(qián)一方面卻大量資金趴帳，簡(jiǎn)直就是一個(gè)奇葩！

在這些言論之下，國(guó)務(wù)院從2014年5月開(kāi)始（第一份系統(tǒng)性的要求盤(pán)活存量、加快支出的文件是2014年5曰21日發(fā)布的“財(cái)預(yù)[2014]85號(hào)”），就三令五申地表示：要盤(pán)活存量，“絕不能讓財(cái)政資金趴在帳上呼呼睡大覺(jué)”！

圖表1 財(cái)政累計(jì)收支差額

的確，在國(guó)務(wù)院不斷督促下，圖表1提供的資料顯示，自2014年6月起，月度財(cái)政累計(jì)差額就一改往年下一年總是比上年高的特點(diǎn)，開(kāi)始出現(xiàn)顯著低于往年的情況，到今年9月，累計(jì)收支差額更是出現(xiàn)了負(fù)值。這就意味著，財(cái)政的確已經(jīng)在花過(guò)去的錢(qián)了。

雖然財(cái)政已在盤(pán)活存量、在花過(guò)去的錢(qián)了，但有意思的是，人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)信貸收支表中的“政府存款”余額卻仍然在逐月持續(xù)增加。圖表2提供的資料顯示，到10月份進(jìn)一步從9月份的20.0萬(wàn)億增加到了25.8萬(wàn)億，在財(cái)政已經(jīng)開(kāi)始花過(guò)去錢(qián)的情況下，“政府存款”仍然在一個(gè)月內(nèi)增加了5.8萬(wàn)億。如果統(tǒng)計(jì)表中被命名為“政府存款”（Deposits of Government）就是實(shí)質(zhì)上的“財(cái)政性存款”（Fiscal Deposits）或財(cái)政的資金的話(huà)，那么，這的確是一個(gè)奇葩！

然而，奇葩恰恰就出在命名為“政府存款”的并不全然是“財(cái)政性存款”上。所以臆想中的財(cái)政巨額資金，皆由此而生，而財(cái)政其實(shí)并沒(méi)有那么多錢(qián)可以去盤(pán)活！

1、20萬(wàn)億“政府存款”并非“財(cái)政性存款”

人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)信貸收支表列出了“政府存款”信息。政府存款可細(xì)分為兩項(xiàng)，即“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”（Deposits of Government Departments & Organizations）和“財(cái)政性存款”（Fiscal Deposits）。其中，如圖表2所示，“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”近年來(lái)持續(xù)快速增長(zhǎng)，到2015年10月機(jī)關(guān)團(tuán)體存款余額為21.2萬(wàn)億；財(cái)政性存款規(guī)模近年來(lái)基本在3萬(wàn)億至5萬(wàn)億之間振蕩，沒(méi)有表現(xiàn)出上升或下降趨勢(shì)，到10月份為4.6萬(wàn)億。

圖表2 機(jī)關(guān)團(tuán)體存款和財(cái)政性存款走勢(shì)

由此可見(jiàn)，所謂相當(dāng)于我國(guó)GDP約30%的，其實(shí)并非“財(cái)政性存款”，而是被命名為“政府存款”的存款，而且其中的大頭還是“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”，而不是可以歸財(cái)政部門(mén)支配的“財(cái)政性存款”。而所謂的“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”，其實(shí)并不是財(cái)政資金，甚至不是政府部門(mén)可支配的資金，而只是由于歷史原因，才被歸入“政府存款”名下而已。

2、“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”與“財(cái)政性存款”、“政府存款”的區(qū)別

“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”與“財(cái)政存款”、“政府存款”之間的糾葛，要追溯到20世紀(jì)80年代。1983年9月，在當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于中國(guó)人民銀行專(zhuān)門(mén)行使中央銀行職能的決定》中規(guī)定：“財(cái)政金庫(kù)存款和機(jī)關(guān)、團(tuán)體等財(cái)政性存款，劃為人民銀行的信貸資金。”可見(jiàn)，那時(shí)機(jī)關(guān)團(tuán)體存款確實(shí)是被劃在財(cái)政性存款口徑，而且需要全部上交央行，和財(cái)政性存款一樣執(zhí)行100%的存款準(zhǔn)備金率。當(dāng)時(shí)這個(gè)規(guī)定的目的，是為了加強(qiáng)信貸資金的集中管理。上述文件給出的具體數(shù)字是：“人民銀行必須掌握百分之四十至五十的信貸資金?！?/font>

到了1998年3月，中國(guó)人民銀行發(fā)出《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》，將“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”從“財(cái)政性存款”中剝離出來(lái)。具體原文如下：“將金融機(jī)構(gòu)代理人民銀行財(cái)政性存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財(cái)政預(yù)算外存款，劃為金融機(jī)構(gòu)的一般存款。金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定比例將一般存款的一部分作為法定存款準(zhǔn)備金存入人民銀行”。這意味著，“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財(cái)政預(yù)算外存款”開(kāi)始從“財(cái)政性存款”中剝離出來(lái)，與政府存款分道揚(yáng)鑣，不再執(zhí)行“財(cái)政性存款”100%的法定存款準(zhǔn)備金，當(dāng)時(shí)一般存款的法定存款準(zhǔn)備金率為8%。盡管如此，但是自那之后，會(huì)計(jì)科目名稱(chēng)卻仍然將“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”在形式上歸在了“政府存款”名下。而可能正是這種未能按照存款類(lèi)別實(shí)質(zhì)與時(shí)俱進(jìn)的會(huì)計(jì)科目命名，構(gòu)成了“政府存款相當(dāng)于GDP約30%”這一誤會(huì)的根源。

正如我們前文所指出的，由于機(jī)關(guān)團(tuán)體存款并非財(cái)政的錢(qián)，甚至不是歸政府所支配的錢(qián)，而是屬于一般存款，因而，就不存在政府巨額資金趴帳和利用效率不高的問(wèn)題。反過(guò)來(lái)看，如果硬要說(shuō)20萬(wàn)億的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款趴在賬上未被充分利用，那么，同為一般存款的54萬(wàn)億居民存款和41萬(wàn)億企業(yè)存款，難道也是未被充分利用的資金?

3、解包“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”

由于金融機(jī)構(gòu)信貸收支表并未對(duì)機(jī)關(guān)團(tuán)體存款作進(jìn)一步細(xì)分，因此逾20萬(wàn)億的“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”就成了一個(gè)黑箱，市場(chǎng)對(duì)其結(jié)構(gòu)知之甚少。我們嘗試從側(cè)面對(duì)“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”的內(nèi)部組成部分進(jìn)行簡(jiǎn)單分解。

首先，八成以上為“活期存款”。

貨幣供應(yīng)統(tǒng)計(jì)中有一個(gè)口徑是“單位存款”，而金融機(jī)構(gòu)信貸收支表中有一個(gè)口徑是“非金融企業(yè)存款”。“單位存款”在扣除“非金融企業(yè)存款”后剩下的基本就是“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”。

具體來(lái)看，機(jī)關(guān)團(tuán)體活期存款可以由M1中的單位活期存款減去金融機(jī)構(gòu)信貸收支表中的非金融企業(yè)活期存款得到。2015年10月單位活期存款為31.6萬(wàn)億，非金融企業(yè)活期存款為15.4萬(wàn)億，由此，機(jī)關(guān)團(tuán)體活期存款為16.2萬(wàn)億。

機(jī)關(guān)團(tuán)體定期存款可以由準(zhǔn)貨幣中的單位定期存款減去金融機(jī)構(gòu)信貸收支表中的非金融企業(yè)定期及其他存款得到。2015年10月單位定期存款為28.9萬(wàn)億，非金融企業(yè)定期及其他存款25.1萬(wàn)億，因此，機(jī)關(guān)團(tuán)體定期存款為3.8萬(wàn)億。綜上，2015年10月機(jī)關(guān)團(tuán)體存款應(yīng)為20萬(wàn)億，實(shí)際公布數(shù)字為21.2萬(wàn)億，其中相差1.2萬(wàn)億，誤差程度在可接受范圍內(nèi)。圖表3提供的測(cè)算結(jié)果顯示，利用上述方法估算的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款值與實(shí)際值歷史走勢(shì)比較接近。由上述計(jì)算過(guò)程可見(jiàn)，機(jī)關(guān)團(tuán)體存款中80%是活期存款（見(jiàn)圖表3）。

圖表3 機(jī)關(guān)團(tuán)體存款估算值與實(shí)際值

圖表4 機(jī)關(guān)團(tuán)體存款活期與定期占比

其次，社保和公積金存款占半壁江山。

在我國(guó)，根據(jù)人民銀行網(wǎng)站的介紹，“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”包含機(jī)關(guān)團(tuán)體存款指的是：機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、軍隊(duì)、武警部隊(duì)、團(tuán)體法人存放在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的定活期存款以及上述單位委托銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展委托業(yè)務(wù)沉淀在銀行的貨幣資金。

圖表5 機(jī)關(guān)團(tuán)體存款細(xì)分結(jié)構(gòu)

根據(jù)2014年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金決算報(bào)告，2014年末滾存結(jié)余51635億元。住建部提供的信息則顯示，截至2015年7月底，全國(guó)住房公積金繳存余額3.97萬(wàn)億元。另外，來(lái)自WIND的數(shù)據(jù)顯示，2005年至2014年全國(guó)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)累計(jì)收支差額約6000億元，這可以作為衛(wèi)生系統(tǒng)存款的估計(jì)值。

根據(jù)上述社?；?、住房公積金、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)存款，可以得出“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”的粗略結(jié)構(gòu)，如圖表4所示。社?；鸾Y(jié)余和住房公積金結(jié)余之和占全部機(jī)關(guān)團(tuán)體的50%，衛(wèi)生系統(tǒng)存款占3%，剩下47%則包括軍隊(duì)存款、黨組織和團(tuán)組織累計(jì)存款、科教文組織存款、其它社團(tuán)法人存款等等。

雖然目前已允許社?；稹⒆》抗e金購(gòu)買(mǎi)地方政府債，但顯然，這其中的許多錢(qián)，并不能夠都被財(cái)政所支配，更不能夠簡(jiǎn)單地用在眼下刺激經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)增長(zhǎng)”。