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2011年1月21日，國務(wù)院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》(國務(wù)院令第590號，下稱《征補條例》)，取消了市、縣級人民政府原本依據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》(國務(wù)院令第305號，下稱《舊條例》)第十七條賦予的強拆權(quán)，按照《征補條例》第二十八條和第三十五條之規(guī)定，該強拆權(quán)統(tǒng)一歸由人民法院行使，即被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，政府不得責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷，應(yīng)當(dāng)依法申請人民法院強制執(zhí)行。若政府再自行組織實施強拆行為的，應(yīng)屬于超越職權(quán)的非法行政行為。

強拆權(quán) 行政強拆  司法強拆

【案情回放】

2003年，吳某與江蘇省泗洪縣人民政府(下稱泗洪縣政府)簽訂《協(xié)議書》，購得該縣農(nóng)機大修廠房屋等破產(chǎn)資產(chǎn)，隨后按照當(dāng)?shù)卣猩桃Y優(yōu)惠政策，成立了泗洪縣雄鷹車業(yè)有限公司(下稱雄鷹車業(yè))，開始投資建設(shè)、生產(chǎn)。同年，將原廠房和新建房屋全部登記到雄鷹車業(yè)名下，并辦理了房屋所有權(quán)證及相應(yīng)土地使用權(quán)證。2012年9月，泗洪縣政府啟動大修廠危舊片區(qū)改造項目，發(fā)布了《泗洪縣人民政府房屋征收決定的公告》，將雄鷹車業(yè)廠地納入被征收范圍內(nèi)。因雄鷹車業(yè)不認可該公告確定的征收安置補償方案和標(biāo)準(zhǔn)，征收雙方一直沒有能夠達成協(xié)議。10月，泗洪縣征收辦工作人員出具其手繪大修廠平面圖，吳某之子在上寫明“以上房屋面積及附屬物我均認可”。11月，泗洪縣政府分兩次將雄鷹車業(yè)房屋全部強制拆除。

雄鷹車業(yè)對泗洪縣政府強拆行為不服，故委托筆者將其訴至江蘇省宿遷市中級人民法院。訴訟中，泗洪縣政府辯稱“2005年通過郵件通知收回了該土地，雄鷹車業(yè)所持土地使用權(quán)證已經(jīng)失效”、“吳某之子在平面圖上簽字，表明同意被告(政府)將其房屋拆除”。對此，雄鷹車業(yè)反駁道“吳某之子簽字行為，只是對公司資產(chǎn)現(xiàn)狀確認，而不是同意被告拆房，且也沒有取得公司授權(quán)，是無權(quán)代理的無效行為。《征補條例》施行后，政府不再具有自行組織實施強拆的權(quán)利，所以，被告強拆行為屬于非法行政”。

江蘇省宿遷市中級人民法院和江蘇省高級人民法院分別作出(2013)宿中行初字第0016號《行政判決書》和(2013)蘇行終字第0096號《行政判決書》均判定泗洪縣政府強制拆除雄鷹車業(yè)房屋的具體行政行為違法。

《征補條例》依然保留了協(xié)商補償和強制補償兩種方式。在協(xié)商補償模式下，被征收人不按約履行搬遷義務(wù)的，征收人可以提起違約之訴，訴請人民法院審理和強制執(zhí)行，此與《舊條例》要求一致。但在強制補償模式中，則取消了市、縣級人民政府原本依據(jù)《舊條例》第十七條取得的強拆權(quán)，按照《征補條例》第二十八條和第三十五條之規(guī)定，該強拆權(quán)統(tǒng)一歸由人民法院行使，政府不得責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷，即被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，應(yīng)當(dāng)依法申請人民法院強制執(zhí)行。《征補條例》將強拆權(quán)統(tǒng)一劃歸人民法院，體現(xiàn)了“裁執(zhí)分離”的立法本意，此舉有利于通過司法審查加強對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，以防公權(quán)力的無限膨脹和濫用，有助于消弭公眾所詬病的政府在房屋征收拆遷中“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員”現(xiàn)象。這也正是《征補條例》的一大亮點。強制拆除被征收房屋行為，究其法律本質(zhì)而言，屬于行政強制的一種—— “行政強制執(zhí)行”?！缎姓娭品ā返诙l第三款規(guī)定，行政強制執(zhí)行是指行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。征收人按照《征補條例》第二十八條之規(guī)定，申請人民法院強制拆除被征收房屋的行為，符合前述行政強制執(zhí)行的特征。既然是行政強制執(zhí)行，那么，按照《行政強制法》第十三條規(guī)定，依法應(yīng)由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行。如前所述，《征補條例》廢止了《舊條例》，司法強拆權(quán)取代了行政強拆權(quán)，所以，需要依法強制拆除被征收房屋時，作為征收人的市、縣級人民政府只能申請人民法院執(zhí)行。否則，擅自決定實施強拆，就違背了“法無明文規(guī)定不可為”的基本行政原則，構(gòu)成非法行政。泗洪縣政府在《征補條例》施行后，沒有對被征收人雄鷹車業(yè)做出“房屋征收安置補償決定”的情況下，利用自身掌控的行政權(quán)力，強行拆除雄鷹車業(yè)房產(chǎn)，該行為既缺乏職權(quán)依據(jù)，又違反了法定程序，就屬此類典型的非法行政。所以，兩審法院均判決其敗訴實乃理所當(dāng)然。

現(xiàn)實中，《征補條例》頒布實施之后，各地政府依照條例的規(guī)定將大量的強制拆遷執(zhí)行案件推向法院。為防止法院把關(guān)不嚴，最高人民法院于2011年9月9日下發(fā)了《最高人民法院關(guān)于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的通知》，提出八項硬性要求，其中包括“必須嚴格審查執(zhí)行依據(jù)的合法性”、“必須嚴格控制訴訟中的先予執(zhí)行，凡是當(dāng)事人就相關(guān)行政行為已經(jīng)提起訴訟，其他當(dāng)事人或有關(guān)部門申請先予執(zhí)行的，原則上不得準(zhǔn)許，確需先予執(zhí)行的，必須報上一級法院批準(zhǔn)”和“必須慎用強制手段”等。較之以往，政府自行決定和實施的強拆行為的確有了大幅度減少。

但是，我們現(xiàn)在依然可以看到大量的強制拆遷都是政府在執(zhí)行。對此，需要了解“裁執(zhí)分離”機制，也就是作出裁決的機關(guān)與執(zhí)行裁決的機關(guān)是分離的，這有利于權(quán)力之間的相互監(jiān)督和制約。“裁執(zhí)分離”包括兩種形式：一是法院作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，由行政機關(guān)執(zhí)行;二是法院的審判庭作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定后由法院的執(zhí)行局予以執(zhí)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》第九條明確規(guī)定，“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執(zhí)行?！痹撘?guī)定與《征補條例》關(guān)于申請人民法院強制執(zhí)行的規(guī)定并不矛盾，前者的意義在于實現(xiàn)“裁執(zhí)”分離接受司法監(jiān)督，后者的意義在于經(jīng)司法審查確認并明確具體實施方式。最高人民法院還下發(fā)了專門通知，要求人民法院不得與地方政府搞聯(lián)合執(zhí)行、委托執(zhí)行。

鑒于房屋被拆除后具有不可逆轉(zhuǎn)性，即便有朝一日發(fā)現(xiàn)了執(zhí)行錯誤，也基本無法通過執(zhí)行回轉(zhuǎn)程序?qū)⒈徊鸱课莼謴?fù)原狀。所以，需要強制執(zhí)行拆除房屋時，無論是人民法院自己直接強制執(zhí)行，還是政府根據(jù)人民法院執(zhí)行裁定去強制執(zhí)行，在強制執(zhí)行前，都必須由人民法院依法進行嚴格審查，以減少錯案發(fā)生。符合法定強拆規(guī)定的方可交付執(zhí)行，不符合規(guī)定的堅決駁回強制執(zhí)行申請。這是保護被征收人合法權(quán)利的最后的也是最有力的盾牌。

強制拆遷屬于對國家強制力的運用，事關(guān)被征收人的人身和財產(chǎn)安全，法律法規(guī)對此作出了一系列限制性規(guī)定。2011年9月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》，進一步規(guī)范、細化了相應(yīng)工作環(huán)節(jié)。作為政府不能利用自身強勢支配地位，任意處置行政相對人的財產(chǎn)。如果條件齊備，確需強制拆除的，應(yīng)當(dāng)依法申請人民法院強制執(zhí)行。不然，強拆行為則構(gòu)成違法行政，不但不會受到法律保護，還要承擔(dān)敗訴風(fēng)險和賠償責(zé)任。對于直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員而言，可以依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，還會被依法追究刑事責(zé)任。

《國有土地上房屋征收與補償條例》

第二十八條　被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。強制執(zhí)行申請書應(yīng)當(dāng)附具補償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積等材料。

第三十五條　本條例自公布之日起施行。2001年6月13日國務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，但政府不得責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷。

《城市房屋拆遷管理條例》

第十七條　被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。實施強制拆遷前，拆遷人應(yīng)當(dāng)就被拆除房屋的有關(guān)事項，向公證機關(guān)辦理證據(jù)保全。

《行政強制法》

第二條　本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制執(zhí)行，是指行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。

第十三條　行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行。

張志同

律師簡介 lawyer