政府要保證之前承諾給企業(yè)的利潤回報，要不就是允許企業(yè)上調(diào)水價，要不就是自己提高污水處理費(fèi)。而其中的區(qū)別在于，前者，政府是裁判，后者，政府是被告。
當(dāng)掙大錢的自來水企業(yè)把政府管理的、且背負(fù)巨額財(cái)政補(bǔ)貼的排水業(yè)務(wù)納入企業(yè)之后，企業(yè)利潤明顯拖垮。而水務(wù)企業(yè)和政府主管部門對虧損的排水業(yè)務(wù)在投資決策、責(zé)任劃分和成本核算上依然存在諸多分歧。
政府要保證之前承諾給企業(yè)的利潤回報，要不就是允許企業(yè)上調(diào)水價，要不就是自己提高污水處理費(fèi)。而其中的區(qū)別在于，前者，政府是裁判，后者，政府是被告
“不平等條約”
政府為什么要保證供水企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率為6%—8%，穩(wěn)賺不虧？
2010年1月21日，備受社會關(guān)注的深圳水價聽證會將正式召開。
此前的1月6日，聽證預(yù)備會在延期二十余日后終于舉行。在聽證預(yù)備會上，作為調(diào)價申請方的深圳水務(wù)集團(tuán)，提交了通過深圳市價格認(rèn)證中心監(jiān)審的四套調(diào)價方案。四套調(diào)價方案中的綜合水價每立方米上漲0.62元至0.78元不等，相當(dāng)于每噸水的價格上漲0.7元左右。
對此企業(yè)的解釋是，一方面由于原水價格和運(yùn)營成本上升，企業(yè)每噸水的成本上升近0.3元；另一方面則是根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市供水用水條例》（以下簡稱《條例》），供水企業(yè)的凈資產(chǎn)利潤率為6%—8%，而市水務(wù)集團(tuán)目前的供水凈資產(chǎn)利潤率僅為0.84%，遠(yuǎn)低于規(guī)定水平。
相關(guān)聽證資料在媒體報道后，引起了社會的各方爭議。“最讓人搞不懂的是供水凈資產(chǎn)利潤率按6%考慮。”致力于推動政府預(yù)算公開的君亮投資管理公司CEO吳君亮說。
身為財(cái)務(wù)專家的吳認(rèn)為，以政府規(guī)定擔(dān)保6%的凈資產(chǎn)利潤率，意味著水務(wù)集團(tuán)經(jīng)營著一個“穩(wěn)賺不虧的生意”，如果沒有相應(yīng)的制約成本條文，對企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率6%的保證“無異于簽訂了一份不平等條約”。
記者在查閱《條例》原文后發(fā)現(xiàn)，這份制定于1995年的特區(qū)條例中，對凈資產(chǎn)利潤率的規(guī)定頗有意味。
《條例》規(guī)定，供水企業(yè)的凈資產(chǎn)利潤率不得高于8%。高于8%的部分利潤，應(yīng)轉(zhuǎn)移給供水企業(yè)設(shè)立的“水費(fèi)調(diào)節(jié)基金”。當(dāng)供水企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率低于6%時，經(jīng)“水費(fèi)調(diào)節(jié)基金”補(bǔ)貼仍不足6%的，供水企業(yè)可以申請調(diào)整水價。
而記者在查詢其他相關(guān)法規(guī)時，卻發(fā)現(xiàn)無論是作為《條例》上級法的《中華人民共和國城市供水條例》（1994），還是針對特許經(jīng)營公共事業(yè)企業(yè)的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》（2005）中，都未針對“企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率”做出任何規(guī)定。
而在同樣屬于特許經(jīng)營公用事業(yè)范疇的燃?xì)?、公交，乃至水?wù)集團(tuán)的另一半業(yè)務(wù)——污水處理領(lǐng)域，深圳市出臺的相關(guān)管理?xiàng)l例中也未涉及任何關(guān)于“企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率”的規(guī)定。
為什么一個制定于上世紀(jì)90年代中期的《條例》，卻會如此“超前”地對15年后的企業(yè)“凈資產(chǎn)利潤率”做出近乎單向承諾的保障呢？
記者獲得的資料顯示，2007年深圳水務(wù)集團(tuán)的凈資產(chǎn)利潤率也僅為3.63%，同樣未達(dá)到6%的企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率，為什么手持如此“尚方寶劍”的水務(wù)集團(tuán)，不在數(shù)年前就向政府提出調(diào)價申請？
記者追尋著一個又一個的疑問，追溯往事。
“社會辦水”的動力
政府規(guī)定企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率，實(shí)際上是為了吸引社會投資而設(shè)置的一條“政府承諾”條款。
1993年7月，深圳正式成立水務(wù)局，把全市的水源開發(fā)、城市供水、防洪排澇、水土保持等統(tǒng)一管理，這一模式隨后被推廣至全國，成為今天中國城市水務(wù)管理的規(guī)范。
而隨著社會發(fā)展，越來越重要的排水管理和水污染防治職能一直到2004年9月才劃歸水務(wù)部門，最終實(shí)現(xiàn)了“一龍管水”的管理格局。
正是這個時間差，以及背后政府和企業(yè)在排水方面的責(zé)權(quán)不明，為今天的矛盾埋下了伏筆。
水務(wù)局成立后，當(dāng)時管理部門最大的“心病”是建設(shè)資金短缺：由于水務(wù)投資資金需求量大、投資回報周期長，企業(yè)和社會資本對于投資水務(wù)建設(shè)心存疑慮。而僅靠政府投資和銀行貸款，在當(dāng)時城市規(guī)模高速擴(kuò)展的背景下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足社會需求的增長。
在這種情況下，深圳市希望嘗試以產(chǎn)業(yè)融資的方式吸納社會資金進(jìn)行“社會辦水”。
不難理解，在這種背景下出臺的《條例》中，政府規(guī)定企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率，實(shí)際上是為了吸引社會投資而設(shè)置的一條“政府承諾”條款。正是有了政府的承諾，深圳自來水集團(tuán)利潤高漲。2000年，該集團(tuán)利潤總額及全員勞動生產(chǎn)率在全國供水企業(yè)中排名第一。
排水：財(cái)政黑洞
供水排水一體化后，水務(wù)企業(yè)突然跌入虧損。為引進(jìn)戰(zhàn)略投資者參與公用事業(yè)特許經(jīng)營的改革，《條例》中關(guān)于“凈資產(chǎn)利潤率”的條款得以保留。
然而與此同時，政府管理的排水業(yè)務(wù)卻不得不吃進(jìn)巨額的財(cái)政補(bǔ)貼。在2001年以前，深圳和國內(nèi)所有城市一樣，自來水（供水）和排水是按照兩種不同的體制運(yùn)營的：供水部分在1996年之后即進(jìn)入市場化運(yùn)作模式；而排水部分則一直由政府機(jī)關(guān)單位排水管理處來運(yùn)營管理。由于污水排放收費(fèi)低于成本，政府的這個包袱越來越重。
2000年底，深圳市政府終于提出，要將水務(wù)的上游下游一體化，將財(cái)政不堪其重的排水業(yè)務(wù)并入水務(wù)集團(tuán)進(jìn)行市場化經(jīng)營。
市場化改革之后，深圳的污水處理率由此前的56%提高到了現(xiàn)在的超過88%，但是原本盈利不菲的水務(wù)集團(tuán)，在合并之初卻因此而背上了沉重的經(jīng)營負(fù)擔(dān)。
據(jù)有關(guān)資料顯示，在水務(wù)集團(tuán)合并后的2002年，集團(tuán)供水業(yè)務(wù)盈利約8000萬元，而排水業(yè)務(wù)虧損8000多萬元，總體略有虧損；2003年集團(tuán)供水等業(yè)務(wù)共贏利1.1億元，而污水處理業(yè)務(wù)則虧損2個億，集團(tuán)經(jīng)營因此陷入凈虧損的狀態(tài)。
2002年，深圳市政府推動新一輪國企改革，希望為水務(wù)集團(tuán)等5家大型國企引進(jìn)外資戰(zhàn)略投資者，并探索公用事業(yè)特許經(jīng)營模式：即政府通過市場競爭機(jī)制，選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，并給予他們經(jīng)營一定的期限和范圍。
而在引入外資談判的關(guān)鍵時期，水務(wù)公司正處在虧損狀態(tài)。而恰在此時，《條例》正在經(jīng)歷第一次修訂。
為了吸引外資戰(zhàn)略投資者，據(jù)悉深圳市政府在談判中曾向投資方承諾，到2005年集團(tuán)的污水處理業(yè)務(wù)將實(shí)現(xiàn)保本微利。有業(yè)內(nèi)人士向記者表示，《條例》中關(guān)于“凈資產(chǎn)利潤率”的條款之所以未被修訂，有可能也是政府在引資談判中的一枚重要“籌碼”。
最終，深圳市政府于2003年底與威立雅水務(wù)及其合作伙伴首創(chuàng)股份正式簽署了股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。按照協(xié)議，兩家新股東共持有深圳水務(wù)集團(tuán)45%的股權(quán)，共出資超過30億元人民幣，其中17億元付給市投資辦公室，另外13億元留歸企業(yè)發(fā)展。這一收購也成為迄今為止國內(nèi)最大的水務(wù)并購案。
而在合資經(jīng)營之初，深圳市政府也實(shí)現(xiàn)了讓水務(wù)集團(tuán)“扭虧為盈”的承諾：2004年7月，深圳市物價局在經(jīng)過水價聽證會后，下發(fā)通知將自1999年開始實(shí)行的1.956元/立方米的綜合水價上調(diào)至2.337元，上調(diào)幅度近20%。
2005年6月，市物價局在舉行聽證會后，將全市污水處理價格由原來的每立方米0.585元和0.34元（特區(qū)外）統(tǒng)一上調(diào)至1.05元，上調(diào)幅度超過70%。
政府：被告還是裁判？
由于污水處理費(fèi)是行政性收費(fèi)性質(zhì)，在漲價聽證會上政府部門不得不直接面對來自公眾的指責(zé)；而在水價上調(diào)的聽證會中，政府部門則是在企業(yè)與公眾之間，扮演著一個協(xié)調(diào)和仲裁者的角色。
而在8年后的今天，深圳水務(wù)集團(tuán)在供水業(yè)務(wù)方面的利潤卻隨著市場的擴(kuò)大而大幅下滑，2007年水務(wù)集團(tuán)在深圳市政府主導(dǎo)下，控股寶安和龍崗水務(wù)集團(tuán)，并整體收購鹽田和梅沙供水公司——這一系列的收購與整合成本卻未在聽證會資料中得到任何反映。而這些成本是否應(yīng)該以提價的方式由消費(fèi)者來承擔(dān)，也始終未能成為聽證會討論的議題。
在污水處理業(yè)務(wù)方面，雖然收費(fèi)進(jìn)行了大幅上調(diào)，但是由于污水處理費(fèi)屬于行政性收費(fèi)，因此在投資項(xiàng)目、責(zé)任劃分和成本計(jì)算上，作為企業(yè)的水務(wù)集團(tuán)與行政主管部門之間依然存在著許多分歧。
按照2006年頒布《深圳市污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》，深圳市“排水行業(yè)主管部門”而非水務(wù)集團(tuán)才是污水處理費(fèi)的征收主體，而具體的投資使用也是主管部門提出方案。這就導(dǎo)致在基礎(chǔ)建設(shè)投資等公共投資領(lǐng)域，政府希望企業(yè)“承擔(dān)責(zé)任”，而企業(yè)則以增加成本勢必導(dǎo)致提高污水處理費(fèi)為由，希望由政府投資建設(shè)后再接手運(yùn)營。而污水處理費(fèi)的提高，其決定權(quán)正在于政府主管部門。
有從事水務(wù)投資的人士向記者表示，由于污水處理費(fèi)是行政性收費(fèi)性質(zhì)，在漲價聽證會上政府部門不得不直接面對來自公眾的指責(zé)；而在水價上調(diào)的聽證會中，政府部門則是在企業(yè)與公眾之間，扮演著一個協(xié)調(diào)和仲裁者的角色，“如果你是政府官員，你會選擇當(dāng)被告還是做裁判？”
無論是面對“被告”還是“裁判”，公眾利益的保障依然只能來自于制度公平和信息透明。而在這一點(diǎn)上，無論是政府還是企業(yè)都還大有改善空間。
就在消費(fèi)者和聽證代表在為企業(yè)公布的財(cái)務(wù)報表不充分和不透明而爭論不休時，2005年公布的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》中對此早有規(guī)定：“經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)于每年5月底以前將其經(jīng)過審計(jì)的上年度財(cái)務(wù)報表向社會公布。”而記者至截稿為止，沒有在任何公開媒體上看到深圳水務(wù)集團(tuán)自合資以來“經(jīng)審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報表”。
這一條例同時規(guī)定，“市政府應(yīng)當(dāng)分不同行業(yè)設(shè)立公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會，代表公眾對特許經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督。”并對委員會的成員構(gòu)成與監(jiān)督模式進(jìn)行了規(guī)定。但至今為止，記者同樣未看到任何“公眾監(jiān)督委員會”運(yùn)作的跡象。
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